温州农村基层治理模式的创新研究

温州农村基层治理模式的创新研究

温州是中国商品化、工业化、城市化、计算机科学和全球化发展最快的地区。也是中国农村改革试点地区。2011年以来,温州大力推进城乡统筹、“三分三改”、社区重建和乡镇扩权等等一系列重大改革,城乡基层治理体制正在发生历史性的深刻变革。虽然温州改革的时间不长,农村社区建设在全国也不是最早的,但是,从社区建设目标、建设思路、制度设计、实践走向以及改革方式来看,温州社区建设有其鲜明的特点,在诸多方面有重大创新和突破,为新时期我国社区建设和社会管理创新提供了新思路和新模式。一、城乡融合,资源分散、配置不合理,导致城乡资源难以自由流动,造成社会管理困境。经温州位于我国东南沿海,是浙江省的地级市,全市陆域面积1.1784万平方公里,其中耕地面积218万亩。下辖鹿城、龙湾、瓯海3区,瑞安、乐清2市,洞头、永嘉、平阳、苍南、文成、泰顺6县。截止2011年底,全市常住人口914.3万,户籍人口798.36万人,其中第六次人口普查统计市外半年以上的流入人口284.2万。温州是我国市场经济的开拓者,改革开放的先行者,创造了以民营经济为基础的市场经济发展的“温州模式”,推动了温州经济社会的发展,也推动了整个国家的改革和发展。然而,近几年,温州的发展明显滞后。据2009年浙江省年度民生指数与民生评价报告显示,在全省11个地市中,温州的民生改善水平指数排在第10位,民生调查满意度指数排在第11位,民生综合指数排在第11位。对温州经济和社会发展中存在的困难和问题,人们有不同的分析和解释。不过,在温州市委书记陈德荣看来,“现在温州发展相对缓慢,主要是体制改革方面滞后。而在整个体制改革当中,社会体制改革显得尤其不足。”最突出地表现为,“一是城乡二元结构改革滞后。……导致要素市场化程度不高,没有能够实现要素自由流动,土地、资本和劳动力在城乡之间都有一个体制障碍,影响了资源配置效率,阻碍了生产力发展。”“二是社会形态低散状况严重。城乡二元结构带来半城市化问题,半城市化导致整个社会资源难以整合形成规模优势。”“三是社会组织发育不全。企业发展所需要的各类社会组织发育不健全、服务不到位。”“四是社会服务发展缓慢。社会服务体系不健全,公共品供给不足。”“五是社会价值多元冲突。民间有强烈的创业冲动,但也存在一些过度的投机逐利行为。这些问题都是社会建设方面存在的突出问题,其深层次原因是体制改革滞后。”从调查来看,陈德荣书记的分析和判断是中肯的。由于城乡二元体制的约束,城乡资源要素难以自由流动和合理配置,人口不能合理集聚,温州城市化严重滞后。2010年,温州农业占GDP的3%,非农产业占97%,但是,据第六次人口普查数据显示,将在城市居住半年以上人口算作城市人口,城市化率仅为60.7%,而严格按照户籍制度测算,户籍人口中非农人口仅占21.45%,两者相差近40个百分点。不过,现有城镇人口统计也包括了大量暂居城镇而未能入籍的流动人口。他们并没有真正融入城市,转化为真正的市民。这不仅表明温州城市化大大滞后于工业化,同时也表明现有的城市化也是不彻底的半城市化。大量的人口事实上被制度排除在平等享受城市福利之外,造成严重的制度不公,成为社会矛盾的重要诱因。城市化发展滞后不仅使人才、技术、资本、信息和资源缺乏有效集聚平台和必要的发展空间,也使地区经济发展丧失重要的引擎。由于城市发展不足,空间有限,环境不良,失去了对人才和资金的吸引力,导致温州本地企业外迁、人才和资金大量外流,制约了区域经济的发展。由于农村城乡人口和资源不能自由流动,大量的人口滞留于农村,加剧了农村人口、资源和社会矛盾,也带来诸多的发展和管理难题。“温州农民人均耕地不足三分,而按照现在生产力发展水平,一个从事农业的农民需要有二三十亩土地才能过上小康生活。但现在的情况是,一些农民宁可抛荒土地也不愿流转,制约了土地规模化经营,影响了资源配置效率。”