国家级公益林区划界定技术规范 编制说明

《国家级公益林区划界定技术规范》国家级公益林是生态区位极为重要或生态状况极为脆弱，对国土生态安全、生物多样性保护和经济社会可持续发展具有重要作用，以发挥森林生态和社会服务功能为主要经营目的的防护林和特种用途林。区划界定是根据技术规范要求，将国家级公益林落实到地块，按照程序进行确认的过程，是实施中央森林生态效益补偿的依据，对规范国家级公益林的保护管理，促进科学经营、合理利用意义重大。2013年，原国家林业局正式颁布了林业行业标准《国家级公益林区划技术规程》（LY/T2084-2013在国家级公益林区划界定和动态调整方面被广泛且有效应用，实质上成为了《国家级公益林管理办法》的技术支持文件。为进一步规范国家级公益林区划界定标准和方法，提高标准质量，更好地发挥标准引领作用，制定国家标准《国家级公益林区划界定技术规法和流程、以及调整和更新等方面的内容，为国家级公益林区划界定和动态调整工作提供技术依据。 1 1 1 2 4 4 4 5 11 12 12 14 15 16 16 17 17 17 181一、工作简况（一）任务来源《国家级公益林区划界定技术规范》国家标准制定任务由国家林业和2022年7月，该标准列入2022年第二批推荐性国家标准计划，项目编号为20220530-T-432。（二）编制背景国家级公益林区划界定是规范国家级公益林管理、扎实推进中央财政合下发了《重点公益林区划界定办法》（林策发〔2004〕94号），建立和启动了中央森林生态效益补偿基金制度，把国家级公益林保护管理纳入公共财政框架，改变了长期以来我国公益林建设“有钱造林无钱管护”的局面，结束了无偿使用森林生态效益的历史。2009年，原国家林业局、财政部将《重点公益林区划界定办法》修订为《国家级公益林区划界定办法》（林资发〔2009〕214号），此次修订总结了森林生态效益补偿制度实施多年来的经验和问题，结合集体林权制度改革需要等，切实解决生态效益补偿制度实施中的热点、难点问题。2013年，原国家林业局、财政部印发了《国家级公益林管理办法》（林资发〔2013〕71号），在《国家级公益林2了《国家公益林区划技术规程》（LY/T2084-2013）行业标准。2017年，为落实中央生态文明建设战略决策，原国家林业局会同财政部修订下发了2084-2013）行业标准无法全面适应林业发展的新形势、新要求，为贯彻落实新《森林法》及《关于深化生态保护补偿制度改革的意见》、推进自然保护地体系建设、实现天然林保护与国家级公益林并轨等政策，规范全国范定技术规范》国家标准，具体由森林资源标准化技术委员会安排落实。（三）编制过程标准编制包括以下4个阶段：1.准备阶段2022年1月以来，在国家林业和草原局森林资源管理司的组织领导下，由国家林业和草原局西北调查规划院牵头，国家林业和草原局林草调查规定技术规范》国家标准编制相关工作。编制组全面收集国家级公益林区划界定、国家级公益林管理、生态效益补偿等方面的法律法规、政策文件、规程规范、论文论著等基础资料，扎实做好筹备工作。3家级公益林管理研讨会，就国家级公益林的区划界定和保护管理问题进行和草原主管部门、局各直属单位、各森工集团共42个单位提出国家级公益林区划界定的意见及建议95条。管理的实际需求，编制标准项目建议书，积极对接森林资源标准化技术委员会开展《国家级公益林区划界定技术规范》国家标准申报相关工作。2.立项阶段全国森林资源标准化技术委员会（SAC/TC370）提出标准立项申请，国家标准化管理委员会于2022年7月正式下达2022年第二批推荐性国家标准计划（国标委发[2022]22号项目编号20220530-T-432，项目名称为《国家级公益林区划界定技术规范》，按照任务安排，本标准的制定周期标准化技术委员会，起草单位为国家林业和草原局西北调查规划院、国家林业和草原局林草调查规划院、西南调查规划院。3.标准起草阶段编制组根据工作需要分为法律法规、政策文件、地方标准、论文论著4个小组，充分利用收集的文件资料和地方林业主管部门意见建议，就国家级公益林及相关术语定义、区划方法及流程、调整更新的适应性等进行分42013）林业标准为基础，更新相关内容，编制形成了标准草案。