生态文明考核评价制度建设现状、体系与路径

生态文明考核评价制度建设：现状、体系与路径——以江西省生态文明建设为研究个案冯志峰;黄世贤【摘要】生态文明考核评价制度的目的,在于引导广大干部尤其是领导干部形成正确的执政导向.各地现有的生态文明考核评价体系在“指标设置、统计核算及分析方法”等方面尚不够成熟.为此,必须遵循“三个结合”的考核制度设计原则,因地制宜地设计考核指标体系,科学建构生态文明建设评价模型,采取有力的落实措施,引导各级领导干部树立经济、社会、生态环境可持续发展的绿色政绩观,推动生态保护和节能减排从“软约束”向“硬约束”转变,实现经济发展与生态保护的“双赢”.期刊名称】《兰州商学院学报》年(卷),期】2013(029)004【总页数】8页(P98-105)【关键词】生态文明;考核评价;指标体系;考核模型;方法应用【作者】冯志峰;黄世贤【作者单位】中共江西省委党校,江西南昌330003;中共江西省委党校,江西南昌330003【正文语种】中文【中图分类】F205党的十八大将中国特色社会主义事业总体布局扩展为“五位一体”，明确提出“建设生态文明，要靠制度先行”。通常而言，生态文明建设制度，主要包括建立健全生态文明考核评价制度、生态开发与保护管理制度、资源有偿使用和生态补偿制度资源环境领域市场化机制、生态环境保护责任追究和环境损害赔偿制度等。其中，考核评价制度最为引人瞩目，也最应该予以重视。生态文明考核评价制度的目的，在于引导广大干部尤其是领导干部形成正确的执政导向，将推动科学发展与促进人民群众生活水平和生活质量提高结合起来，把生态文明建设的各项要求细化为各级领导班子的政绩考核内容和工作追求目标，最大限度地实现好、维护好、发展好人民群众的根本利益。一、生态文明考核评价制度现状分析生态文明的内涵是，“推进社会、经济和文化发展所取得的物质、精神与制度成果的总和，以人与自然、人与人和谐共生、全面发展、持续繁荣为基本宗旨的文化伦理形态”。［1］生态文明评价是为实现经济与环境的“双赢”，探索经济有效、社会公正和环境友好的发展新模式而提出来的。近年来，国内学术界出现了大量对生态文明建设考核指标体系与方法的研究，生态文明建设规划实践也在全国各地纷纷展开，取得了令人瞩目的成就。［2］如，有的学者采用系统分析方法，“从经济发展效率等方面，构建了生态文明建设评价指标体系，为考核评价提供了相应的参照标准”。［3］但由于受当前认识水平所限，各地现有的生态文明建设评价指标体系在指标设置、统计核算及分析方法选择等方面尚不够成熟，基础资料数据的全面性亟待完善。评价指标设置仍有缺陷。各地多数考核指标体系，在指标设置方面缺乏系统性，主要从经济和生态环境保护两个层次设计和考核。部分评价体系还存在指标过于庞杂指标选取不够全面等问题。选取指标过多，会增大统计分析难度，还易陷入主次不清晰、重点不突出的困境。而指标选取过少，则只是对某些方面有所侧重，对其余方面就会关注不够，也就不能全面地反映生态文明发展水平。评价基础数据仍有缺乏。各地现有评价体系普遍存在数据缺失问题，还有就是，部分评价体系所选取的指标，存在数据来源不统一、数据统计口径不一致的问题。此外，因为缺乏连续的权威数据支撑，一些有关生态文明建设的重要指标尚不能纳入当前的评价体系中，从而对评价的准确性造成一定影响。评价单元标准仍有缺损。现有评价体系多以省级行政区域为评价单元，缺乏对市、县经济发展的评价。根据评价指标及相应算法计算出的评价结果，也多将关注点集中于各评价对象的得分及排名上，“缺乏对生态文明发展规律，生态文明建设驱动因素、机制等的深入挖掘和探析”。［4］指标体系和考核方式均没有与考核所在地的生态、经济社会环境等结合起来，这样就容易导致考核缺乏可比性，脱离地方经济社会发展实际，导致其评价结果难以直接指导基层生态文明建设的具体实践，难以推广应用到其他地区。