特朗普政府外贸政策观与对华经贸摩擦新动向

特朗普政府外贸政策观与对华经贸摩擦新动向

2019年5月5日，总统通过twitter发布了两条推特命令，表示他对中美之间的贸易进展缓慢感到不满意。他还表示，自5月10日起，对从中国进口2000亿货物的关税率（10%）将增加25%。结果,5月10日,美国贸易代表莱特希泽发布了关于301条款行动的声明,“根据特朗普总统的指示,美国将大约2000亿美元的中国进口商品的关税水平从10%提高至25%。总统还命令我们开始着手对从中国进口的几乎所有剩余产品提高关税的进程,这些产品价值约3000亿美元”。美国贸易摩擦:从技术转让领域的中国启动第一,特朗普政府以美国贸易逆差为由开创了“美国利益优先”观。2016年11月9日,唐纳德·特朗普当选美国总统,并于当年12月11日在胜选后首次接受福克斯新闻网(FoxNews)专访时,就对中国的贸易政策、货币政策等提出了严重批评。2017年1月20日,特朗普正式就任美国第45任总统,于当年3月31日,签署了两项关于贸易的行政令,聚焦美国贸易逆差问题,核心要求之一是评估双边贸易逆差形成的主要原因。由此,特朗普政府以美国贸易逆差和贸易不平衡为由,通过不断发起对外经贸摩擦来实现其谋求的“美国利益优先”价值观。“美国利益优先”观主要包括:一是支持美国国家安全政策的贸易政策;二是减税,以加强美国经济;三是谈判有利于所有美国人的贸易协议;四是执行和维护美国贸易法;五是改革WTO多边贸易体系,以服务于美国国家利益。第二,特朗普政府以商业秘密窃取、技术安全为由夸大了“国家安全”观。2017年8月14日,特朗普签署一项行政备忘录,授权美国贸易代表罗伯特·莱特希泽重点调查在技术转让领域里中国是否涉嫌违反美国的知识产权保护。8月18日,莱特希泽宣布将根据美国《1974年贸易法》第301条款,在涉及技术转让、知识产权和创新领域正式对中国启动调查。此外,自2018年3月23日起,美国以进口钢铁和铝产品威胁“国家安全”为由,决定对来自中国等国的进口钢铁和铝产品加征关税。由此,特朗普政府以“强制技术转让”“窃取知识产权”等影响国家安全为由,通过发起“301条款”“232条款”等调查来大谈“美国国家安全”观。美国USTR发布的《2018特别301报告》中声称,“商业秘密窃取威胁、削弱美国在全球的竞争力,并使美国的工作处于危险之中。商业秘密窃取进入关键的商业和国防技术也对美国的国家安全利益构成威胁”。第三,特朗普政府外贸政策是“美国利益优先”观,辅以“国家安全”观,并没有什么“政治正确”观。(1)美国对欧盟、加拿大等核心伙伴也发起经贸摩擦,并非仅仅锚住中国。从2018年6月1日起,美国对欧盟、加拿大和墨西哥的进口钢、铝产品分别征收25%和10%的关税。美国将持续关注钢、铝产品进口变化,并根据国家安全的需要调整征税措施。由此,美国在贸易问题上为谋取“美国利益优先”,已对传统盟友开刀。2018年6月22日,特朗普称“鉴于欧盟长期以来针对美国、美国公司和工人采用的关税政策和贸易壁垒,如果欧盟不降低或者取消关税和壁垒,我们将针对所有进口的欧盟汽车征收20%的关税”。相应地,各方作出了反制措施:欧盟从2018年6月22日起对自美国进口的部分产品加征关税;加拿大从2018年7月1日开始对包括钢、铝在内的总值166亿加元的美国产品征收报复性关税。(2)美国也对俄罗斯、土耳其、印度等新兴市场经济发起经贸摩擦,而非仅锁定中国。同期,美国违反自由市场规则和WTO规定,对俄罗斯、土耳其、印度等国的钢铁和铝产品也加征关税。2019年3月4日,特朗普政府终止了印度和土耳其的“普遍优惠关税制”待遇。相应地,俄罗斯、土耳其和印度也对美国商品征收报复性关税。