我国财政收入增长质量评价与监管分析

我国财政收入增长质量评价与监管分析

●江庆张曼曼一、财政收入质量及评价指标财政收入是政府履行政治经济职能和提供公共服务的物质基础，财政收入获取的质量直接影响一国长远的经济发展和社会稳定，审视我国当前的财政收入质量和监管水平尤为重要。本文将对现行中国财政收入增长质量进行评价，探讨其存在的问题，最后提出相关政策建议，以资借鉴。我们认为财政收入在依法取得前提下，收入质量高低可以从三个简单的维度去判断：一是财政收入规模是否适度；二是财政收入结构是否合理；三是财政收入信息是否真实。（一）财政收入规模的适度性财政收入规模是从“量”上来衡量财政收入质量水平。财政收入规模究竟多少为适度本身不太容易确定，原因在于一个国家社会经济状况是动态变化的，而一个国家财政收入一般都是依法依照程序获取的，因此经常会发生当年的财政收入不一定能满足当年财政支出需要的情况，所以财政收入规模是否适度不应以年度为单位来衡量，应该从中长期的经济周期角度来衡量。适度的财政收入规模可以从两个角度来衡量，一是财政收入一般要能够满足现行政府正常运转所需要最低限度的资金；二是财政收入规模要能够满足为全社会提供最基本公共服务。目前窄口径的政府财政收入以税收收入和非税收入为主。财政收入规模过大，也就是说税收收入和非税收入高，会使得经济社会参与者从事经济活动的成本上升，不利于整个国家经济的发展，最终会导致财政收入规模下降；财政收入规模过小，则不利于政府职能的履行，结果也不利于经济社会发展。另一方面，财政收入增长速度要适度。财政收入增长的前提是经济增长，财政收入增长过快或过慢都不利于我国政府宏观调控职能的履行，所以它的规模必须要与经济增长相适应。政府只有拥有一定规模的财政收入才能更好地履行其职能，提供满足社会发展所需要的资金，促进经济的可持续发展。一般情况下，用财政收入占GDP的比重来衡量财政收入规模的适度性。（二）财政收入结构的合理性财政收入的结构质量实质是强调财政收入来源必须稳定，结构必须合理。由于税收具有“强制性、无偿性、固定性”的特点，所以在财政收入来源中，税收收入具有相对稳定性。而非税收入稳定性和可预期性都比较差，非税收入的取得有些具有强制性，有些体现了国家作为所有者或出资人的权益，有些是遵循自愿原则，一旦征收对象或行为消失，收入也就随之消失。而且大部分非税收入有其专项用途，不能作为正常收入用于财政支出或作为政府稳定性的收入。一般情况下，财政收入结构的合理性，可以用非税收入占财政收入的比重来衡量。（三）财政收入的信息质量财政收入的信息质量实质上是考察财政收入数据信息的真实性。财政收入信息是政府和社会决策的重要参考，收入信息是否真实会直接影响政策的制定和实施效果。所以，为确保政府和社会公众的利益，必须保证财政收入数据信息的真实性，这是保证财政收入质量的最直接要求。财政收入信息数据真实性的高低主要在于财政收入数据是否存在虚假现象。这种虚假又可以分为财政收入的虚增和虚减。虚增收入的表现形式主要有列收列支、空转收入、垫交税款、收过头税、先征后返、买税等；虚减财政收入的表现形式主要有应征未征、违法实行税收优惠和越权减税等。虚增(虚减)越多，财政收入越缺乏可信度。虚假的财政收入会误导政府决策，带来极其严重的后果。二、财政收入增长质量分析本部分将从财政收入规模、结构等方面对现行中国财政收入质量进行分析。在财政收入规模方面，主要选用一般公共预算收入占GDP比重这一指标来衡量地方财政收入规模质量的高低，同时选取财政收入总体规模、财政收入增长速度作为评价指标。三重指标体系来衡量我国财政收入规模质量，以期更加科学合理地对财政收入规模进行评价分析。选取非税收入占财政收入的比重来衡量财政收入的结构质量，非税收入占财政收入比重越低，说明财政收入来源越稳定、合理，政府财政功能越完备，财政收入的结构质量越高。（一）一般公共预算收入规模的分析1、2005-2017年财政收入规模变化分析。2005-2017年我国经济经历了高速增长向中高速增长的转变。从财政收入总量上来看，表1可以看出，我国GDP从2005-2007年一直呈现上升趋势，财政收入规模也随之大幅增长，2005年我国财政收入为31649.29亿元，到2017年我国财政收入已经达到了172567亿元，增长了5倍多。