行政处罚和行政执法风险的防范

税收行政处罚及

执法风险防备温州市地方税务局政策法规处李建新1/65一、税务行政处罚（一）行政处罚概念行政处罚指行政主体为了维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人或者其他组织合法权益，对行政相对人违反行政管理秩序但尚未组成犯罪违法行为依法给予对应法律制裁详细行政行为。2/65（二）行政处罚标准1、处罚法定标准；2、处罚公正、公开标准；3、职能分离标准；4、处罚与教育相结合标准；5、保障相对人权益标准；6、一事不再罚标准。3/65（三）目前税务行政处罚存在问题4/65（四）行政处罚自由裁量权税收自由裁量权假如利用得当，能够体现执法公正，提升执法效率。但假如利用得不好，就有也许损害法律公正，甚至成为谋取部门利益或个人利益工具，从而产生税收执法风险。市局行政处罚自由裁量权执行标准

5/65（五）执法文书规范国家税务总局2023年印发了《全国统一税收执法文书式样》，规范了各项税收征管活动中包括67种执法文书，处理了长期以来税收执法文书类别名称不统一、要式格式不统一、执法要素不统一、填制规范不统一问题，同步明确要求税务机关和纳税人各执一份文书正本。行政处罚样卷（2011）6/65（6）税收执法证据

《最高人民法院有关行政诉讼证据若干问题要求》明确要求，被告严重违反法定程序搜集证据不能作为被诉详细行政行为合法根据．在税收执法活动中，有效防备和化解取证执法风险，主要应注意证据客观真实性、关联性、合法性、充足性以及证据证明力这几个方面问题.7/65二、税收执法风险（一）税收执法风险定义1、所谓税收执法风险是指在税务行政执法过程中，由于税务机关及其工作人员行为与法律和制度发生偏差而产生不利后果也许性。8/652、税收执法风险有下列特点：第一，税收执法风险是指税务行政执法过程中，税务机关及其工作人员风险。第二，税收执法风险主要是税务机关及其工作人员行为与法律和制度发生偏差。第三，税收执法风险是指税务机关及其工作人员一种承当不利后果也许性。【案例1】9/652023年8月至2023年12月全国检察机关开展了集中查办破坏社会主义市场经济秩序渎职犯罪案件，其中查处涉税渎职犯罪案件439起，其中滥用职权罪76起，玩忽职守罪255起，徇私舞弊不征、少征税款罪79起，徇私舞弊发售发票、抵扣税款、出口退税罪25起，徇私舞弊不移送刑事案件4起。10/65（二）税收执法风险种类1、以引发税收执法风险行政行为标准分为：一是税收执法超越职权风险；二是税收执法程序违法风险；三是税收执法侵权风险；四是税收执法根据错误风险；五是案件定性不当风险；六是证据搜集不充足、不合法风险；七是自由裁量权滥用风险；八是行政复议处理不当风险；九是税务执行不到位风险。11/652、以产生税收执法风险主观意识状态为标准分为：主观故意产生风险；主观过失产生风险。12/653、以产生税收执法风险执法人员个人原因为标准分为:缺乏责任心而产生风险；执法不严而产生风险；执法水平不够高引发执法风险。13/654、以税收执法风险出现步骤为标准分为：税务管理风险、税款征收风险、税务稽查风险、税务行政复议风险、税务行政诉讼风险等。14/655、以税收执法风险出现后也许承当法律责任为标准分为：承当行政责任风险承当刑事责任风险。15/65（三）税收执法风险引发法律后果 1、行政责任（1）税收执法过失责任追究。税收执法过失责任追究是指税务机关对税收执法过失行为责任人给予行政处理和经济惩戒活动。税收执法过失责任追究是税收机关内部一种行政纪律责任，包括行政处理和经济惩戒两种方式。行政处理包括批评教育、责令作出书面检查、通报批评、责令待岗、取消执法资格等惩戒措施。经济惩戒包括扣发一定数额奖金或岗位津贴措施。详细哪些执法过失应当被过失责任追究，国家税务总局《税收执法过失责任追究措施》都有明确要求。16/65（2）行政处罚行政处罚是指公务员因违反公务员法和其他公务员管理法规而应承当行政法律责任。这种行政法律责任在我国《公务员法》中有明确要求，详细包括警告、记过、记大过、降级、罢职、开除六种行政法律责任。17/652、刑事责任刑事责任是根据国家刑事法律要求，行为人实行刑事法律严禁行为所必须承当法律后果。这种法律后果主要是受到刑事处罚，包括主刑和附加刑两种。主刑包括管制、拘役、有期徒刑、无期徒刑和死刑五种刑罚；附加刑有包括罚金、剥夺政治权利和没收财产三种刑罚。18/65市局执法过失追究文献市政府败诉追究文献中华人民共和国公务员法

