行政系统低效率运行的制度分析及其对策(第一稿)

行政系统低效率运行的制度分析及其对策摘要：行政系统效率的高低直接代表着政府行政水平的高低，影响政府的公信力。行政系统低效率运行的表现有组织机构设置不合理、办事效率低下、人浮于事相互推诿等。导致行政系统低效率运行的因素有行政体制不合理、法律制度建设不完备、监督机制不健全等。通过改革行政体制、加强法制建设和完善行政系统运行内外监督机制等方式能够有效改善改变行政系统低效率运行的状况，提高行政系统的运作效率。关键字行政系统体制改革监督机制一、行政制度对行政效率的影响机制所谓行政效率是指行政产出和行政投入之间的比率，即用尽可能少得人力、物力、财力和实践的消耗，完成数量尽可能多的或质量尽可能高地任务。【1】威尔逊在《行政学研究》一文中，将提高行政效率作为行政学的根本任务。他说：“行政学研究的目标在于理解：首先，政府能够适当地和成功地进行什么工作。其次，政府怎样才能以尽可能高的效率及在费用或能源方面用尽可能少的成本完成这些适当的工作。”【2】行政制度即政府制度，是以一定的行政思想和观念作指导的，由国家宪法和法律规定的有关国家行政机关的产生、职能、权限、组织结构、领导机制、活动规程等方面的准则体系以及政府体制内各权力主体的关系形式。行政制度对行政效率的影响主要表现在：第一，行政制度影响行政效率的性质。国家行政机关如何产生，各项职能和权限范围，组织机构和领导机制的状况直接影响行政效率的性质，良好完善的行政制度必然对行政效率的提高产生促进作用，行政制度缺失和不合理则对行政效率的提高产生阻碍作用，即行政机关合法合理产生，职权明确，组织机构设置精简合理，领导机制健全的情况下则行政效率较高，反之则会造成行政效率低下。第二，行政制度为行政高效率运行提供保障。行政制度为行政效率提供了基本的制度保障，在合法有效的行政制度保障之下，行政系统能够实现高效率运行；各项行政制度建设趋于合理完善可以帮助改进行政效率存在的问题，在一定程度上解决造成效率低下的因素，提高行政效率。第三，传统行政制度对行政效率的影响依然存在。我国几千年的封建制度根深蒂固，官本位思想、小农意识等落后的思想观念和制度严重阻碍了行政效率的提高；长期以来，我国“人治”的传统影响深刻，法治意识淡薄，行政权力的执行和行政人员的行为缺乏法律保障，导致行政系统运行中无法可依，行政效率低下；特别是我国计划经济时代实行的高度集权的政治体制，上级机关对下级机关控制得过多、过死，很多工作需要层层上报、逐级处理，无疑会降低行政效率。以上为影响结果的分析，而非影响过程、影响机制的分析。制度作为资源、动力及组织保障，通过组织结构、成本消耗、工作人员的积极性、创新能力等因素，对行政效率产生影响。二、我国行政系统运行效率及其制度分析（一）基本状况行政系统是指由行政组织和行政人员组成的有活力的行政现象和行为过程。从理想的状态看，一个高效率的政府，应该是科学的职能定位、合理的机构设置、精干的人员配和合理的行政手段这四个方面的有机结合，任何一个环节的不适都会影响行政效率的提高。【3】从各个环节来看，我国行政系统效率低下都有一定表现。具体来说，我国行政系统的运行效率低下主要表现在以下几个方面：第一，政府层级过多，内部组织机构设置不合理。不属于效率范畴当前我国各级政府的内部机构设置不尽合理，机构臃肿、部门林立的现象十分突出。政府外部层级过多，内部组织机构重叠，各机构之间未实现合理的职能分工，而这些状况存在的直接后果是行政成本过高，各部门之间相互扯皮推诿，行政效率低下。第二，人浮于事的现象十分突出。政府机构重叠，各机构的人事分类过程中，依据品位分类方式，因人设岗的现象依然十分严重。