虽然全市80%以上的农村劳动力主要从事非农产业,但90%以上还是“离乡不离土”,有非农的生产方式,但户籍身份还是农民,生活方式还处在农村层面,造成大量农民的生产方式与生活方式严重背离;长期重城轻乡的财政投入和公共服务体制,导致农村公共服务严重不足,城乡公共服务水平严重失衡,也造成城乡社会的分裂;大量的人口游走于甚至游离于城乡,给城乡社会管理带来极大困难。这不仅是大量的本籍非农人口和离乡农民不能融入城市,不能享有平等的市民待遇,温州还有近三百万的外来人口,他们也难以落户温州,难以享受与温州本地人相同的待遇,造成严重的身份歧视和不平等,也为社会冲突埋下了种子。由于农民被束缚于本乡本土,农民被迫自建自己的小城镇,小集镇遍地开花,村镇布局小而散,村委会规模小,5400多个行政村,最小的村委会只有几十个人,加大了社会管理和公共服务的成本,也制约民生改善;“大量的城边村、城中村和低水平重复建设的集镇,呈现出‘似城非城’的特点,从而形成了村村像城镇、镇镇像农村,农村不像农村、城市不像城市的城乡面貌,最好的地方像欧洲,最差的地方像非洲。”不仅如此,“原来村级政治组织、社会组织和经济组织合一,很容易产生村级组织成员争权夺利、以权谋私的问题。过去村级换届中贿选现象非常严重,越是经济发达的地方这个问题越严重,关键是政企不分、政资不分。”虽然温州是我国最早进行市场经济体制改革的地区,也是最早改变传统的政经不分、高度集中管理体制,实行“小政府、大社会”的典型和代表。但是,迄今改革仍不到位,地方管理层次多,市、县(区)、乡镇、办事处、村委会和村民小组多级组织,管理流程过长,加大了管理成本,降低了管理效率。市县(区)之间以及县乡镇之间依然是分线守口、垂直管理,部门分割、条块矛盾依然存在。尤其是“在整个社会管理中,政府越位的情况非常突出,还是管得太多、管得太死,大量的社会组织还是官办,民间社会组织发育非常滞后。同时,政府在非营利性的公共服务领域缺位,导致公共产品供给不足。越位和缺位的综合表现就是错位,政府管了很多不该管的事情,而很多自身职能范围内该做的事情又没有做好。”在此,我们不难看出,温州发展事实上面临双重困难:一方面传统体制阻碍了城乡之间、地区之间及农村内部人口、土地及其他资源要素的自由流动,严重制约着经济和社会发展;另一方面,城乡开通、社会开放及不断增大的人口、土地和资源流动对现存的社会组织、管理和服务体制造成巨大冲击,现存体制日益失去对社会的有效组织、管理、服务和调控能力。温州改革发展也因此面临改革和重建的双重任务:一方面必须进一步深化改革,破除包括城乡二元体制在内的一切制约生产要素和社会自由流动的制度障碍,解放生产力,释放社会活力;另一方面,必须加快构建与开放、流动和市场经济发展相适应的更有包容、更富弹性、更加公平和更有效率的新型社会组织、管理和服务体制。也正因如此,温州市委市政府下决心推进城乡统筹综合改革,一方面大力推进产权、金融和要素市场改革,进一步完善市场经济体制;另一方面,大力推进政府体制和社会管理体制改革,着力破除城乡二元体制,推动政府治理转型、基层治理体系重建和社会管理体制创新。“社区是社会管理服务的终端,是基层公共服务的平台,社区自治是基层民主政治建设的基础”,“加强社会管理体制创新,要从基层基础抓起。基础不牢,地动山摇。建立社会主义市场经济体制,首先从市场经济体制的微观基础入手,形成一个富有生机活力、民营企业为主体的市场经济体系。同样的道理,建立新型社会管理模式,也应该从基层的社会管理体制改革入手。”二、关于加快城乡统筹综合配套改革的意见2011年1月1日,温州市委市政府正式出台了《关于加快城乡统筹综合配套改革的若干意见》“1+12”系列文件。同年7月19日又颁布了温州市委市政府《关于加强和创新社会管理的意见》“1+9”系列文件。