二、生态文明考核评价制度指标体系的设计原则及内容等——以江西省为例（一）生态文明考核评价制度设计原则当前，江西省生态文明建设工程的目标、任务、保障措施要科学推进，就必须遵循科学设计原则，制定出有效的评价制度体系。目的性与导向性相结合原则。目的性原则是指标体系设计的出发点，是衡量指标体系是否合理有效的一个重要标准。“生态文明指标体系作为一种绩效评价体系，其目的在于反映经济社会发展的最终结果。”［5］整个指标体系的构成，必须紧紧围绕人民幸福的建设目标层层展开。与此同时，指标体系不仅要反映目前生态文明的发展程度，更要反映生态文明建设的努力方向。对生态文明建设进行测评，还在于引导、帮助其实现战略目标以及检验其实现的程度。在确立各项指标时，应统筹把握、全面评价，客观反映领导干部的“绿色政绩”，既要综合地反映出比原有水平明显的进步与全面发展，又要保证与全面建成小康社会目标的衔接性和连贯性。[6]系统性与科学性相结合原则。生态文明建设是一个涉及经济、政治、社会、文化、自然等各方面的复合系统。生态文明建设评价指标体系，可以说是对生态文明建设的总体描述和抽象概括，要求所选择的各个指标能够在其相互配合中比较全面、科学、准确地反映和描述生态文明建设的内涵。同时，所选择的各个指标必须相互独立，具有互补性，尽量避免所反映信息的重复。生态文明考核制度目的在于把推动发展的立足点转到提高质量和效益上来，变GDP考核为“绿色GDP”评价。但政绩考核还是要靠“硬数据”说话，只是重新寻求一个客观的标准，能够比较客观和真实地反映生态文明建设状况，并能较好地测量生态文明建设水平。这就要求合理确定一种取舍性原则，每个指标的名称、定义要有科学依据，“每个指标的解释、计算方法、分类等，都要讲究科学、规范”，具有代表性和说服力。[7]定性与定量相结合原则。科学评价要求将指标体系尽可能地量化，通过观测指标的数量化和数量变化的显著程度，在纵向与横向的比较中准确定位，并据以设计出发展战略。但不可避免的是，某些评价生态文明的指标只能是描述性的，这就要求将定性与定量结合起来。指标在数量上要少而精，指标的数据必须是易于收集整理，又要与现行统计方法相衔接，以便于评价结果的比较与应用。（二）考核评价制度的要素构成为更好地完善生态文明考核评价制度，就必须设计相应的考核评价指标体系。生态文明建设指标体系“决定着制度设计、政绩考核，影响着公众评判和舆论导向，惟有科学设计、与时俱进、不断完善，才能更好地促进各级政府贯彻落实科学发展观，并对其建设生态文明的成果做出全面准确的评判”。[8]基于生态文明的基本构成要素以及各要素之间的相互关系，参考原国家环境保护总局制定的生态县（含县级市）、生态省（自治区、直辖市）建设指标体系、全面建设小康社会指标体系、新农村建设的指标体系，根据鄱阳湖生态经济区建设进展的实际情况，汲取江苏、山西、青海、云南和广西的成功经验，笔者将考核评价制度体系分为“生态价值文明、生态产业文明、生态制度文明、生态环境文明和生态行为文明”共五个一级指标和36项二级指标(见表1)。考核评价指标的简要说明指标设计贯彻分类指导原则，既有共性目标，又有个性指标。同时，还将生态文明建设工程监测指标与国家生态市建设指标、生态省监测指标进行统筹考量、有机衔接，力求使考核指标覆盖全面，保证各项指标之间不因政出多门而互相“打架”。在考核指标体系中，其中34个为正指标，即数据值越大，得分越高。其余2个为逆指标，分别是单位GDP能耗和单位GDP二氧化硫排放量，即其原始数值越大，得分越低。生态价值文明类。该类指标围绕“普及生态知识、强化生态意识、建设生态家园”主线，着力培育公众理性自觉的生态意识，使生态文明理念融入广大民众的日常生产生活之中。生态意识文明类可划分为生态认知指数和生态素质指数。环境保护宣传教育普及率。该指标表明中小学开展环境保护知识讲座学校所占学校总数的比例，包括其它科普宣传中涉及有关环境保护的内容。受高等教育人数比例。