据此,特朗普政府对外发起经贸摩擦并没有什么“政治正确”观,因而我们不应将中美经贸摩擦泛政治化。第四,特朗普政府对外经贸谈判中奉行“美国利益至上”“极限施压”观,为达到目的,不择手段。一是特朗普政府下的美国先后退出了TPP、巴黎气候协定、联合国教科文组织、《中导条约》等;二是特朗普以WTO需要改革透明度问题为由,甚至威胁退出WTO,以施压改变WTO某些规则,试图将美国国内贸易法凌驾于WTO国际规则之上。特朗普政府坚持“美国利益优先”观,遵循对美国有利的就坚持,无利的则退出的“利益至上”法则。事实上,2018年2月28日,特朗普政府在提交国会的年度贸易报告议程中明确提出,“在2021年之前寻求扩大贸易促进权,进行谈判或修改贸易协定,使之公平、平衡;执行和维护美国贸易法,将继续利用美国法律提供的所有工具来打击不公平贸易;将积极努力解决贸易不平衡问题,促进公平互惠的贸易关系”。前一轮:中美第七轮中美经贸摩擦不断升级,尽管没有调停的第三方,但是中美双方仍旧排除障碍,经历了九轮中美经贸高级别磋商和两轮中美贸易副部级洽谈,期间中美两国元首达成重要共识。不过,我们需要清醒地认识到中美达成的一些共识是脆弱的,双方仍需要保持高层沟通,积极寻求解决各自关切的经贸问题。第一,中美前四轮经贸高级别磋商态势是美方漫天要价、谈而不和,充满着不确定性。中美第一轮经贸高级别磋商(2018年2月27日～3月3日),双方进行了坦诚、建设性的讨论。双方认为应采取合作的思路而非对抗方式来处理两国经贸摩擦。中美第二轮经贸高级别磋商(2018年5月3～4日),美方向中方开出了一系列不可能实施的过高要价,致使磋商成果十分有限。中美第三轮经贸高级别磋商(2018年5月17～19日),虽发表了一个联合声明,但仍被特朗普政府单方面毁约。中美第四轮经贸高级别磋商(2018年6月2～3日),无果而终,因美方谈而不和,中美经贸谈判充满不确定性。中美前四轮高级别贸易磋商表明,美方削减双边贸易逆差只是表象,遏制中国是其真实意图。第二,中美两轮副部级贸易磋商动向是为更高级别的对话铺路。中美第一轮副部级贸易磋商谈判(2018年8月22～23日)没有达成任何协议,应是为更高级别的对话铺路。双方就公平、平衡和对等的中美经贸关系交换了意见。中美第二轮副部级贸易谈判(2019年1月7～9日),双方各自发表简短声明,都强调落实2018年12月1日中美两国元首达成的90天贸易谈判共识。第三,中美两国元首达成的重要共识为中美解决经贸摩擦问题指明了原则方向,但具体落实仍是个艰难的谈判过程。2018年12月1日,中美两国元首在阿根廷举行会晤,就中美关系等问题达成了重要共识。美方同意自2019年1月1日起把价值2000亿美元产品的关税税率维持在10%;中方同意将从美国购买虽尚未最后敲定、但数量非常可观的农业、能源、工业及其他产品,以减少两国之间的贸易不平衡。中美已同意就一些结构性改变问题开始谈判,并同意加强执法、禁毒等合作,争取在未来90天内落实。第四,中美后五轮经贸高级别磋商动向是从落实两国元首重要共识到开展谈判协议文本。中美第五轮经贸高级别磋商(2019年1月30～31日),双方各自发表简短声明,强调落实两国元首共识。双方高度重视知识产权保护和技术转让问题,同意进一步加强合作;将采取有效措施推动中美贸易平衡化发展;双方磋商的焦点旨在解决美中贸易逆差和一些结构性问题。中美第六轮经贸高级别磋商(2019年2月14～15日),双方就主要问题达成原则共识,并就双边经贸问题谅解备忘录进行了具体磋商。中美第七轮经贸高级别磋商(2019年2月21～24日),双方各自发表了简讯,围绕协议文本开展谈判,在六个方面的具体问题上取得了实质性进展。中美第八轮经贸高级别磋商(2019年3月28～29日),双方讨论了协议的有关文本,并取得了新的进展。