(一)“三改”、“地改”和“户改”“三分”,是指“政经分开”、“资地分开”、“户产分开”。“政经分开”是把村“两委”组织与村级集体经济组织分开,把农村居民社会成员身份和经济成员身份分开;“资地分开”是把非土地资产与土地资产分开,分类处置现有的土地和资产;“户产分开”是把户口与产权关系分开,使农民在农村所享有的各项权益不因户口转换而改变。“三改”是指“股改”、“地改”和“户改”。“股改”是对村级集体经济中的非土地资产进行股份制改革,按现代企业制度运行,而土地资产则建立土地合作社,保持集体所有性质不变;“地改”是农用地在“三不变”(权属不变、用途不变、量质不变)的前提下进行流转,宅基地的用益物权用来帮助农民进镇入城,农村集体建设用地进入市场;“户改”就是以“两实”(实有人口、实有住所)按居住地登记户口的户籍管理制度改革。“通过‘三分三改’,把政企、政资分开,村作为经济合作社和土地合作社的主体,不再成为一级自治组织。今后城乡居民自治都建立在社区自治的基础上,社区将成为一个基础性的社会管理平台。一个社区里面有七八个村,这七八个村通过‘三分三改’变成了七八个股份制经济合作社,这样就实现了农村社会管理的改革,把千百年来农村基层社会管理体制转换为现代社会的社区管理体制”。(二)以低小散村庄发展为典型的村庄基础公共服务平台建设以效率低、资源配置成本过低为核心的村本2010年温州有5405个行政村,占全省村委会数的18.45%。以常住人口测算,村平常住人口为573.56人,200-1000人的行政村多达3141个,占58.1%,最小的村只有几十个人。在这种低小散村庄当中,“要打造一些基础公共服务和社会管理平台,一则成本太高,二则运行效率很低,资源浪费现象严重。”为此,温州决定调整基层组织规模,全市规划建设800个左右的城乡一体化新型社区。(三)推动镇功能区产城融合,构建城乡统一的“1+x”格局为了解决村镇低、小、散问题,加快农村城镇化及新社区的建设,温州按照“政府主导、村民自愿、操作规范、节约用地、统筹推进”的原则和“农民可接受、政府可承受、发展可持续”的要求,大力推进农房改造集聚建设,推动农村人口向城镇和新社区集中。在实施中,实行“一镇一规划”,以镇为单位,按照现代化小城市和新城区的标准,高起点、高标准地编制镇域(功能区)总体规划,明确居住、公共服务等功能区的空间布局结构,形成中心镇(功能区)建设“1+X”(1个中心镇主集聚区,以及X个中心村新社区)的总体框架体系。实行“一镇一政策”,根据市、县两级出台的指导性政策意见,以镇(功能区)为单位制定可操作性的具体政策措施。实行“一镇一平台”,整合现有资源,积极建立融资平台,组建镇(功能区)新农村建设投资有限公司,负责具体所在镇(功能区)农房改造集聚建设融资。实行“一镇一试点”,各县(市、区)在起步阶段确定一个试点镇(功能区),每个镇(功能区)确定一个试点新社区,开展农房改造集聚建设,取得成功经验迅速推开。通过农房集聚建设,推动人口和资源向中心镇和中心村集中,成为统筹城乡发展的重要节点和加强社会管理创新的基础性平台。到2011年12月,全市农房集聚启动204个项目,累计完成投资50.5亿,建筑面积达1698万平方米,其中开工建设98个,开工面积561万平方米,已竣工验收面积30.68万平方米,已签订安置协议14026户。(四)建立和完善放权层级为了强化社区管理服务功能,温州对社区与县市乡镇和村级组织的事权关系进行了调整。一方面将原属于村委会组织承担的行政管理和社会服务功能“上提”到社区,由社区行使;另一方面,大力推进县市区和乡镇权力下放。为此,温州市委市政府要求县市各部门对所属部门的职能进行清理,制订目录清单,要求坚持以“能放则放、能接则接,把握程序、依法放权,统筹配套、完善机制”原则为指导,从方便群众办事出发,最大限度地下放社会管理和公共服务权限,做到“能放则放、不放为例外”;各乡镇(街道)和社区(村)要切实抓好事权承接工作,做到“能接则接、不接为例外”。