2022年10月，国家林业和草原局森林资源管理司组织召开标准草案专家咨询会，针对生态区位类型和范围、保护等级划分、区划界定流程等进行了讨论交流，提出了建设性意见。编制组在标准草案的基础上，充分公益林区划界定技术规范》国家标准初稿。初稿经征求地方各级林业主管部门、国家林草局有关直属单位、业内专家的意见进一步修改完善后，于2023年8月形成《国家级公益林区划界定技术规范（征求意见稿）》（以下简称《技术规范》）。（四）起草单位与起草人起草单位：国家林业和草原局西北调查规划院、国家林业和草原局林草调查规划院、国家林业和草原局西南调查规划院。二、国家标准编制原则、主要内容及确定依据（一）编制原则1.科学性原则方法、程序和内容符合相关法律、法规等。2.可行性原则5流程、成果要求清晰明确，语言文字通俗易懂，能满足国家级公益林区划界定工作的需要，具有可操作性。3.导向性原则旨在规范区划界定与动态调整工作，明确工作的方向性和指导性，政策导向与工作导向明确清晰，确保区划界定工作过程依法、有序，区划界定成果真实、可靠。4.完整性原则充分考虑国家级公益林区划界定的工作特点，从国家级公益林区划界定的目的、任务、范围、技术标准与要求、区划方法及流程等方面对区划界定工作作出了系统性的规定，确保区划界定的各环节工作形成系统完整的（二）主要内容本标准规定了适用范围、规范性引用文件、术语和定义、总则、区划体系、生态区位区划、保护等级划分、区划方法与流程、调整与更新、成果要失严重地区范围和标准、数字正射影像DOM主要技术指标、国家级公益林属性数据库结构及统计表。1.关于范围对《技术规范》的适用范围及区划界定工作内容作出了规定。62.关于规范性引用文件础地理信息数据库建设规范》《土地利用现状分类》《生态公益林建设导三次全国国土调查技术规程》《森林资源调查卫星遥感影像图制作技术规程》等9个规范性引用文件。3.术语和定义为了使标准内容易于理解，本标准规定了5个重要别为林地、森林、公益林、国家级公益林及国家级公益林区划界定。4.关于总则该部分包括区划界定的目的任务、区划原则、区划界定单位、区划界定对象、区划界定技术要求5部分。（1）明确了目的是对国家级公益林进行区划界定，建立并及时更新数据库，为保护管理和实施中央森林生态效益补偿提供依据。具体任务为落实国家级公益林区划界定的生态区位和范围；落实国家级公益林地块，确认四至界线、地类、面积、生态区位、保护等级、权属、起源和林种等因子（2）规定了国家级公益林区划需要遵循生态优先、科学布局定、持续发展的原则。7（3）确定了区划界定以县级行政区、国有林业局（场）、国家公园、自然保护区、自然公园等森林经营单位为基本单位。（4）明确了区划界定的对象为林地范围内的乔木林地、竹林地、疏林地、灌木林地、未成林造林地。较《国家级公益林区划技术规程》（LY/T2084-2013），本标准明确限定了国家级公益林的地类，清晰明了。（5）区划界定技术要求包括了数学基础、最小区划面积、精度要求及面积求算和计量单位。系统、投影方式和高程基准。b.最小区划面积：明确了最小区划面积为400m2。应遥感底图的比例尺上，明显界线与DOM上同名地物的偏移不得大于图上0.5mm，不明显界线不得大于图上1.0mm。d.面积求算和计量单位：面积求算方法按照《第三次全国国土调查技术规程》（TD/T1055-2019）执行。面积计量单位采用公顷（hm2保留45.关于区划体系提出了区划界定的区划体系包括：县级行政单位区划体系和森林经营单位区划体系。6.关于生态区位8地和自然遗产地、湿地和水库、边境地区陆路、水路接壤的国境线以内10公里的范围、荒漠化和水土流失严重地区、沿海防护林基干林带及重要天本次编制充分考虑贯彻落实新《森林法》、推进自然保护地体系建设、稳定，保持江河源头、江河两岸、荒漠化和水土流失严重地区面积占比大的区位范围不变。二是小调整，适应自然保护地体系建设需要，增加国家地范围明确为国际重要湿地、国家重要湿地、湿地类型国家级自然保护区，的原始林，以及以列入国家重点保护野生植物名录树种为优势树种、集中连片30公顷以上的天然林”。