天然气开发过程中甲烷排放监管制度研究

天然气开发过程中甲烷排放监管制度研究

随着能源短缺、污染和世界各国的发展趋势，天然气日益增加。与石油、煤炭等石化能源相比，天然气具有安全、高热值和清洁等优点。1天然气开发监管制度的要求GGFR在2009年提出一个天然气开发监管制度的模型(图1),认为有效的天然气开发监管制度应满足如下要求GGFR的报告认为,有效的天然气开发监管制度设计是一套系统工程,需要综合运用法律手段、政策手段、市场手段、财政手段、技术手段和公众参与等多方面措施和资源2天然气监测机构及其任务和权限的比较2.1联邦环保法律执行1)在联邦层次,环保署和内政部是主要的监管机构。①环保署是大气污染的综合监管机构,其职责包括制定国家环境空气质量标准、特定产业新污染源排放标准等联邦环境标准,并监督和协助各州的监管机构在其各自辖区内确保上述环境标准得以执行2)在州层次,各州有各自监管部门。通常各州各自制定并执行各州的监管法律和政策,但各州也有义务履行联邦环保法律。许多州还建立了各党派执政记事录来监督各执政党的环保工作,这最终为联邦层面的污染控制奠定了重要基础2.2加拿大油气开发活动市场监管体制加拿大的监管机构也分为联邦和省两个层次:1)在联邦层次,加拿大环境部和加拿大国家能源委员会是主要监管机构。其中,环境部负责监管全国范围的空气、水和土地等的污染,虽然它不直接监管加拿大境内的石油和天然气工业,但它通过在3个领域的立法权对油气行业产生影响:①依法制定环境保护国家标准;②环境部制定加拿大国家污染物排放清单;③通过与世界银行合作,资助和鼓励国内在减少甲烷火炬燃烧方面进行科学研究。国家能源委员会是油气开发活动的主要监管机构,其职权主要由《国家能源委员会法案》以及《石油和天然气经营法》《油气资源法》等法律规定。2)在省级层次,各省的职能部门对该省管辖范围内的油气开发活动负有监管职责。除此以外的油气开发活动,则由加拿大联邦政府监管或者由加拿大联邦政府与相关的省政府共同监管。2.3贸易与能源部及其海上执法机构根据英国1976年的《能源法》,英国贸易与能源部负责制定政府对石油和天然气上游产业的政策并负责对其进行监管。自20世纪70年代起,贸易与能源部下属的许可证审批与发放机构具体负责监管天然气开发过程中的甲烷放空火炬燃烧与直接放空。贸易与能源部在有关减少天然气开发过程中的甲烷逸散排放的核准许可、测算报告、监控及强制措施、排放量转让贸易等各个环节都起主导作用。根据英国1976年能源法等法律的规定,贸易与能源部要求在天然气开发评估、预开采、开采等各个环节,在技术和经济许可条件下,尽可能使甲烷火炬燃烧与直接放空量都要达到最小值2.4中央直接参通过比较可发现,对天然气开发过程中的甲烷放空火炬燃烧与直接放空进行监管的机构,在体制层面包括两种类型:①美国和加拿大模式,采取联邦和州(省)两层次体制;②英国的中央直管模式。在组织形式上大致分两类:①完全独立的监管主体,例如加拿大阿尔伯塔的能源资源保护委员会;②隶属于相关政府部委的一个特设部门,例如隶属于美国内政部的矿产管理处。但不论监管机构以何种形式出现,如何保障其独立性、如何保障其一切活动不受油气经营者、政府人员等的干涉和影响,是各国监管机构制度设计的一个重点。3具体的监督和管理制度3.1明确排放指南、州通过制定和强制实施各种环境标准制度是各国政府监管天然气开发的常见手段之一。如美国,大气污染物排放标准是防治空气污染和限制污染物排放的关键措施,其体系清晰、针对性强、具有法律效力,主要内容渗透于排放指南、州的实施计划、新建固定污染源排放标准和有毒有害污染物排放标准当中。针对甲烷排放美国先前并无立法,但在2012年4月,环保署为石油和气体的生产及气体的处理、运输和存储设施制定了新污染源行为标准(NSPS)和全国有害空气污染物国家排放标准(NESHAP),虽然旨在减少有毒空气污染物,但对大量减少甲烷排放也有间接作用,按照环保署估计,新标准全面实施后,来自油气行业的甲烷排放量将减少约15%3.2美国、欧盟和日本的立法规定对天然气开发过程中的甲烷放空火炬燃烧与直接放空进行事先审批,是一个被广泛运用的制度,它包括对新设备的审批和对既有设备的审批两种类型。①对于新设备,一般要求经营者在油气田开发的规划设计阶段,就要设计伴生气利用装置,在建设阶段要安装到位。如美国内政部矿产管理处要求,油气田经营者只有在伴生气利用装置安置妥当情况下,才可进行油气田开发。②对于既有设备,各国审批制度略有不同。