该指标指在一定区域的常住人口中，具有大学(指大专以上)文化程度的人口占总人口的比重，即高等教育入学人数与适龄人口之比，主要用于反映一个国家或地区高等教育的发展现状，和比较不同国家与地区的高等教育发展水平。公共文化设施免费开放程度。公共文化设施主要指文化广场、电影城、书城、博物馆、图书馆，以及由此形成的多级公共文化设施网络。对公共文化设施实行免费开放，是推进与创新公共文化服务运行机制和服务模式，探索创建公益文化发展的新模式。人均拥有公共图书藏书量。依据国际标准，平均2万人左右拥有一所公共图书馆，人均藏书量2册。当前，我国人均藏书量0.9册。该指标可以用来衡量人文素养。计算公式为：人均拥有公共图书藏书量=公共图书馆藏书量/该地区常住人口生态教育基地数量。国家生态文明教育基地是指具备一定的生态景观或教育资源，能够促进人与自然和谐价值观的形成，教育功能特别显著，经国家林业局、教育部、共青团中央命名的场所。财政性教育经费。2012年中央财政已按全国财政性教育经费支出占国内生产总值的4%编制预算，地方财政也要相应安排，保证财政性教育经费占GDP的百分比＞4%o生态环境保护课程设置。生态教育的理念渗透在学校教育中，环境保护课程要进入幼儿园、中小学生课堂，环境保护宣传教育普及率＞95%。表1江西省生态文明考核评价制度指标体系系统指数指标单位属性指标值(2013年)权重(％)生态价值文明(B1)生态认知指数1环境保护宣传教育普及率％参考性＞90Y12受高等教育人数比例％参考性＞6Y23公共文化设施免费开放程度％参考性＞25Y34人均拥有公共图书藏书量本参考性＞1Y4生态素质指数5生态教育基地数量个参考性＞2Y56财政性教育经费占GDP百分比％参考性＞2Y67生态环境保护课程设置小学初中课时/学期参考性＞4Y7参考性＞2Y7生态产业文明(B2)生态产业指数8人均国内生产总值(GDP)万美元参考性＞0.5Y89城镇居民年人均可支配收入元/人参考性＞21000Y910单位GDP能耗吨标煤/万元约束性V0.85Y1011工业用水重复利用率％参考性＞70Y1112主要农产品中有机、绿色及无公害产品种植面积的比重％参考性＞75Y1213碳排放强度削减率％参考性＞25Y1314单位土地产出率亿元/km2参考性＞850Y1415服务业增加值占GDP比重％约束性＞37Y15生态制度文明(B3)文明制度指数16政府用于社会性公共服务支出占政府预算支出的比重％参考性＞20Y1617城乡居民人均收入比--参考性2.0Y1718恩格尔系数％参考性35Y1819基尼系数％参考性0.47Y1920社会保障覆盖率％参考性98Y2021就业率％参考性97Y2122主要企业环保信息公开率％参考性A70Y2223公众对政府致力于环境保护的满意度％参考性＞98Y2324环境保护投资占GDP的比重％参考性＞4.0Y24生态环境文明(B3)生态服务指数25地表水水质达标率％约束性90Y2526全年API指数＜100的天数天约束性340Y2627主要工业污染物排放强度CODSO2千克/万元约束性＜1.2约束性V3.5Y2728生态用地比例％参考性55Y28生态行为文明(B5)人类发展指数29人口密度人/平方千米参考性V1200Y2930人均住房面积平方米/人参考性40Y3031森林覆盖率％约束性63.5Y3132万人拥有卫技人员人参考性60Y3233生态村(社区)比例％参考性＞37Y33绿色消费指数34政府无纸化办公率％参考性＞41Y3435节水器具普及率市区镇区％参考性＞90%Y35参考性＞78%Y3536公交出行率％参考性＞16Y36生态产业文明类。该指标设置主要以产业生态转型和结构升级为主线，以构建生态工业模式为抓手，充分发挥地区优势，通过体制机制创新、技术工艺革新、产品生态设计改造及新材料新能源等新兴产业发展，大力发展工业循环经济，转变经济发展方式，强化节能减排，促进传统产业的升级改造，以生态工业增强江西省的综合经济实力和整体竞争力。人均国内生产总值。