7.关于保护等级划分适应科学实施生态补偿需要，与林地保护等级对接，明确了国家级公益林按保护等级划分为一级和二级，以及各保护等级划分标准。98.关于区划方法与流程方法与流程是国家级公益林区划界定的重要环节，本标准明确了国家级公益林区划的方法与流程。（1）区划方法利用自然保护地、饮用水水源保护地等规划成果，以及自然地理、水利资术，充分利用现有资料，辅以必要的现地调查，按照小班区划条件和精度要求，在生态区位范围内区划国家级公益林小班，落实属性因子。（2）区划流程规范了区划界定的流程，包括8个工作环节：资料准备、底图制作、落实生态区位、小班区划、属性调查、质量检查、界定确认和统计汇总。9.关于调整与更新调整与更新既是遵循实事求是、科学管理的要求，也是满足现实管理工作的需要。此部分包括了调整条件、调整方法及数据更新3部分。（1）调整条件调整条件严格规定了国家级公益林补进、调出的条件。自然遗产地、国际重要湿地、国家重要湿地和国家大型水库的，以及其他符合国家级公益林区划条件其中之一的，均可补充区划为国家级公益林。调出：符合林地保护利用规划调整林地范围的，自然保护地范围或者功能分区调整的，集体或者个人所有的二级国家级公益林，林权权利人要求调出的条件其中之一，均可调出国家级公益林。（2）调整方法国家级公益林的补进和调出，按照区划方法和流程，单独形成国家级（3）数据更新数据更新是对调整和年度监测发生地类变化的国家级公益林小班的各项属性因子进行更新。10.关于成果产出据库应包括国家级公益林数据库、生态区位数据库；统计表包括国家级公益林面积按权属和地类统计表、国家级公益林面积按权属和起源统计表、国家级公益林面积按生态区位和地类统计表、国家级公益林面积按权属和保护等级统计表、国家级公益林基本情况汇总表、国家级公益林动态变化等国家级公益林现状情况，区划界定前后变化情况，补进、调出情况及其11.关于附录规范性附录A、B、C、D和E分别列出了重要江河干流名单、荒漠化和水土流失严重地区范围和标准、数字正射影像DOM主要技术要求、国家级公益林属性数据库结构，以及国家级公益林区划界定汇总统计表。（三）主要内容确定依据该标准中生态区位区划、保护等级划分、区划方法与流程、调整与更新是核心内容，下面分别对核心内容确定依据进行说明。1.生态区位区划江河源头、江河两岸、边境地区陆路、水路接壤的国境线以内10公里的范围、荒漠化和水土流失严重地区及沿海防护林基干林带等5个生态区位按照《国家级公益林区划界定办法》（林资发〔2017〕34号）规定的区划范围和标准。自然保护地和自然遗产地区划依据《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》（中办发〔2019〕42号），增加国级”限制。贯彻落实《湿地保护法》，更新了湿利用的原始林，以及以列入国家重点保护野生植物名录树种为优势树种、集中连片30公顷以上的天然林生态区位依据《天然林保护修复制度方案》（厅字〔2019〕39号）进行确定。2.保护等级划分为进一步规范和加强国家级公益林区划界定和保护管理工作，适应科学实施生态补偿需要，与新一轮林地保护利用规划中林地保护等级对接，国家级公益林保护等级划分按照《国家级公益林区划界定办法》（林资发〔2017〕34号）要求划分。3.区划方法与流程区划方法与流程中小班区划以最新林草资源图为基础，在生态区位范围内区划落实符合条件的小班。小班区划具体标准依据为《土地利用现状《第三次全国国土调查技术规程》（TD/T1055）。4.调整与更新国家级公益林补进和调出部分内容制定的依据为《国家级公益林区划界定办法》、《国家级公益林管理办法》（林资发〔2017〕34号）。三、试验验证的分析、综述报告，预期的经济效益、社会效益和生态效益（一）分析综述国家级公益林作为维护国土生态安全、保障经济社会高质量发展的绿色屏障，其区划界定是资源保护管理的基础，是落实中央森林生态效益补偿资金、维护广大林农合法权益的依据，是实施森林生态系统保护修复、促进可持续发展的重要支撑。