从财政收入增长速度来看，表1和图1可以看出，2005-2007年，我国财政收入增长率在大幅攀升，2007年我国财政收入规模达到51321.78亿元，增长率也达到了峰值32.4%。这一阶段，财政收入的增长幅度明显高于经济增长幅度，而且财政收入对经济的变化较为敏感，财政收入变化表现为急剧增加。2008年，受国际金融风险的影响，GDP增速连续下滑了两年。与此同时，我国财政收入增速也出现了下滑，且下滑幅度很大，从峰值的32.4%下滑到11.7%，增速下降了一半以上。2008年后，为应对经济下滑趋势，我国采取了刺激政策，经济出现了短暂的反弹，2010年GDP增速上升为10.45%，财政收入在2009-2011年间也开始恢复增长，2011年财政收入增速是2009年的一倍多。2011-2016年，我国进入经济转型、结构调整的新常态时期，GDP增速从2011年2016年持续下滑（个别年份除外）。这一阶段，财政收入增速呈现出急剧下降趋势。2015年，财政收入增速下降到5.8%，首次低于GDP增长速度。2017年，持续推动的供给侧结构性改革，促进经济结构持续调整并初见成效，加上全球经济复苏，带动了我国经济增速上升。经济增速的回升也带动了财政收入增速的回升。总的来说，我国财政收入总额随着经济规模的不断增长也在持续增长，财政收入增长速度也在2005年到2013年一直保持在10%以上。虽然2008年国际金融危机对我国经济造成了较大冲击，财政收入增速也随之回落，但整体而言，我国财政收入增速还是高于经济增长速度。表1我国2005-2017年财政收入规模质量分析表图12005-2017年财政收入增长规模2、财政收入规模的适度性分析。按国家财政部的财政收入决算统计口径，一般公共预算收入主要由税收收入和非税收入（包括专项收入、行政事业性收费、罚没收入和其他收入）组成。从表1和图2可以看出，2005年到2015年我国财政收入占GDP的比重呈逐年上升的趋势。但是到了2016年开始，我国财政收入占GDP比重开始下降，这个下降趋势延续到了2017年，原因是近几年我国经济增速的有所回落以及“营改增”和减税政策的实行所致。图22005-2017年中国一般公共预算收入规模从一般公共预算收入占GDP比重来看,我国财政收入规模不算大。以2015年为例，当年税负最高的是北欧国家丹麦，税负高达46.6%；其次是法国，高达45.5%；税负最低的是墨西哥，OECD国家2015年平均税负34.3%，美国2015年税负为26.4%。2015年中国宏观税负是多少呢？根据表1的计算，窄口径的一般公共预算收入占GDP比重为22.1%，因此远低于OECD国家的平均值，当然也不能因此认为中国政府所有的财政收入规模都低于OECD国家，原因在于中西方财政收入来源有很大差别，OECD国家宏观税负统计时候已经囊括了所有政府收入，而中国广义财政收入除了一般公共预算收入外，还有政府基金收入、土地出让金收入、社会保障基金收入、国有资本经营预算收入等。根据笔者计算，若将政府所有收入汇总一起，2015年广义宽口径的中国政府收入占比GDP大约为36%，这个收入不包括政府发行彩票收入，这个收入相对规模已经高于2015年OECD国家的宏观税负的平均值，也高于美国的宏观税负。因此我们认为，就目前中国财政收入而言，中国财政收入规模已经足够满足当前政府履行职能和提供基本公共服务的资金需要，在全球减税的整体趋势下，中国有很大的空间来减税，为经济长远持续增长提供支撑。（二）财政收入结构质量分析根据现行一般公共预算收入的两大组成部分税收收入和非税收入，本部分主要分析税收收入和非税收入比重演变概况。从表2我们可以看出，2005年到2017年我国财政收入、税收收入以及非税收入总额均呈上升趋势，其中2005年我国税收收入和非税收入总额分别为28778.54亿元和2870.75亿元，2017年，财政收入来源里的税收收入为144360亿元，非税收入为28207亿元。从横向来比较，2005年税收收入是非税收入的10倍多，到2017年，税收收入仅为非税收入的5倍多。纵向来比较，从图3可以看出，2005年到2017年，我国非税收入增长率除了2010年和2017年，其他年份均大于税收收入增长率。2017年税收收入增长率上升是因为全面“营改增”政策初见成效，主体税种多数增长较快。