人均国内生产总值，即“人均GDP”，是将一个国家核算期内(通常是一年)实现的国内生产总值与这个国家的常住人口(目前使用户籍人口)相比，进行计算得到的人均国内生产总值。它是衡量各国人民生活水平的一个标准城镇居民年人均可支配收入。城镇居民人均可支配收入是指反映居民家庭全部现金收入能用于安排家庭日常生活的那部分收入。它是家庭总收入扣除交纳的所得税、个人交纳的社会保障费以及调查户的记账补贴后的收入。单位GDP能耗。该指标指万元国内生产总值的耗能量。计算公式：单位GDP能耗二总能耗(吨标煤“国内生产总值(万元)。工业用水重复利用率。该指标指在一定的计量时间(年或月)内，生产过程中使用的重复利用水量与总用水量之比。计算公式：工业用水重复利用率=重复利用水量三(生产中取用的新水量+重复利用水量)x100%。工业用水重复利用率要达到70%。主要农产品中有机、绿色及无公害产品种植面积的比重。该指标指有机、绿色及无公害产品种植面积与农作物播种总面积的比例。计算公式：有机、绿色及无公害农产品种植面积的比重二有机、绿色及无公害农产品种植面积三农作物种植总面积x100%o碳排放强度削减率。碳强度是指单位GDP的二氧化碳排放量。一般情况下，碳强度指标是随着技术进步和经济增长而下降的。计算公式：碳排放强度削减率=二氧化碳排放总量mGDP。单位土地产出率。土地产出率是指单位土地上的平均年产值，是反映企业土地利用效率的一个重要指标，也是反映一个国家农业生产力水平的综合经济指标。服务业增加值占GDP比重。“十二五”期间，服务业增加值年均增速超过GDP增速，到2015年服务业增加值占GDP的比重较2010年提高4个百分点。生态制度文明类。该类指标设置通过强化生态决策准则体系，形成政府自我约束机制；通过构建高效、廉洁的行政管理体系，加强政府的文明行政能力，形成政府指导企业、企业自我约束、公众依法监督的企业生态文明制度体系。政府用于社会性公共服务支出占政府预算支出的比重。该指标主要用来测量政府民生投入的比重。城乡居民人均收入比。该指标是指城市居民和农村居民人均收入比，主要用来测算城乡居民之间的收入差距。恩格尔系数。恩格尔系数是食品支出总额占个人消费支出总额的比重，即一个家庭收入越少，家庭收入中(或总支出中)用来购买食物的支出所占的比例就越大，随着家庭收入的增加，这个比例会呈下降趋势。基尼系数。是国际上用来综合考察居民内部收入分配差异状况的一个重要分析指标。基尼系数是用来反映社会收入分配公平状况的指数。社会保障覆盖率。计算公式为：社会保障覆盖率二参保人数三应保人数x100%。就业率。就业率指就业人口与劳动力人口的百分比。计算公式为：就业率=(应就业总人数-未就业人数)三总人数x100%。主要企业环保信息公开率。为切实保证公众的知情权、参与权、监督权，主要企业应从环保工作实际出发，编制本部门的环境信息公开目录，确定主动公开企业环境信息的具体内容。公众环保满意度。该指标主要通过问卷调查测量公众对环境保护工作的满意率。环境保护投资占GDP的比重。指用于环境污染防治、生态环境保护和建设投资占当年国内生产总值(GDP)的比例。计算公式为：环保投资占GDP的比重二污染防治投资+生态环境保护和建设投资三国内生产总值(GDP)x100%。生态环境文明类。该类指标紧紧围绕江西生态文明建设，以促进地方经济建设、改善区域生态环境质量和维护生态系统服务功能为目标，加强综合协调和分类管理，为人民生活质量的不断改善奠定良好基础。地表水水质达标率。该指标是指区域地表水认证水体及断面监测结果按相应水体功能标准衡量，不同功能水域水质达标率的加权平均值。计算公式为：断面水质达标率二认证断面达标频次之和(次)三认证断面监测总频次(次)x100%。全年API指数。空气污染指数是一种反映和评价空气质量的方法，就是将常规监测的几种空气污染物的浓度简化成为单一的概念性数值形式，并分级表征空气质量状况与空气污染的程度。环境质量是影响居民生活质量的重要因素，也是衡量经济集约度和可持续发展的重要指标。