中华人民共和国刑法.doc

19/65三、税务执法主要风险（一）税务登记根据现行税收征管法律要求：公司，公司在外地设置分支机构和从事生产、经营场所，个体工商户和从事生产、经营单位，均应当按照税收征管法及其实行细则要求办理税务登记。实行普遍税务登记制度，既是税务机关对纳税人实行税收管理首要步骤和基础工作，是征纳双办法律关系成立根据和证明，同步也是税收法律法规对税务机关及其工作人员一项详细工作要求，是理解纳税人整体规模，基本情况，税源分布，以至于实现公平、公正税收管理最基础税务管理职能。20/651、漏征漏管户包括税务登记风险在税务登记管理中，税收管理员一般存在不作为、怕作为、乱作为等三种主观问题。不作为、怕作为、乱作为毫无疑问必然引发被追究法律责任风险。对于税务登记步骤包括执法风险，还应关注变更登记步骤。21/652、虚假认定非正常户风险《税务登记措施》要求：已办理税务登记纳税人未按照要求期限申报纳税，在税务机关责令其限期改正后，逾期不改正，税务机关应当派员实地检查，查无下落并且无法强制其履行纳税义务，由检查人员制作非正常户认定书，存入纳税人档案，税务机关暂停其税务登记证件、发票领购薄和发票使用。【案例2】22/653、私自为纳税人虚假停业风险停业，是税务机关对实行定期定额征收方式个体工商户一种特殊税收管理行为，即纳税人因故在一定期限需要临时停顿生产经营活动，能够向主管税务机关申请办理停业登记，并暂停停业期间纳税义务一种管理行为。在实际工作中，经常会有纳税人采取多种伎俩欺骗甚至拉拢税务工作人员，内外勾结，使得税务机关工作人员私自作出虚假停业、延期复业认定，达成不缴少缴税款目标。【案例3】23/654、未及时查验收缴《外出经营税收管理证明》风险长期以来，各级税务机关普遍对外出经营税收管理事项结识不足，在《外出经营税收管理证明》开具上疏于管理和核查，尤其是在对外出建安、服务等劳务查验上不核实工程，在外出经营证明有效期间也很少加以管理和服务，以至某些违法单位采取外出经营方式逃避税收监控，极易造成国家税收利益损失，暗藏风险。（分支机构管理）24/655、登记注册类型错误风险【案例5】25/65（二）税务管理1、账簿凭证管理渎职风险【案例6】26/652、私自变更纳税人入库预算级次风险【案例7】27/653、未按要求履行税务巡查职责风险税务巡查是税收管理员一项主要职责。28/654、私自扩大委托代征范围风险委托代征是税务机关根据有助于税收控管和方便纳税标准，按照国家有关要求委托有关单位和人员签订委托代征协议，发给委托代征证书，代征零星分散和异地缴纳税收，受托人按照代征证书要求，以税务机关名义依法征收税款一种税款征收方式。受托代征人应当按照协议和证书要求范围代征税款，不得超出协议和证书确定代征范围，委托税务机关也应当确定专员联系受托代征人，及时审核代征税款情况。【案例8】29/655、放松对委托代征单位税务管理风险6、截留、挪用委托代征手续费风险【案例10】30/65（三）税务资格认定【案例11】31/65（四）发票管理1、未按要求保管发票风险2、私自提升并挪用发票工本费风险3、发票领购、缴销、审核制度执行不严格风险4、发票发售制度执行不严风险5、发票核销程序不规范风险6、私自收缴或停供纳税人发票风险7、代开发票未按要求足额征收税款风险32/65（五）税款征收1、申报审核（1）纳税申报审核不严风险税务工作人员依法受理纳税人、扣缴义务人纳税申报，就纳税人申报期限、内容、申报表、财务会计信息以及其他依法报送纳税资料进行审核，对符合税法要求纳税申报给予受理，并据以征税，确保国家税款安全，这是税务机关纳税申报管理工作关键职责。防备纳税申报审核执法风险，重点抓好三个方面审核：一是审核纳税申报表；二是审核纳税申报有关资料；三是审核纳税申报期限。33/652、申报管理（1）不及时责令限期申报风险（2）滥用延期申报职权风险【案例14】34/653、税款征收（1）私自改动税款属期不征滞纳金风险（2）徇私舞弊不征少征税款风险【案例17】35/65（3）违规同意延期缴纳税款风险（4）截留转引国家税款风险【案例18】36/654、定期定额征收管理（1）核定税款事实不清风险【案例19】37/65（2）定额核定不公平形成风险税收公平标准是当代税法基本标准之一。税收公平包括横向公平和纵向公平两个方面。前者是指经济能力或纳税能力相同人应当缴纳数额相同税收，亦即应当以同等课税标准看待经济条件相同人；后者是指经济能力或者纳税能力不一样人应当缴纳数额不一样税收，亦即应以不一样课税标准看待经济条件不一样人。在税务机关税收征管过程中，税收公平指纳税人在相同经济条件下应被给予同等看待。由于税法赋予了税务机关一定自由裁量权，以及为了维护和保障纳税人合法权利，税务机关在行驶自由裁量权时必须遵守税收公平标准，相同情况相同看待。38/65（3）对应查账征收纳税户实行定期定额征收风险39/655、减、免、退、欠税管理（1）不认真审核减免税资料风险【案例20】40/65（2）减免税日常管理缺失风险（3）内外勾结骗取减免税风险【案例21】41/65（4）私自越权违规审批减免税风险【案例22】42/65（5）无合法理由不批复纳税人退税祈求风险（6）利用欠税调整税收进度风险【案例23】43/65（六）税务检查1、稽查实行（1）未按要求程序权限调取账簿资料风险【案例24】44/65（2）未按要求移送案件风险（3）徇私舞弊不征少征税款风险【案例26】45/652、行政处罚（1）未进行调查实行处罚风险（2）调查人员没有出示证件或检查人员少于法定人数风险【案例28】（3）违反“一事不再罚”标准风险【案例29】46/653、其他行政执法行为（1）未按法定程序实行行政执法行为风险（2）未通知纳税人听证权利风险（3）税收保全不当风险【案例30】47/65