中美第九轮经贸高级别磋商(2019年4月3～5日),顺利结束,双方讨论了技术转让、知识产权保护、非关税措施、服务业、农业、贸易平衡、实施机制等协议文本,取得了新的进展。双方决定就遗留问题通过各种有效方式进一步磋商。第五,中美新两轮经贸高级别磋商动向是从原先的拟逐条逐字讨论协议文本反转为中美经贸摩擦加剧。2019年4月23日,美国“新闻秘书关于行政当局与中国贸易会谈的声明”指出:根据特朗普总统的指示,莱特希泽和姆努钦将前往北京就美中贸易关系继续谈判。4月30日至5月1日,刘鹤副总理与美国贸易代表莱特希泽、财政部长姆努钦举行了第十轮中美经贸高级别磋商。会谈依然聚焦于朝向在重要结构性问题上取得实质进展以及重新平衡美中贸易关系。之后,刘鹤副总理率领中方代表团到华盛顿,拟于5月9日至10日进行中美第十一轮经贸高级别磋商,主题将涵盖包括知识产权、强制技术转让、非关税壁垒、农业、服务业、采购以及执行在内的贸易议题。但是,就在中美进行第十一轮经贸高级别磋商期间,特朗普政府却单方面反转,5月10日USTR发布通告对2000亿美元中国输美商品加征的关税上调至25%。由此,中美进入新一轮经贸摩擦加剧阶段。第六,特朗普政府再度提高对中国商品的进口关税,使得中美经贸磋商遭受巨大的挫折和挑战,但前景是看好的。5月5日,与双方此前有关谈判进展顺利的表态相比,特朗普态度出现突然转变。5月10日,特朗普政府将进口的2000亿美元中国商品的关税率上调至25%。5月11日,中方声明“将不得不采取必要反制措施”“希望美方与中方相向而行、共同努力,通过合作和协商办法解决存在的问题”。美国对中方的压力基于上述中美多轮次经贸高级别磋商,给予的启示是:特朗普政府在对外经贸摩擦谈判中奉行“美国利益至上”,秉持“极限施压”价值观,为达目的,不择手段。对此,虽然中美经贸高级别磋商取得了一些进展,但是特朗普政府欲意以协议文本形式强推中方执行承诺,外加设立“中美协议实施机制”,都将对中方在短中期内兑现承诺构成严峻的压力,原因是,中方面临的挑战十分巨大,中方要做的事情远比美国多得多。其中,中国的结构性改革不是在短中期内能够完成的,而需要一个长期的过程。2019年2月27日,美国贸易代表莱特希泽对国会也表示,中国需要进行结构性改革,确保中国进行美国要求的关键改革需要长期努力。5月11日,刘鹤副总理在接受新华社采访时表示,“我不认为谈判有破裂。恰恰相反,我认为是正常的两国谈判之中发生的一些小的曲折,但这是不可避免的,对未来我们是审慎乐观的”“现在双方在很多方面有共识,但是坦率地说,也有不一致的地方,我们认为这些事都是重大的原则问题。任何国家都有重要的原则,我们在原则问题上决不能让步”“合作是唯一正确的选择”“现在的谈判可以说已经进入很具体的文本阶段。从中方来说,要的是一个平等的、有尊严的前提下很好合作的协议”。为了尽快推进中美达成并签署六个方面的贸易协议文本,并使得中方落实执行承诺,特朗普政府势必将采取所有可能的施压手段,继续加大对中方的极限施压。在不考虑美方通过政治和军事手段施压之外,本文认为美方在经贸领域内对中国继续施压的手段主要有以下几个。第一,进口关税手段:美国将继续维持和威胁对中国提高或扩展进口关税。美国利用巨大的消费市场规模,将会继续维持并施压提高进口关税的范围和程度,以达到对中国出口商品的极限施压。中美第七轮经贸高级别磋商结束后,2019年2月24日特朗普在推特上宣布,美国和中国的贸易对话在重要结构性问题上取得了实质性进展,他将推迟原定于3月1日提高的对华追加关税。3月1日,USTR宣布对2018年9月起加征关税的自华进口商品,不提高加征关税税率。5月9日至10日,中美第十一轮经贸高级别磋商期间,双方在取消全部加征关税、贸易采购数字应当符合实际以及文本平衡性三个中方核心关切的问题上仍存在重要分歧。