万元工业增加值主要工业污染物排放强度。该指标系指每万元工业增加值主要工业污染物(包括二氧化硫)的排放量。计算公式为：万元GDP主要工业污染物排放强度二某工业污染物的年排放量(吨"工业增加值(万元)。生态用地比例。城镇用地要控制生产用地,保障生活用地,提高生态用地比例。生态行为文明类。该类指标以统筹经济社会协调发展为主线，以生态学和人居环境学理论为基础，以满足人的基本需求、完善人人享有基本服务为出发点，加强政策层面的“疏”、“导”作用，推动全社会兴起“低碳、生态、和谐”的生活行为方式，在经济持续、快速、健康、协调发展的基础上，促进江西省人与自然的和谐相处。人口密度。该指标是单位面积土地上居住的人口数，表示各地人口的密集程度，通常以每平方千米的常住人口为计算单位。人均住房面积。该指标指按居住人口计算的平均每人拥有的住宅建筑面积。计算公式：人均住宅建筑面积(平方米/人)二住宅建筑面积三居住人口。森林覆盖率。该指标通常是指森林面积占土地总面积之比，是反映一个国家或地区森林资源和绿化水平的重要指标。计算公式：森林覆盖率二森林面积m土地总面积x100%。万人拥有卫技人员。该指标指在一万人当中拥有的卫生技术人员数量，用于衡量居民享受的医疗保障健康水准。生态村(社区)比例。生态村(社区)是运用生态系统的生物共生和物质循环再生原理,及以系统工程方法将传统农业精华与现代科技进行有机结合，配置农业各子系统的结构和比例，使生态、经济和社会发展进入良性循环及资源综合合理利用的村级行政区域。政府无纸化办公率。从倡导“简朴政府”理念出发，致力于打造电子政务，力求在精简预算、支出的同时，仍做到办公高效务实。节水器具普及率。指在用水器具中节水型器具数量与在用用水器具的比率。公共场所用水必须使用节水型用水器具，居民家庭应当使用采取节水措施的用水器具。（36）公交出行率。计算公式为：公交出行率二使用公共交通出行总人次三出行总人次x100%。针对不同的考核指标，其考核方式及权重也就不同。按照考核指标的约束强度，可将上述指标划分为约束性考核指标和预期性考核指标。约束性指标是指在评价考核中必须达到的指标。在进行考核评价时，其中一项指标不符合即不得列为合格。对于预期性指标，则采取加权平均打分的办法进行考核。在选择评价中，达到预期性指标选择标准的记满分，超过选择标准的视情况适当加分；未达到预期性指标选择标准的，按照指标实际值与其选择标准值之间的差距确定得分。定性指标由专家组成员予以评价并确定分值。（四）生态文明评价制度考核计量模型生态文明考核评价制度体系，主要是利用矩阵模型通过集对分析方法，排除评估对象的大小次序，以此进行生态文明建设发展水平评估。1.引入评价模型。“模型是对研究系统的数理性描述，理性模式使社会科学研究有可能具有于自然科学研究的逻辑性和精确性。建模的任务是确定模型的结构和参数”。[9]为实现科学评价的目的，在此引入评价模型。假设生态评价系统有M1，M2，…，Mn共n个待评价的生态系统对象组成被评价对象集，每个对象有X1,X2，…，Xm共m个评价指标，每个评价指标均有一个值标志，记为aij（i=1,2，…，n;j=1,2，…，m）。由此可知，在评价对象集中，正向型指标记为11、逆向型就为12，区间型指标则为13，可得到基于生态评价系统集对分析同一度的多目标评价矩阵Mv:理想方案M0=[a01,a02，…，aOm]xT,其中a0j为M0方案第j个指标的值，其大小为Mv矩阵中的j个指标中的最优值或目标值。比较评价矩阵的指标值aij和理想方案M0中对应的指标值aOj，可形成被评价对象与理想方案中指标不带权的同一度矩阵Sv:在上面的矩阵中，元素di代表被评价对象指标值aij与M0对应指标aOj的同一度，有:2.测定指标权重。权重表明各个指标在指标体系中所占相应比重的重要度量单位，该值确定的科学与否，对评价结果精确性的影响至关重要。为最大限度地减少考核评价误差，本研究遵循客观性原则，力求将定性研究与定量研究结合起来，借鉴学术界结合熵值赋权法和专家赋权法确定权重。