据此,按照放权层级不同,制定两类目录,将287项原本由县(市、区)办理的事权调整下放到乡镇(街道)办理,80项原本由县(市、区)办理的事权调整下放到社区办理。此次事权调整共涉及县级发改、民政、执法、房管、规划、建设等34个单位:权力下放可采取直接授权、间接放权、委托放权、内部调整放权等方式,对下放权限、范围、流程、时限等进行具体规范。与此同时,结合财政管理体制和人事制度改革,与事权下放相适应,财权和人事权也要下放,包括公务人员资源配置、财政资源配置都要下放,建立健全责、权、财、人相匹配的管理机制,做到“放管结合、权责一致”,使基层财权与事权相匹配。根据要求,全市各部门事权调整必须要2012年12月15日前完成,各地要将贯彻落实情况于12月31日前上报市委、市政府。(五)社区式社区社区管理体制在农村新社区建设的同时,温州要求同步规划、同步建设农村新社区便民服务中心。服务中心选址设在人口相对集中、辐射功能较强、交通相对便利的地段,以居民出行20分钟可达为宜;规模在2000户以上的社区服务中心必须按照每百户不低于20平方米的标准配置,不低于350平方米的标准配备社区工作服务用房(含社区便民服务中心);社区工作服务用房的产权登记在县级房管部门,房管部门应参与工程验收,并实施统一管理。社区便民服务中心一般设“六室二站二栏一厅一校一家一场所”,即社区组织办公室、社区综合治理(纠纷调解)室、社区图书阅览室、社区多功能活动室、社区档案室、社区警务室,社区社会事务站、社区卫生(计生)服务站,党务、居务公开栏和科普宣传栏,“一站式”办事服务大厅,社区学校,老年星光之家,室外文体活动场所。农村社区便民服务中心要按照“统一管理体制、统一服务标识、统一窗口受理、统一服务规范”的标准化建设和职责、人员、制度、工作、经费、场地“六到位”的要求,为社区居民生产生活服务。各县市、乡镇和社区要借助政务信息系统,汇聚居民基础信息,整合综治、禁毒、调解、民政、社保、新居民等各部门现有的信息网络资源,建立统一调度、统一管理、统一平台的社会管理“一张网”,并在建设“一网式”服务平台,实现数据一次收集、资源多方共享。建立健全县、镇(乡)、社区三级网上审批平台,强化网上审批数据共享、网上下载资料、网上咨询、网上预审、网上审批等功能,实现县、镇、社区三级联网,逐步推行“同城办理”,更好地为居民提供全方位、多层次的公共信息服务。(六)建立社区联合党组织,推动党建引领社会组织发展随着“三分三改”、村级组织的转并联和新社区的建立,党员身份逐渐从集体经济组织和村委会组织中分离,流动党员不断增多,党员所属的单位和组织性质日益多样化的实际,温州探索建立了农村新社区联合党委或党总支,推动社区化党组织建设。基本方式是以城乡社区为基本党建工作单元,通过调整设置基层组织、统筹管理社区党员、整合使用党建资源,建立跨系统、跨行业、跨所有制、跨隶属关系的区域性横向联动的基层党的组织网络和工作机制,实现社区党的组织和党的工作全覆盖。要求党组织成员一般应从社区居民中通过民主推荐产生。党组织书记和居民委员会主任提倡“一肩挑”,社区专职党组织成员和居民委员会成员宜“交叉任职”。(七)发挥社会组织的作用在改革中,温州强调积极引导发展涉及民生的各类社区社会组织,包括能够协助政府承担事务性工作、提供公益性服务的生活服务类、社区事务类、文化体育类等社区社会组织。社区党组织与社区管委会(居委会)要积极支持社区社会组织开展各种有益活动,并负责对其进行管理。大力转变政府职能和工作方式,推进事业单位改革,从过去政府花钱办事业,逐步转向花钱买服务,包括教卫文体不一定都由政府来办,逐步让民间资金来投入,其生产的公共品可以由政府来购买,从而形成公共品生产服务领域多元投资主体公平竞争,通过竞争来提升公共品的生产效率和质量。