表22005-2017年财政收入结构表图32005-2017年税收收入和非税收入变化图通常情况下，衡量我国财政收入结构质量的指标是非税收入占财政收入比重，一般认为此比重越高，财政收入结构质量越低。从图4我们不难看出，税收收入占财政收入的比重和非税收入占财政收入的比重呈现出逐渐缩小的口袋状。虽然在2010年和2017年出现了小幅波动，但2005年到2017年我国非税收入占财政收入的比重整体上是呈上升趋势的，这就说明了我国财政收入的结构质量还有待进一步提高，尤其需要引起注意的是要避免非税收入进一步扩大化。图42005-2017年财政收入结构图（三）地方财政收入对土地财政依赖度分析土地出让收入是地方政府依据《土地管理法》《城市房地产管理法》等出让土地使用权所取得的收入。土地出让金是地方政府收入的重要组成部分，地方财政收入（不含土地出让金的一般公共预算收入，下同）对土地财政的依赖程度也是考察财政收入质量的一个重要方面。这里选用土地出让收入占地方财政收入的比重来衡量地方财政收入对土地财政的依赖程度，土地出让金占地方财政比重越高，说明地方财政对土地财政依赖性越高，财政收入质量越低。从表3和图5，我们可以看出，土地出让金从2005年的5500亿元上升到2017年的52059亿元，增长了9倍多，土地出让金占地方财政收入的比重在这13年中也是呈波动上升的趋势，最高值达到了66.73%，到2017年还保持在50%以上的占比，说明地方财政对土地财政的依赖性很高。表32005-2017年土地出让金情况表图52005-2017年土地出让金情况图（四）财政收入信息质量现状分析正如前文提到的，财政收入的信息质量实质上是考察财政收入数据信息的真实性，它是政府和社会决策的重要参考，收入信息是否真实会直接影响政策的制定和实施效果。因此财政收入信息质量的高低在评价财政收入整体质量中至关重要。虚增(虚减)越多，财政收入的数据可信度越低，从而导致财政收入信息质量越低。近年来这种财政收入信息不实的报道层出不穷，例如，2017年1月17日，辽宁省省长陈求发披露出辽宁省在2011年到2014年期间存在财政数据造假，并称“官出数字，数字出官”，导致经济数据被注入水分。继辽宁省后，内蒙古自治区党委在2018年1月3日举行的中共内蒙古自治区第十届委员会第五次全体会议暨全区经济工作会议上“自曝家丑”，称自治区政府财政收入虚增空转，部分旗区县工业增加值存在水分，一些地方盲目过度举债搞建设。2017年12月审计署称，云南省澄江县、湖南省望城区、吉林省白山市及所辖6个县、重庆巴南区等总计10个市县（区）虚增财政收入15.49亿元。这些虚报收入的现象不断被发现，说明我国财政收入信息质量需要进一步加强监管。虚假的信息必然误导各种决策和市场机制，确保财政收入信息的真实性对制定正确的社会经济政策至关重要。三、财政收入增长质量中存在的问题从上文对财政收入质量现状的分析中，我们可以看出我国财政收入总体而言增长良好，能够满足政府履行职能和提供基本公共服务的需要，但是近些年增长质量仍存在一些问题需要引起监管部门的重视和解决。（一）财政收入信息虚假现象时有发生我国政府官员考核机制不科学，官员晋升与“政绩”挂钩，而“政绩”最直观体现在经济数据上，GDP增长率、财政收入增长率等成为我国官员选拔的重要指标，这种政绩观就滋生出了部分官员通过虚增财政收入等方法以求职位升迁的想法，一旦有人通过这种方法达到升官的目的，就会有越来越多的人来效仿，这就造成了财政收入信息不真实现象的发生。2017年辽宁省省长在该省十二届人大八次会议上作政府工作报告时就曾指出“官出数字，数字出官”导致经济数据被注入水分。财政收入信息的不真实对政府政策的制定以及公众的经济行为都有可能产生误导。（二）非税收入增长速度远快于税收收入一般公共预算收入由税收收入和非税收入构成。由于税收法律权威性高，具有长期稳定的特点，所以税收收入具有长期的稳定性和确定性。而非税收入没有固定的征收对象和税率，立法层次也比较低，再加上非税收入一般具有专项性，所以对财政收入的贡献率会比较不稳定。从上文的分析中，我们可以看出非税收入占GDP的比重在不断增大，税收收入占GDP的比重在不断降低，非税收入占一般公共预算收入的比重从2005年占比9%上升到2016年的18%，比重增加了一倍。非税收入的增长速度远大于税收收入的增长速度，这需要引起关注。