双方谈判进展缓慢,令特朗普很不耐烦。5月5日,特朗普表示对从中国进口的2000亿美元商品的关税将从5月10日开始增加。特朗普还威胁对目前尚未涵盖的另外3250亿美元中国进口产品加征25%的关税。5月10日,USTR发布通告正式对2000亿美元中国输美商品加征的关税从10%上调至25%。据此,未来双方在洽签协议、具体落实过程中,中国将继续面临美方威胁提升进口关税的巨大压力。第二,技术遏制手段:美国会不断增强知识产权保护强度,遏制对中国的技术转让。美国凭借知识产权保护的国际竞争战略,不断施压中国增强知识产权保护、不得进行强制技术转让,以达到中国陷入出口中等技术商品的锁定效应。美国把知识产权战略作为国际竞争战略的一部分,以期强化知识产权的国际保护,从而建立技术转让壁垒,巩固其在国际竞争中的优势地位,并积极寻求建立统一的国际知识产权保护体系,推进知识产权保护制度国际化,从而在知识产权保护领域内构建对中国获得技术溢出和干中学效应的强大施压。美国外国投资委员会(CFIUS)最新改革法案的提出者明确表示,此次改革主要是针对快速增长的中国对美直接投资。2018年伊始,蚂蚁金服集团收购美国速汇金公司失败、华为与美国电话电报公司合作破裂就是典型例证。未来中方在技术转让、知识产权保护上作出改革和改进的进程中,作为发展中国家,预计也将强烈诉求美方放松、乃至取消对华严格的出口技术管制政策,以及约束美国外国投资委员会对中资企业对美投资的恶意或差别审查等,以维护自身权益。第三,定罪汇率操纵手段:美国将在贸易协议中强行加入汇率规则,并施压中国单方面承诺货币不贬值,中方未来将面临外部不平衡调整的巨大压力。特朗普不断指责中国、欧盟和其他国家正在操纵货币汇率,使美国处于不利地位。2019年2月21日至24日,中美第七轮经贸高级别磋商中,美方已将服务业、汇率等议题列入协议文本,开展谈判。2月27日,美国贸易代表莱特希泽对国会表示,美国正寻求将阻止中国让人民币竞争性贬值作为磋商的一部分。据此可知,特朗普政府将要求中国维持人民币不贬值。2018年特朗普政府在修订版的“USMCA协议”中已加入了货币部分条款。白宫国家经济委员会主任库德洛(Kudlow)说出了更多的细节,称中国需要报告对外汇市场的任何干预。库德洛说:“相关文件非常明确。我的意思是说,甚至像货币汇率协议这样的事情也很明确。吉米(JimCramer),你知道,不再有汇率操纵,他们需要报告对外汇市场的任何干预。这是其中的一部分。”第四,重构贸易新规则手段:美国会不断拉拢和汇聚多方力量,欲意重构全球贸易新秩序。美欧日贸易官员已经进行了五轮贸易会谈,重点聚焦于非市场导向的政策和做法、产业补贴和国有企业、技术转让政策和做法、数字贸易和电子商务,都旨在重构全球贸易新秩序,由此产生的贸易新规则将使得中国经济处于非常严峻的不利形势。在经贸规则领域内,美国正在基于多边贸易体制WTO,通过国际补贴规则的修订对中国施压。因为美方在中美谈判中所强调的结构性调整、最终谈判结果的执行机制等,都与本轮补贴规则的新动向息息相关。此外,特朗普政府声称将与其他志同道合的国家合作,来解决这些长期关切的问题。为了达到修改WTO贸易规则的目的,美方以WTO需要改革透明度问题为由,自2017年7月起开始阻挠WTO争端解决机构(DSB)上诉机构启动法官候选人甄选程序。除非WTO改变规则,否则美方很有可能让WTO最重要的仲裁功能出现事实上的瘫痪。由此可见,特朗普政府正在利用经济霸权,通过施压、试图改变WTO某些规则,如修订国际贸易规则,来对中国提出新的约束条件,达到美国在长期内合法地谋求“美国利益优先”的目的。由此,中国要发展开放型经济,希望与发达国家一起合作共赢,就必须考虑他们对“市场经济”的某些关切。