同时,要求积极培育社区社会工作人才,加强社区社会工作者人才队伍建设。(八)社区工作者的招聘及考核温州要求各地全面引入专业社工理念,大力培育和发展社区志愿服务队伍,努力形成“社工引导志愿者、志愿者协助社工”的联动工作机制,帮助社区居民实现有效的自我管理。推动社区工作人员专职化,要求每个社区的专职社区工作者应不少于5人,规模在2000户以上的社区按每400户配备1人,分工负责社区党务、社会保障、民政事务、治安调解、妇女儿童保护、文体卫生等工作;新居民较多的应按新居民每2000人增配1人。社区专职工作者以县(市、区)为单位,由县级民政部门负责牵头,人力资源和社会保障部门配合,实行统一公开招聘,择优录取,一年一聘。被选任或招聘为社区专职工作者的人员,均由县(市、区)政府委托街道(乡镇)按照劳动法的有关规定签订劳动合同。在实践中,不少地方努力扩大社区工作人员来源渠道,通过从镇(乡)行政事业人员选派一批、村(居)两委优秀干部吸收一批、大学生村官转任一批,大中专毕业生招聘一批,社区各类协管员中培育一批的办法发展壮大社区专职工作者队伍。鼓励村(居)干部参与城建、治安、卫生、文化、党务等建设,发挥村(居)干部的作用,共同做好社区范围内的各项工作。(九)推进“幸福社区”的动态管理为了推动社区建设的发展,温州市开展城乡社区规范化建设工作。遵照“自主申报、宁缺毋滥、动态管理”的原则,按照三类五星的标准在温州城乡社区开展“7530”工程,推进社区的规范化建设。到2012年4月,温州实际建设社区总数916个,其中,城镇社区184个,农村社区732个,实现了城乡新社区布点规划全覆盖,新社区完成挂牌并开始运转。三、年抓深化、三年全面达标从2011年算起,温州城乡统筹综合改革刚刚起步。按照改革“一年搭框架、二年抓深化、三年全面达标”的规划,目前仍处在三年过渡时期。从全国来看,温州市农村社区建设不是最早的,但是,从温州社区建设的思路、实践走向以及改革方式来看,温州新社区建设都有鲜明的特点,在诸多方面有重大创新和突破。(一)明确村民委员会、社区集体和合作经济组织的地位温州改革突破了现有的村民自治组织与农村集体经济组织合一的体制,实现基层经社分开、政经分离。改革开放以来,我国农村实行村民委员会体制。这一体制是在人民公社解体过程中建立的。改革开放之初,中央就要求废除人民公社体制,重建乡镇政府和经济联合社,在村一级设立村民委员会的同时,设立村集体经济组织,实行政社分开,政经分开。但是,实践中一些地方担心同时设立村委会和村集体经济组织“两套人马,增加农民负担”,大多数村采取了村社区合作经济组织与村民委员会两块牌子,一班人马,交叉任职。由此也造成村民自治组织与村集体经济组织两者关系长期混乱。特别是随着时间的推移,相当数量的干部和村民群众将村委会当成是村集体经济组织,甚至相当数量的村民和乡村干部只知有“村”(村民委员会),不知有“社”(社区合作经济组织)。事实上,从法律上讲,村民委员会是村民群众自治组织,具有政治性、社会性、群众性和自治性的特点,而村集体经济组织是经济组织,拥有集体产权,以追求利润为目标。两种组织的目标及内在的组织及运行原则有重大差别。村民委员会并不拥有村集体产权,仅仅是“代行”集体产权而已。《中华人民共和国物权法》(2007年)就明确“属于村农民集体所有的,由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权”,“分别属于村内两个以上农民集体所有的,由村内各该集体经济组织或者村民小组代表集体行使所有权。”(第60条)。由于村民委员会与村社区集体和合作经济组织的合一,导致村委会组织直接行使集体经济组织的权力,可以直接处置村集体的产权(如承包、发包),集体经济组织丧失了独立自主经营的市场主体的地位;在“村社合一”条件下,人们习惯用集体经济的积累来办理村级公益事业,以及本应用国家承担的社会管理和公共服务,使集体经济组织承包了大量的社会负担,政治原则取代了经济原则,村集体经济受到政治的干扰,同时也承担过多的社会管理和服务职能,负担过重,失去稳定性和竞争力。