随着生态文明建设深入推进、《森林法》修订、自然保护地体系创新、天然林保护修复制度落地和生态补偿制度不断一是推进生态文明建设的必然要求。《关于深化生态保护补偿制度改革的意见》明确要“健全公益林补偿标准动态调整机制，鼓励地方结合实际探索对公益林实施差异化补偿”，这就要求国家级公益林区划界定规范要在原有基础上，着力研究解决动态调整与分级补偿等问题，支撑差异化补偿等政策落地。二是贯彻落实新《森林法》的具体措施。新《森林法》首次将“对公益林和商品林实行分类经营管理”纳入法律层面进行规定，并明确了“将森林生态区位重要或者生态状况脆弱，以发挥生态效益为主要目的林地和林地上的森林划定为公益林”。落实新《森林法》，需要级公益林的区划界定要求，更需要提升到国标层次以强化区划界定工作的三是推进自然保护地体系建设的有力支撑。自然保护地是国家级公益以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》构建了国家公园、自然保护区、自然公园的自然保护地体系，通过制定技术规范解决自然保护地体系与国家级公益林区划范围、保护等级衔接问题，对自然保护地内的森林实施生态补偿，为建成自然保护地体系提供支撑，推进自然保护地生态系统整体保护和系统修复。四是落实《天然林保护修复制度方案》具体措施。中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《天然林保护修复制度方案》，明确提出“统一天然林管护与国家级公益林补偿政策”，实现天然林保护与国家级公益林并轨。通过制定技术规范，将天然林保护要求纳入国家级公益林区划界定中统筹考虑，是解决并轨管理问题的具体技术措施。五是科学实施生态补偿的基础支撑。中共中央办公厅国务院办公厅印贯彻新发展理念，构建新发展格局，践行绿水青山就是金山银山理念，完善生态文明领域统筹协调机制，加快健全有效市场和有为政府更好结合、分类补偿与综合补偿统筹兼顾、纵向补偿与横向补偿协调推进、强化激励与硬化约束协同发力的生态保护补偿制度”，通过制定技术规范，科学合理划定国家级公益林和确定分级标准，是科学实施生态效益补偿、推进分类补偿、横向补偿的主要基础工作。（二）预期效益本标准的制定将进一步规范全国范围内的国家级公益林区划界定和调整等工作，并起到引领作用，为统筹实施天然林以及自然保护地内森林生态效益补偿提供依据，为推动国家级公益林科学经营，实现质量提升、功能增强，为推进实施差异化补偿奠定基础，也为保障我国国土生态安全、实施“双碳”发展战略提供基础支撑。我国国家级公益林已逐步形成以自然保护地、重要湿地和水库为支撑，以西部荒漠化地区和重要江河水系为主体框架，以边境地区、沿海防护林等为补充的生态安全框架格局，有效保护了生态区位极端重要、生态状况极为脆弱地区的生态安全，在涵养水源、固土保肥、固碳释氧、净化大气、保护生物多样性等方面发挥了显著的作用。根据2019年全国国家级公益林监测评价结果，我国国家级公益林年涵养水源量2770亿立方米、固碳量2.3亿吨、固土量44亿吨、吸收大气污染物量0.2亿吨、防风固沙8.7亿吨。业产业发展、乡村振兴等助力脱贫攻坚、维护社会稳定做出了积极重要贡献，发挥了显著的经济效益和社会效益。自2004年我国正式建立森林生态效益补偿制度以来，中央财政不断加大投入力度，非国有国家级公益林补偿补助标准由最初的每年每亩5元提高到16元，国有林补助标准提高至10亿元。部分省份在中央森林生态效益补偿资金的基础上增加地方配套资金，逐年提高国家级公益林补偿标准，2022年广东省对省级以上公益林补偿标殊区域补偿资金达到每亩49.4元。浙江省自2004年以来，先后11次提高补偿标准，最低补偿标准提高到每亩33元，累计发放补偿资金202亿元，惠及林农255万户817万人。据测算，2022年全国国家级公益林生态功能总价值达6.2万亿元，相当于2022年全国国内生产总值的5.1%。四、与国际、国外同类标准技术内容的对比情况国际上尚未制定类似的技术标准，较国内已经颁布实施的《国家级公贯彻落实新《森林法》、《湿地保护法》、推进自然保护地体系建设、落实国土空间规划，在全国第三次土地调查及其年度变更调查林地范围内区划是将水库修改