财政收入稳定性的降低会使政府财政支出不稳定，不利于我国经济的发展。（三）地方政府对土地财政的依赖性大由于土地是不可再生资源，总量是固定的，不可能持续不断为财政提供收入，所以对土地财政的依赖性过高不利于财政收入的稳定性，不利于经济的长期稳定发展。从上面对土地出让金现状的分析可以看出，2005年到2017年土地出让金占地方财政的比重虽然有一定程度的波动，但总体是呈上升趋势的。而且土地出让金占地方财政的比重在这13年里均在30%以上，不少年份还超过了50%，这说明地方财政收入过分依赖于土地收入。从激励机制看，开征房产税比现在地方政府搞土地财政要好，卖地是一锤子买卖，土地财政会导致地方政府极其短视的投机行为，从而不注重辖区长远社会经济发展和社区环境改善。开征房产税后，理论上地方政府要想获得多的财政收入，必须经营好本辖区的环境，这样房价才会坚挺，税收收入才会增加，否则老百姓会用脚投票，人口流失，房价降低，社区会逐渐衰败。因此这种保有环节的房产税制度的正面激励效应比土地财政要好。（四）财政收入监督机制有待完善目前，我国对财政收入质量的监管还只有“事后处理”，也就是说没有建立“事前预防、事中控制、事后处理”的健全的财政收入质量监管体系。我国没有财政收入质量监管相关的法律法规，这会导致对财政收入质量降低现象的处罚缺乏相关法律支撑，使得财政收入造假成本过低，容易滋生财政收入造假现象。同时，我国财政收入质量监督处罚工作不到位。我国对造成财政收入质量下降的行为的处罚没有统一的标准，并且存在相关监管处罚工作不到位、处罚过轻等现象，这在一定程度上“纵容”了财政收入信息造假行为的发生，也会让更多地方效仿这种行为，使财政收入质量监管缺乏威慑力。四、财政收入质量监管建议财政收入质量的高低是政府和社会大众决策的重要依据，提高财政收入质量对于决策部门至关重要，需要得到政府部门和社会的重视，针对文中分析当前中国财政收入质量存在的问题，提出以下建议。（一）建立财政收入质量监管体系财政收入质量监管是一个系统性的问题，首先需要建立一个“事前预防、事中控制、事后解决”的监管机制，使各项财政收入的征收严格依照现有法律进行，避免任何收入随意征收，这是财政收入质量保证的前提。税收、基金等收入相关的法律法规事前应该宣传到位，事中做到严格按照法律执行，事后如果有违规违法行为应该严格处理，并追究相关主体的责任。在建立相关监管体系的同时，要加快相关法律法规的制定实施。做到监管“有法可依、执法必严、违法必究”。充分发挥现行的财政部驻各地专员办的监管职能，保证监督人员能够更加专业、公正地执行监管工作。（二）优化税收结构财政收入的稳定性对我国经济和社会的发展都至关重要。近年来税收收入的增速在下降，税收收入占财政收入的比重也在下降，非税收入有长期占比扩大的趋势。此外，我国现行的财税体系是以间接税为主，直接税比重低，而且企业是纳税主体。间接税特征是税负容易转嫁，而且间接税往往会导致税收的累退性，学术界已有文献表明现行我国流转税为主体的税制在国民收入初次分配中加大了贫富差距，因此缩小收入差距应该是当前税制改革的目标之一。党的十八届三中全会明确提出“深化税收制度改革，完善地方税体系，逐步提高直接税比重”。优化财政收入结构，确保现行政府财政收入主体应该是税收，即要扭转税收收入占比下滑的趋势。在稳定既有税负水平的条件下，从中长期看还应该逐步降低间接税比重，增加直接税比重，形成间接税与直接税相兼容的财税体系，加快个人所得税改革，改变目前地方政府土地出让金制度，以综合的房产税制度取而代之。（三）建立有效的官员考核机制地方虚报财政收入信息的原因有：一是不合理的官员升迁激励机制。改革开放以来随着政府工作重心转向经济建设，对官员的政绩考核主要参考他们任期内辖区的经济增长情况，而财政收入数据是经济发展重要表现，这种激励机制下容易滋生“官出数字，数字出官”现象，为了靓丽的“政绩”，官员们会有很大的动机去虚增财政收入。二是地方为了获得中央更多的转移支付虚减财政收入。虚增或虚减财政收入都可能误导中央政府决策，因此政府考核机制应该更加科学化和合理化，不应以单一目标作为考核标准，应该根据各地情况分别制定考核标准，重视辖区居民的评分，从制度约束上让官员树立正确的政绩观，造福辖区居民。（四）构建财税大数据库，动态监管财政收支信息这些年，随着互联网技术的发展，“互联网+”模式被应