这样，人员冗杂况便成为一个重要问题，一个人能胜任的职位往往安排几个人承担，一个人能完成的工作往往安排一堆人来完成。人员冗杂容易导致人员之间互相推卸责任，责权难以实现统一，有利益的事情则都争先恐后，有麻烦的事情则互相推脱，趋利避害的倾向十分明显，人浮于事不仅增加了行政成本，更是大大地降低了行政效率。第三，办事程序繁琐，效率低下。政府层级过多，内部机构设置不合理和人员冗杂的直接后果是办事程序繁琐，手续繁杂。一件事情的完成要在上下级政府、同级不同职能部门之间来回周折，各种手续的过程也十分复杂；各部门在工作过程中的沟通协调程度不高，沟通协调机制不完善也造成了办事程序繁琐，效率低下。第四，行政手段不恰当，行政技术落后。不属于效率范畴我国行政系统运行过程中过分依赖文件和会议的情况较为突出，对各种自然科学与工程科学方面的技术运用程度不足，不恰当的行政手段和落后的行政技术造成行政投入成本过高而收益较低，也就是行政效率低下。成本投入；公众满意度（二）制度分析制度是行政系统健康运行的保障，制度建设不完备易造成行政系统的运行缺乏制度保障，随意性、不规范性突出。从制度层面进行分析，行政系统运行效率低下主要有以下几个方面的原因。首先，政府组织机构设置不合理，层级过多。我国政府机构设置的特点是上下对口左右看齐，目前实行的是中央政府、省（直辖市、自治区）政府、地级市（自治州、盟）政府、县（区、旗、县级市）、乡（镇）政府五级制政府，各级政府无论大小，都是机构齐全，政府组织还下设一些层级，组织机构设置可谓臃肿。【4】政府机构虽然从上到下、从中央到地方按精简统一原则进行过改革，但是改革一直没有彻底走出“膨胀——精简——再膨胀——再精简”的怪圈，成效不够显著。根据组织管理层次和管理幅度之间的反比例关系，管理层次越多，则管理幅度越小。管理层次过多会造成上下级之间沟通困难，信息传达和事务处理都比较缓慢；层级过多，上级政府对下级政府的控制得过死，许多事务需要一级一级上报通过审批，导致效率低下。政府层级多，上下级政府部门之间、同一级别的不能职能部门之间责任和权利的划分也不够明确具体，相互推诿、趋利避害的现象突出，在某种程度上造成效率低下。其次，相关行政法规和法律制度建设不完备是行政系统运行效率低下的一个重要原因。我国现行的行政法规和用来规范行政行为的法律制度比较抽象单一，内容不规范，立法过程中的公众参与机制不够完善的情况仍然很突出。目前，虽然已经建立了一些法律法规用来规范行政系统的运行和行政权力的行使，但是各项行政法规之间没有真正的实现相互协调，彼此之间甚至存在“碰撞”、矛盾的情况，难以形成一套具体完备的行政法规系统，在其实际运行中也缺乏可操作性，不能很好的发挥应有的规范作用。各项已经建立起来的行政法规，在实际执行过程中没有得到很好的运用，行政系统运行过程中无法可依的现象依然存在，执行行政权力的工作人员滥用权力、执法不严的情况也时有发生，这些情况都会导致行政系统运行效率低下。另外，行政法规和相关法律制度建设不健全还会造成法律对行政系统运行的监督不到位，难以实现有效的控制，这也是导致行政系统运行效率低下的原因之一。再次，各种监督机制不合理、监督制度不健全也是造成行政系统运行效率低下的重要因素。行政系统的合法、高效运行离不开各种监督机构和监督形式的控制，行政机关的产生、组织机构的设立，行政权力的产生、行使都需要一定的监督。对行政系统的有效监督必须建立在掌握真实可靠的政务信息的基础之上，然而，一直以来我国行政系统运行的透明度都不高，政务公开、信息公开程度较低，各种监督力量特别是公民、新闻媒体等外部监督主体很难真正了解行政系统运行的具体状况，无法对行政系统运行、行政权力的行使产生约束和监督。