灾后建筑物重建的难点及对策

灾后建筑物重建的难点及对策

由于四川地震，许多城市建筑遭到破坏。从法律形状来看，城市建筑通常是与所有建筑物区分开来的。对此,我国《物权法》仅以第七十六条规定了区分所有建筑物的重建,但灾后区分所有建筑物的重建涉及诸多产权关系而异常复杂,仅以一个条文是无法满足现实需要的。因此,正确认识和深入分析这些问题和困境,并在此基础上提出科学合理的对策回应,制定完善的区分所有建筑物重建制度就显得刻不容缓。一、灾后重建中的权利救济与适用问题所谓“重建”,是指区分所有建筑物破旧或部分灭失,原建筑物仍然存在,将其拆除后重新建设的行为上述这些重建立法体例的总体思路采用了多数决方式,但内容上有所不同:其一,重建决议人的范围不同。我国法和日本法中重建决议的参与人仅限于区分所有权人,而我国台湾地区的重建决议人除全体区分所有权人外,还包括基地所有权人、地上权人或典权人,这势必导致重建决议难以通过。其二,重建决议比例有所不同。我国重建多数决应当经全体区分所有人及全体表决权三分之二以上同意才能通过,日本法中,多数决要求全体区分所有人及全体表决权五分之四以上同意,而我国台湾地区民法则规定,重建决议需要全体区分所有人及全体表决权的三分之二以上出席,出席四分之三以上同意才能通过。虽然上述重建决议比例不同,但并没有优劣之分,区分所有权的团体法属性要求重建决议的多数决方式,但多数决在灾后重建中效率较低,因少部分区分所有权人反对,区分所有权人会议很难通过重建决议,进而造成无法申办规划许可证和工程许可证,给灾后重建家园带来很大困难,并且许多建筑物的原居民灾后散居各地,不容易聚合在一起,各有不同的想法,如果要重建必须设法降低区分所有建筑物的启动门槛我国物权法上的重建制度主要以日常生活情形下修缮破旧、损毁建筑物为立法宗旨,没有特别考虑重大灾害造成大量建筑物损毁问题,特别是灾后需要重建的土地和建筑物上存在着区分所有权、建设用地使用权、地役权、抵押权、租赁权及旧违章建筑等权利关系,如何尊重原住户重回重建建筑物居住的权益,同时又要兼顾抵押权人、地役权人及承租人等权利价值,占有他人土地旧违章建筑户如何获得合理的安置,都使震灾后建筑物重建面对的产权问题更为复杂。首先,物权法上的重建规则存在诸多缺漏与不足,影响灾后重建的快速开展。区分所有建筑物涉及多层权利关系,在重建问题上最为复杂,我国物权法第七十六条规定了区分所有权建筑物的重建规则,但物权法的规定并不完善,缺乏操作性的内容,这其中业主之间及与各相关权利人之间权益的调整方式、重建决议程序、重建费用如何分担、不同意重建者权利的处理等难题,是区分所有住宅重建实施上最难解决的一环其次,忽略不同意重建者权利的保护,无法实现产权处理的公平和合理。物权法第七十六条清楚表明,区分所有建筑物的重建经业主多数决即可实施,同时也会产生希望迁离而不愿意参加重建的区分所有人,因此不同意重建者权利的处理便成为需要解决的问题。按照“平等保护原则”和“衡平救济理论”,如果私有房产的使用和功能未经权利人同意而发生根本改变,则私人期待的利益就会落空,因此不同意重建者就有权退出重建计划。为维护法律上的公平,有必要赋予不同意重建者房产评估权并给予权利救济的机会。第三,重建决议程序的缺失造成灾后重建工物迟缓。重建区分所有建筑物对业主的影响重大,在很多情况下,这些业主必须放弃相当一部分区分所有权或在其他方面牺牲他们的权益,甚至可以强制不同意重建者出卖其住宅,因此为平等保护各权利人利益,重建决议程序较一般业主会议更为严格。由于受“重实体轻程序”的传统观念束缚,物权制度欠缺重建决议程序,使本属于业主自由协商的事务一定程度地“溢流”到行政制度中,受灾群众仍停留在“等、靠、要”完全依赖国家的状态,这势必延缓灾后重建工作。第四,住房重建区内土地和建筑物所存在的地役权、抵押权、租赁权及旧违章建筑等错综复杂的权利关系亟待解决。我国现行法律缺乏针对重建区内土地和建筑物上所存在的地役权、抵押权、租赁权及旧违章建筑等权利关系的规定。在内容上,如何消灭这些他项权利;出租土地供建筑房屋的租赁关系是否可以请求补偿,补偿金如何计算;如果与建筑使用权人无法达成协议时合法建筑物所有权人、地役权、承租人等如何主张权益;抵押权人对原土地或建筑物所有权人将来所分配的土地或建筑物如何主张权益等等,因权利内容的不同而错综复杂。可见,在现行民法制度下,有关合法建筑物他项权利、租赁权及违章建筑等权利关系存在着适用上的疑义及欠缺等问题。二、重建与区分所有建筑物的关系日本民法与我国相同,规定建筑物与土地为不同的不动产,各自成立物权,如果在建设基地上旧建筑物依然存在,必须将其拆除后重新兴建的情形适用重建制度,而当原有旧建筑物全部损毁而不存在,而后再行建筑则适用再建制度1995年1月17日,日本发生阪神大地震,造成大量房屋倒塌,其中许多区分所有建筑物因震灾损毁,而当时的区分所有建筑物重建制度因应变迟缓而备受批评,主要有五个方面的突出问题:(1)由于受到基地同一性等要件的束缚,使得重建计划难以成立;(2)由于重建的客观要件在解释上常有争议,致使重建决议难以达成;(3)欠缺重建执行组织的法律规定;(4)重建后不合法的住宅造成与城市规划间的冲突;(5)贷款等经济问题新《建筑物区分所有法》第六十一条、第六十二条、第六十三条、第六十四条详细规定了有关区分所有建筑物受损后的重建规则:(1)重建要件。