［10］根据生态评价指标体系的构成要素和上面的核算，可得到生态文明建设评价指标体系的一级评价指标Bi(i=l,2,3,4,5)的权重向量Ci,二级评价指标Yi(i=l,236)的权重向量Cbi。3•扩展评估模型。利用前面已确定的权数向量Cv及同一度矩阵Sv,即可确定各评价对象Mi与预期目标值M0带权的同一度矩阵Wv:Wb中的元素di(i=l,2，…，n)就是矩阵中第i个评价对象与理想方案的同一度表现值。根据同一度矩阵Wv中di值大小就可以确定出n个被评价对象的优劣次序。当然，dj值越大，则表明评价对象的生态文明建设的效果就越好。4•绩效综合评价。在对第一级指标体系划分的基础上，可将上述评估模型扩展为双重层次集对分析评判模型。就是将初始模型应用在第二级指标体系上,第一级指标体系的评估结果就是第二级指标体系评估的输入值。在对指标集Y二｛yl,y2ym｝作一次划分f时，可得到二级集对分析评判模型，其算式为:W综二CxS。在这里，C为y/f=｛yl,y2 ym｝中m个因素yi的权重分配；S为y/f的被评价对象与理想方案指标不带权的同一度矩阵。W综则同时为y/f和y的被评价对象与理想方案带权同一度矩阵。如此推算，就可以根据不同待评对象所得出的不同综合评价值W表示的评价生态系统对象与评价目标值的同一度大小，按次序综合排出各个对象生态文明建设水平绩效结果。5.综合评价反馈。在对不同的评价对象完成优劣次序排序以后，考核评价工作还需要进一步加大跟进调查力度，以期修正生态评价考核模型的考核结果与实际情况的误差，从而保证在实际工作中不断完善评价机制。这就必须以更加坚定的决心、更加完善的制度、更加有力的举措，下大力气、实实在在地将相关指标落到实处。三、生态文明考核评价制度实践路径生态文明建设的目的，是要克服工业文明的弊端，探索经济发展与生态保护“双赢的发展道路，实现对自然资源的高效、循环利用和各产业的绿色生产。这就要求生态文明考核评价制度建设，必须体现生态文明要求的目标体系，在全社会普及生态意识自觉、生产行为自重，生活行为自束、生态制度自律，生态环境优化、人居环境优美的生态文明模式。树立生态文明理念，完善环境保护法规体系。全社会应积极形成“尊重自然、顺应自然、保护自然”的生态文明理念，促进以政府为主体推动产业结构调整、以行业为主体推动生产方式转变、以公众为主体推动生活方式转变。在此基础上，积极健全和完善环境保护法律法规体系，更多地通过司法途径追究污染环境者和破坏生态者的法律责任，建立司法与行政联动执法的环保机制，加大环境保护力度。评估收益成本分析，促进生态经济协调发展。在推进生态文明建设过程中，对未来预期成果进行成本—效益分析，权衡建设与发展的平衡点。在生态文明建设过程中不可避免的会出现利益的冲突和利益之间的博弈，问题是要弄明白不同群体对生态文明建设的需求差异，在明确生态文明建设机制和目标的基础上，探讨区域内多种生态文明建设的方法，协调区域内外各利益相关者的利益诉求，从而促进区域经济社会协调发展。反馈生态运行机制，提供科学管理决策依据。加强生态文明建设是实现科学发展的重要内容，而全面认识和了解生态文明建设的生态学机制又是生态文明建设的前提。在实践过程中，有必要从如下几个方面展开重点研究。一是以生态发展需求为目标，深入揭示和探讨生态文明建设和区域生态环境变化的生态学内在机理，为健全生态文明建设指标体系和生态文明建设评估指标体系，提炼翔实的经验材料；二是认识和分析生态文明建设的时空尺度特征，为生态系统可持续管理的有效性和完整性提供科学依据；三是通过对实践中呈现出的大量规律性知识的科学把握，积极推动构建生态文明建设的评估和预警模型，预测未来人口、经济、气候和土地利用变化，提出发展方向和速度。健全评价档案制度，推进生态保护问责力度。客观公正地反映干部“绿色政绩”，是提高干部考核评价机制科学性和准确性的关键。要建立领导干部科学发展实绩档案，采取