在英国,仅有数百个设备,英国贸易与能源部要求每一个油气经营者每年都必须针对下一年甲烷排放提出申请,并须经监管部门的审批同意3.3《理图》2第5页“放的相关数据,即放的相关数据;有放的数据。放的数据从①在美国,1986年出台的“有毒有害物质排放清单”不要求上报甲烷排放的相关数据。但根据环保署2012年4月发布的新污染源行为标准和全国有害空气污染物国家排放标准,天然气行业从2012年起(根据2011年数据)需上报每年甲烷排放情况,所有重大甲烷排放环节都须上报排放数据3.4增设放空记录报告制度对油气开发经营者在减少甲烷逸散排放方面的实际执行情况进行监管,是整个监管制度的中心环节。监管部门一般采取两种措施:①经营者排放记录报告制度。一般来说,经营者应对每一次的甲烷放空火炬燃烧与直接放空都进行书面记录,而不论数量多少和时间持续长短。这些书面记录应该向监管部门进行例行报告。②甲烷放空现场检查制度。由于甲烷直接放空无法被肉眼识别,因此,包括美国矿产管理处、加拿大阿尔伯塔省能源资源保护委员会在内的许多监管部门,都利用配备红外线检测仪来对甲烷的直接放空进行检查。3.5对放空火炬燃烧与直接放空量的监督检验将天然气开发过程中的甲烷放空火炬燃烧与直接放空量等信息进行例行公告,是多数国家的通行做法。一般情况下,监管机构应该每年公告该年度的甲烷放空火炬燃烧与直接放空的总量,同时应该附带各企业对于其甲烷放空火炬燃烧与直接放空量的缜密分析。如英国,设计日产气量超过50×103.6违法行为的处罚方面,建议分为以下三种监管制度的有效实施,离不开有效的奖励和处罚措施。①在奖励方面,各国多采取税收减免、减少特许权使用费、提供投资贷款等具体措施。②在惩罚方面,国际社会有益的经验是:对违法行为及其处罚措施的立法应具体、明确,以便经营者能知悉监管部门的监管目标与政策指向;违法行为应涵盖从审批、环境评估、检测到报告的各个环节,而处罚手段应多样化,可包括警告、暂扣执照甚至吊销执照等各种形式。4顶层设计:“低碳能源”的制度环境如何减少天然气开发过程中的甲烷逸散排放,使天然气成为真正的低碳能源,是一个系统工程,需要在制度层面进行顶层设计。通过上述国家先进经验的比较,笔者认为我国在建立和完善甲烷逸散排放监管制度时,应该注意以下方面。4.1对甲烷逸散排放的解释天然气开发过程中的甲烷逸散排放问题已经得到国际社会的普遍重视。但在我国已发布的《天然气发展十二五规划》和《天然气利用政策》等指导性文件中,均没有直接提及甲烷逸散排放问题。《天然气发展十二五规划》仅在“环境保护措施”项下略为提及“大力推广油气田伴生气和气田试采气回收技术”。这样的表述与对甲烷逸散排放进行监管的要求相去甚远。由此可见,甲烷逸散排放问题在我国并没有得到应有的重视。笔者建议,今后在制定、修改天然气发展指导性文件时,应该纳入对甲烷逸散排放进行监管的内容,使其得到应有的重视。4.2监管机构及其职责划分不明确,国家能源部门规章缺乏规定甲烷逸散排放监管依据在减少天然气开发过程中甲烷逸散排放领域较为领先的国家,无不具有完善的立法。在这些国家,配套的法律法规明确规定具体的监管主体、监管职权、监管方式,而且相关的法律法规的位阶都较高。但是,我国在法律、行政法规、部门规章中均没有规定甲烷逸散排放的监管部门。在国家能源局石油天然气司、国家环保部环境监测司、污染防治司、污染物排放总量控制司等相关职能部门的职责介绍中,也均未提及甲烷逸散排放事项。可以说,我国在法律规范层面无从确定甲烷逸散排放的监管部门,具体的监管职权、监管方式更是无从谈起。因此,我国应尽快制定相应的法规、规章,明确具体的监管部门,具体的监管职权以及相应的监管方式,使谁来管、管什么、怎么管做到有法可依。同时应该确保监管部门独立、有效行使职权。4.3建立监管制度,规范监管过程1)要尽快制定《天然气开发甲烷逸散排放标准》,规范天然气作业现场的甲烷泄漏排放,使监管有最低程度的标准。2)建立严格的天然气开发审批制度,包括天然气开发企业准入审批和甲烷逸散排放事先审批。天然气开发过程中环境风险较大,对技术要求较高,因此,在天然气开发领域,我国应该设定较高的企业准入门槛。有资质进行天然气开发的企业要进行具体的开发活动时,还应该得到监管部门的具体审批。审批中应该坚持新的油气田开发项目强制实现伴生气回收利用。3)建立天然气开发企业例行报告制度。进行天然气开发的企业应该向监管部门及时、准确、全面地报告其开发过程中甲烷逸散排放的相关事项。对于企业报告的内容,监管部门应该及时公布,接受各方的监督。4)建立监管部门例行公告制度。监管部门应该每年将其具体监管活动以及天然气开发过程中的年度甲烷逸散排放总量进行公告,确保监管部门本身也受