另一方面,在“政社合一”条件下,村委会的成员也是村集体经济组织的当然成员,可以无偿分享集体的产权和利益,造成诸多的矛盾和冲突。如只要是集体成员都有权无偿获得一份土地,造成村集体内部永不停息的土地再分,土地承包经营权不能稳定,加剧村民集体内部矛盾,永无宁日。由于土地的不断细分,更难以实现农业的规模经营。同时,由于迁入村集体意味着有权分得土地,造成对原集体村民利益的损害,遭到村民的抵制,使外来人口难以顺利进入社区,不利于城乡之间以及农村内部之间的人口流动和社会融合。而原村民集体如果离开也意味着土地权益的丧失,因此,他们也不能轻易放弃土地,自由流动,使农村土地难以充分利用。这也是我国集体经济难以发展的制度性根源。如此等等,表明必须进一步深化改革,理顺村委会和村集体经济组织的关系。显然,温州实施的“三分三改”具有重大而深远的意义,通过“三分三改”,重建村集体经济组织,村经济合作社和土地股份合作社,真正实现了政经分开、资地分开、户产分开,理顺了村民自治组织与村集体经济组织的关系,为农民自由流动、社区融合创造了条件。此项改革也是上世纪80年代以来改革的延续和深化,它完成了改革开放以来中央很早就提出、不断推进且一直未能完成的政社分开、乡村重建和村社分开的任务。(二)城乡一体和社区社会融合发展的现实需要温州改革着力打破城乡之间以及农村社区之间的制度壁垒,为城乡之间以及农村内部的人员自由流动创造了条件,促进了城乡一体和社区社会融合。80年代改革开放以来,我国最重大的变革和最显著的变化之一是社会的开放和流动。据国家人口计生委发布的《中国流动人口发展报告2012》,2011年,我国流动人口总量已接近2.3亿,占全国总人口的17%。我国农村户籍流动人口约占流动人口总量的80%。(三)村民自治组织内部的社区治理和“社区自治”:温州改革打破了传统村民自治和基层民主的封闭性,推动基层民主从村民自治向社区自治和居民自治的转变,将村民自治和基层民主推向一个新阶段。村民自治是我国农村基本的民主自治组织形式,也是社会主义民主政治建设的基础性工程。从实践来看,改革开放以来,村民自治制度不断完善,自治民主的形式不断创新,但是,我们也看到,我国的村民自治体制也是在政社分开中建立起来的,在村社不分和政社不分背景下,绝大多数村民委员会同时承担着村社区集体经济组织的功能,村民委员会及村民自治体制也是建立在集体土地所有基础上,具有强烈的封闭色彩。集体土地产权及由此形成的村民户籍也成为村民及村民自治的权力边界。这种封闭性也限制外来人员参与村委会的选举及公共事务的管理,使村委会及村民自治组织本身封闭起来。土地的产权关系决定着村委会的人员边界及权力范围。村民自治仅仅是拥有村集体产权的“村民”的自治,只有拥有土地产权的“村民”才可能参与村级民主选举、民主决策和民主管理,也只有本村的村民才可能享受村社区的福利,并承担相应的义务。现行村民委员会组织法还明确规定“驻在农村的机关、团体、部队、国有及国有控股企业、事业单位及其人员不参加村民委员会组织”(第三十八条)。村民自治也因此具有排他性和封闭性。然而,农村及整个国家改革开放已经打破了村社区的封闭性,尤其是随着农村土地、资产、经济和社会流动,村社区的多种所有制的发展,社区的地权关系、居民关系日益多元化和复杂化。不少人务工经商或移民城镇放弃土地经营,也有不少人远赴他乡承包经营,而一个村庄的居民也不再是世代聚居的“本村村民”,这种人口的流动及土地的流转造成地权关系变化及人口的杂居使乡村日益开放,传统封闭的村落和集体组织日趋瓦解。在此背景下,如何处理原居民与移居民的权力关系,如何保障外来“新居民”的经济、社会及政治权益?