事实上,作为现有国际经济秩序的缔造者、积极建设者和获益者,中美双方有理由实现合作共赢。从中美贸易摩擦:中美经贸关系面临的外部威胁第一,坚持与特朗普政府磋商谈判的大门始终是敞开的,在进行有理、有利、有节斗争的同时,目标是发展中国经济、保持美国市场和扩大企业就业,以不谈崩、谈不崩作为底线。中美在第七轮经贸高级别磋商之后,就已转向围绕贸易协议文本开展谈判。中美第八轮至第十一轮乃至更多轮次的经贸高级别磋商和会谈,都将围绕贸易协议文本逐条逐字地进行磋商和谈判,都旨在落实两国元首达成的重要共识。但是,中美之间围绕经贸磋商的问题分歧依然存在,并无法通过签署一纸贸易协议文本就能够解决。2018年中美第三轮经贸高级别磋商达成的“5.19联合声明”曾被特朗普单方面毁约就是很好的证明。2019年5月5日,特朗普又发布两条推文,突然转变态度,对中国商品强征的关税于5月10日开始从10%上调至25%,将中美经贸谈判推到了悬崖边缘。为此,中方需要有足够的定力和耐心与美方进行更多轮次的磋商会谈,并随时准备好应对特朗普在中美经贸摩擦谈判中毁约的反复行为。美国目前是,未来仍将是中国外贸出口最大的目的地。据美方统计,2017年美中双边商品贸易额达6359亿美元,比2016年的5782亿美元增长10%。2017年美国对中国的商品贸易逆差仍高于美国对其他伙伴的贸易逆差,达3752亿美元。特朗普就任总统一年后的2018年美国对华货物贸易逆差为4192亿美元,比2017年增长11.6%(增加436亿美元)。美国对中国商品出口额为1203亿美元,比去年下降7.4%(减少96亿美元),而美国从华进口额为5395亿美元,增长了6.7%。第二,中国需要营造国际一流的营商环境,坚持与美国主导的全球价值链全面挂钩,并揭露特朗普政府正在破坏全球价值链。目前,美国决策层有一个倾向,就是希望摆脱对中国的供应链依赖关系,让中美经贸关系“脱钩”。具体表现是,美国此次对从中国进口产品加征关税,只对极少数美国在华企业进行豁免,而对其他绝大多数美国在华企业、其他国家在华企业都没有网开一面,其用意就是迫使这些企业回流美国或转移到其他国家,很可能导致这些企业将加工链条转移回本国或者劳动力成本更低、产品享受最惠国待遇的国家或地区。假如真的出现包括美资企业在内的外资企业大举转移出中国,就不仅会直接损害外资企业为中国带来的就业、技术溢出效应,更将直接导致中美经贸关系“脱钩”、中国与全球供应链“脱钩”的风险。对此,2018年9月24日,中方发表《关于中美经贸摩擦的事实与中方立场》白皮书曾指出,“中国将着力构建公开、透明的涉外法律体系,不断改善营商环境;中国尊重国际营商惯例,遵守世界贸易组织规则,对在中国境内注册的企业,一视同仁、平等对待;中国鼓励包括外商投资企业在内的各类市场主体,开展各种形式的合作,并致力于创造平等竞争的市场环境;中国始终坚持保护外国投资者及其在华投资企业的合法权益,对侵犯外商合法权益的行为将坚决依法惩处”。第三,中国需要通过深化改革开放再创经济辉煌,不要为“美国利益优先”战略下特朗普对华经贸摩擦升级所中断。现实世界中,特朗普政府很可能利用强势美元升值期窗口和美国巨大的消费市场等优势,不断对华制造贸易摩擦等,中国作为世界第二大国别经济体,又是最大的发展中国家和人口最多的发展中经济体,怎么办?一方面,中国经济“长大了”,就要面对烦恼、风险和挑战;另一方面,在中美经贸摩擦中,中国需要明确定位自身发展中经济地位、贸易大国地位和人口大国地位,需要进行有理、有利、有节的斗争,目标是发展中国经济、维持好美国市场和扩大企业就业。正如中方白皮书指出,“中国坚定深化改革扩大开放。中国将实行高水平的贸易和投资自由化便利化政策,全面实行准入前国民待遇加负面清单管理制度,大幅放