另外，各种监督主体和监督形式虽然对行政系统有一定监督权，但是多数情况下监督止步于表面，缺乏有效性，没有真正发挥约束作用。三、提高我国行政系统效率制度的具体对策（一）改革行政体制，完善行政权力与立法、司法机关的权力划分行政体制又称行政管理体制，主要是指政府系统内部中行政权力的划分、政府机构的设置以及运行等各种关系和制度的总和。从国家的层面看，是指行政机关与立法、司法机关的权力的划分。行政体制的改革要以建立与社会主义市场经济相适应的行政体制为主要内容，包括与之相适应的行政机构的设置和人员配备。要进一步优化政府结构和职能责任，机构的重叠，人员的冗杂是导致行政系统运行效率低下的重要原因，政府机构改革必须以精简政府机构，减少冗员为重要任务，实现组织结构优化，降低行政成本。行政体制改革需要完善政府系统内部的行政权力划分，各机构和部门之间要努力实现职能分工合作，相互监督；上级政府机关要适当放权于下级机关，在放权的同时加强对下级机关权力行使和运行过程的监管。政府职能责任的优化，要进一步明确各部门的责任，实现权责合一、用权受监督，推行行政问责制，进一步规范问责程序；精简办事程序，解决办事拖拉的状况。行政系统进行决策时要坚持科学决策、民主决策、依法决策的基本原则。（二）加强法制建设，完善行政法规，以完备的法律制度保障行政系统的运行。行政系统运行效率低下的一个重要原因是没有建立起一套系统完备的行政法规，目前我国虽然已经建立起了一些行政法规，但是过于单一抽象。只有在各项行政法规和相关法律制度完备的情况下，行政系统的运行才能真正实现有法可依，行政权力执行人员才能依法行使职权。要根据我国国情和行政系统运行过程中存在的具体问题制定符合我国国情、适应社会主义市场经济发展的行政法规；各项法律制度、行政法规要对行政系统的权力从产生、行使、监督、惩罚等各个环节都作出具体明确的规定，确保切实可行、行之有效，把行政系统各部门及其工作人员的各项工作都纳入到统一明确的轨道上来，减少行政人员工作过程中的主观性、随意性，将整个行政系统的运行过程置于法律的监督之下。（三）完善行政系统内外监督机制，以监督促进行政系统运行效率的提高。行政系统的内部监督主要是指国家在行政机关内部设立的专门机关，对国家行政机关及其工作人员是否遵守国家法律和纪律或对有关公共事务的处理是否符合法律和政策予以检查、调查、处理或提出建议。完善行政系统的内部监督就是要从行政系统内部抓起，重视自身的监督，加强自我约束和监控；要建立起一套对权力运行不合法、惩治腐败的监督机制，通过行政监察和行政审计等多种方式进行监督。外部监督主要包括权力机关的监督、即各级人大对行政机关及其公务人员的监督；政党的监督，包括执政党和其他民主党派（政协）；司法监督，主要指人民法院和人民检察院的监督；社会公民的监督，比如媒体监督。各种外部监督力量在行政系统之外对其运行过程实施监督，能够公正客观的指出行政运行的不合理、不合法之处，督促行政系统依法行政，提高效率。有效的监督必须建立在监督者对被监督者信息的全面、有效掌握的基础上，因此为确保监督制度实际可行，必须推进政务信息公开和阳光政府的建设，保证工作透明，最大限度地保障社会公众、新闻媒体、人民政协等监督主体的监督权力，促使行政效率的提高。（四）提高行政人员的素质和能力，实现权责统一。行政系统的职能和权限由一定的组织机构来承担，而行政人员是组织机构的主体。在行政系统运行过程中，各种事务和工作是由行政人员来完成的，因此行政人员素质和业务能力直接影响着行政运行效率的高低，要提高行政系统的运行效率也就需要通过个人绩效考核、思想教育、业务能力培训等多种途径增强行政人员的素质和能力，充分发挥他们的主动性、积极性和创造性，使他们成为廉洁奉公、有较高业务水平的工作人员