让外来的“新居民”参与社区公共事务的管理,同时让他们承担相应的义务和责任,都是亟待解决的问题。温州的改革实现政经分开、村社分开、户产分开,这为新居民进入社区并参与社区事务的管理创造了条件。社区与村委会不同,社区针对的对象不是村民,而是居民,集体土地产权不再成为人们参与社区事务管理的先决条件。而是赋予所有在乡村生产和生活的人们以公共事务的参与权和管理权,最大限度地保护农民及居民的民主权利。社区组织可以容纳和整合社区全体居民,从而扩大基层治理和民主的范围,社区自治组织将更加开放和富弹性,基层民主自治将更具广泛性、适应性和充满活力。(四)“三分三改”:以社区为平台构建新型社会管理制度温州改革致力于构建新型社区化管理体制,有助于加强对外在人员及全体居民的有效管理,为我国社会政治稳定奠定了基础。当前,我国市场化、工业化、城镇化、信息化和全球化快速发展的时期,也是从传统社会向现代社会、从农业文明向工业文明、从封闭社会向开放社会急剧转型时期。城乡人们的生活方式、社会结构、思想观念以及社会治理方式正发生重大变革,各种利益关系、社会关系、权力关系以及组织关系更加错综复杂,社会矛盾、冲突和风险增多,社会管理和稳定任务艰巨。如何创新社会管理,维护社会和谐稳定局面,是事关经济发展、政治安危和民族复兴的重大问题。在实践中,各地都进行了大量的探求,有不少好的作法。但是,我们也看到,一些地方将加强社会管理视为加强社会控制、维持社会稳定;有的强调健全基层管理体制,实施网络化管理,但是,有的将网络化管理当成网络化监控;有不少人还将加强社会管理当成是增加管理人员、增加维稳投入、加强技术手段,等等,忽视了从体制、机制上破解管理的难题。事实上,从实践来看,最大的问题是开放条件下传统管理体制低效和失效。这不仅是改革以后传统的集中统一的集体经济解体,传统的强控制能力弱化,村民流动性增大,村委会缺乏对流动人员的控制和管理的资源和能力;更重要的是,现行的村委会体制对外来人口管理的无能为力。由于村委会组织的封闭性,外来新居民既不仅行使自治民主权利,也难以及时、便捷和平等地享受工作所在地的社会服务和公共服务,所在村委会也无法对外来人员进行有效的管理,由此,造成我国社会管理巨大的真空。正因如此,温州改革旨在通过“三分三改”打破传统村委会组织管理的封闭性,通过新社区的重建构建新的社会管理和服务平台,通过向外来人口提供公共服务,赋予外来人口的参与权力,将外来人口纳入社区管理中,突破了传统的“村级管理”和“单位管理”的局限,实现对社区居民管理的全覆盖,实现社会管理的无缝隙管理。这种在开放社区中提供服务、在服务中实现管理,在管理中提供服务,无疑是基层社会管理的创举,也是正确的方向。(五)推动社区化党建,建立新型的社会治理体制温州的改革打破传统按照组织单位设立基层党组织的“单位化党建”的模式,大力推进按地域和社区建立基层党组织,推动了基层党组织的开放和社区化。我国是社会主义国家,党的基层组织是党全部工作和战斗力的基础,也是落实党的路线方针政策和各项工作任务的战斗堡垒。长期以来,我国基层党组织主要是按照单位和组织建立,具有显著的单位化特征。在传统的单一公有制和单位制条件下,这一体制是有效的,可以保证基层党组织的覆盖面和统一性。但是,随着改革开放,国有企业和集体企业改制,越来越多的“单位人”转变为“社会人”,大量退休人员、下岗失业人员和流动人员进入城乡社区,各种新经济组织、新社会组织大量涌现,传统以“单位建党”和“部门建党”的方式已经不能满足人们的需求,严重制约了党组织的覆盖面;由于流动党员越来越多,一些党员脱离了原单位,也失去了与党组织的联系,党员的作用也难以发挥;随着各类组织不断增多,非公企业迅速发展,以单位为基础、条条主导为主的党的组织体制也出现了协调困难等问题。正因如此,早在2004年,在城市社区建设过程中