（4）未及时解除税收保全风险（5）违反法定程序实行强制执行措施风险【案例31】48/65四、税收执法风险成因分析

（一）行为人主观故意所谓故意是指行为人明知自己行为会发生危害成果，并希望或者放任这种成果发生。在税收执法实践中最为常见：一是徇私舞弊；二是滥用职权。1、徇私舞弊就是为谋求个人某种利益或者偏爱而违反法律或者制度要求违法行为。徇私包括徇私利和徇私情，私利即包括物质上、经济上个人利益享有，徇情包括感情上需求与满足。49/652、滥用职权就是行使职权过程中，不顾法定权限和程序以及法律后果而过度地或非法行使权力。从动机上分析，滥用职权是出于显示自己权威或者打击报复，或者过度地忠诚自己事业等动机而形成。经常体现为行为人崇尚权力、性格强硬、刚愎自用、自控能力差。

只有法律授权才可为之，而没有法律授权都是严禁。在遵从合法性同步，也应考虑合理性。50/65（二）行为人主观过失所谓故失是指行为人应当预见自己行为也许发生危害社会成果，由于疏忽大意而没有预见，或者已经预见而轻信能够避免一种心理态度。它主要体现是玩忽职守。1、疏忽大意。“没有预见到”、“应当预见”。三个标准判断：一是客观标准（一般人），二是主观标准（行为人能力和水平），三是折中标准。2、过于自信。指行为人已经预见到自己行为也许发生危害社会成果，但轻信能够避免一种心理态度。51/65

（三）立法与制度缺陷法律文献之间有时存在冲突，有某些税收法律文献要求不科学、不合理以及缺乏操作性，都是产生执法风险立法与制度原因之一。52/65由于立法与制度缺陷对执法人员形成不良执法心理：1、容易使执法人员产生结识上偏差。2、容易对执法人员情绪和情感产生影响。立法与制度缺陷存在，容易使执法人员对税收执法产生否认态度，产生憎恨、不满意、不快乐，甚至生气等。53/65

（四）税收执法业务复杂性税收执法业务要求高，执法人员稍不注意就出差错而产生执法风险。在我国所有行政部门执法业务中，税收执法业务是为最复杂、要求最高业务之一。执法人员只要不努力，对业务掌握不够，或者稍不注意出现差错就容易产生执法风险。再次，税务机关内部岗位职责要求十分复杂，也许出现税收执法人员没有结识到、应当预见而没有预见情形，从而产生执法风险。54/65例如一种检查岗工作人员要求掌握业务知识庞杂：一是要掌握众多税收政策；二是要具有深厚会计基础；三是要具有一定计算机知识；四是要十分熟悉税收执法程序；五是要精通行政处罚法、行政复议法、行政诉讼法、民商法等等税收有关法律；六是要懂法理论；七是要精通检查办法和技巧；八是要理解行业知识以及许多生活常识等。55/65

（五）税务与司法机关对涉税问题理解差异性税务机关与司法机关对许多涉税问题在理解上存在差异，也经常是产生税收执法风险原因。

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（六）不良外部环境1、有地方政府时常干预税收执法。2、社会上不正确思想观念，经常影响某些税收执法人员思想和信念。57/65五、执法风险防备完善规章制度强化执法监督加强道德建设提升人员素质（法治与德治）58/65（一）对执法风险高度重视无论是一种组织还是个人，对执法风险防备措施谋求，其前提是对执法风险本身高度重视。假如感受不到执法风险无处不在，结识不清执法风险危害性，处于无知、无畏状态，以为执法风险与本身无关，或者对风险防备失去信心而悲观抵触谋求防备办法，只要每一位执法人员都高度重视本身执法风险，也就会自觉地检查自己执法行为，尽也许少出差错甚至不出差错。尤其对重点工作认真认真，对易发案工作步骤、公司、情形高度重视，严加防备。这样一来就能为防备执法风险扎实坚实基础。59/65（二）良好工作态度和习惯详细执法过程中防备执法风险，首要是落实在平时工作态度和工作习惯上。在目前税收执法实践中，最难以防备执法风险就是因过失而产生风险，尤其因疏忽大意过失而产生风险。疏忽大意过失产生