采取客观要件主义,只要多数表决通过重建决议,即可以实施重建(2)重建决议程序。第六十二条第四项明确要求,重建会议必须于会议召开2个月前通知全体区分所有人,重建通知必须足够详细以使区分所有人对重建决议进行表决时能合理做出判断,第六十二条第五项规定,重建通知应当包括下列内容:重建理由、维持现状的费用、重建计划以及重建资金等。召集人必须在开会一个月前召开通知事项的说明会(第六十二条第六项),可见,区分所有建物的重建对区分所有权人的影响重大,在很多情况下,这些区分所有权人必须放弃相当一部分区分所有权或在其他方面牺牲他们的权益,甚至可以强制不同意重建者出卖其住宅,因此为平等保护各权利人利益,重建决议程序较一般区分所有人会议更为严格。(3)买取请求权的行使。区分所有建筑物的重建决议经全体区分所有人多数决同意即可实施,但少部分反对重建者不愿意负担高额的重建费用时,应该让赞成重建者承担重建负担,因此反对重建者有权向同意重建者要求以市价买取自己的区分所有权,反对重建者享有的这种权利称之为“买取请求权”(4)建筑物重建与权利变换制度。建筑物重建涉及建筑物合法所有权、建设用地使用权、地役权、抵押权、租赁权及旧违章建筑等多层权利关系,为了顺利推进重建工作,调整好各权利人之间的权利价值,在《高级公寓顺利重建法》中提出用权利变换方法开展实施区分所有住宅的重建。所谓“权利变换”,是指重建建筑物内土地和建筑物所存在的土地所有权人、合法建筑物所有权人、他项权利人或实施者,提供土地、建筑物、他项权利或资金,参与该建筑物重建事业,在重建计划实施完成后,按其重建前权利价值及提供资金比例,分配重建后建筑物及其土地的应有部分或权利利益。权利变换实质上是日本所创设的一种建筑物重建方式,其赋予政府机关、民间组织或重建开发公司,可以在指定为重建地区内实施权利变换,权利变换是以立体价值分配取代平面价值分配,可使该地区居民在实施重建前充分表达意愿,并在公平合理原则下,交付原有土地及建筑物,以换得重建后新的土地及建筑物。参与权利变换者,按其重建前权利价值及提供资金比例,分配重建后建筑物及其土地的应有部分或权利金。其分配重建后建筑物及其土地的应有部分者,分别有不同的税赋减免。权利变换是区分地上权三、日本区分所有建筑物重建制度我国仅在《物权法》第七十六条规定了区分所有建筑物的重建制度,其内容上存在的严重缺陷而影响灾后住宅重建。为加快推动实施重建,有必要引入日本区分所有建筑物重建制度。结合我国社会发展的实际情况,我国区分所有建筑物重建制度的构建,应当着重解决的是:(一)业主之间重建决议的合理限制区分所有建筑物重建时,按照“团体共享”理论,重建决议应由业主自行决议。以区分所有权方式重新兴建的区分所有建筑物是业主相互约定的结果,而业主对于权利所属的空间有使用、收益的权利实属必然,而其他权利人(例如地役权人、抵押权人、租赁权人)参与业主之间的重建决议并没有合理原因加以支持,因此本文认为在此种情形只需业主之间达成重建合意即可,无需其他权利人参与。应当注意的是,在现行民法制度下,重建土地和建筑物上所存在的地役权、抵押权、租赁权及旧违章建筑等权利关系在规范、适用上都存在着欠缺之处,妨碍对重建中的产权问题进行公平处理。因此,有必要特别规定处理这些权利关系的方式,由重建中的权利人自行依照自己的意愿与权利状态,通过自主协议处理为优先原则,如果无法达成协议,由权利人委托政府指定的评估机构确认了权利人各自的权利价值后,参与建筑物重建,在重建计划实施完成后,按其重建前权利价值,分配更新后建筑物及其土地的应有部分或权利金。(二)灾后建筑物重建决议的重新简易决议日本法上重建决议必须经区分所有权人表决权的五分之四以上的多数决同意,但多数决的重建决议方式过于偏重于区分所有权人利益的平衡和私有财产保护,忽视了受灾居民迫切地需要加重建住宅以恢复家园的原貌,仍然是低效率的,因少数不同意重建者的反对,影响重建工作。鉴于日本法上的重建制度的缺陷,我国灾后建筑物重建决议应采用重新简易表决条款:如果重建决议未获得业主大会多数决通过的,召集人可以就同一议案重新召集会议,由专有部分占建筑物总面积五分之一以上的业主且占总人数五分之一以上的业主同意作成决议。但由于此项决议并未获得多数业主的同意,其效力尚未确定,因此称之为“假决议”。该项决议的会议记录必须送达各业主,各业主应当在十五日内以书面形式提出反对意见,书面反对意见未超过全体业主及表决权各二分之一以上的,该决议视为成立。该条款特别简化了重建决议程序,降低了物权法中建筑物重建的同意门槛,便于区分所有建筑物快速办理重建。(三)重建决议对不同意重建者的效力让售请求权,是指重建决议通过后,同意重建者在一定期限内可以请求不同意重建者以时价让售其基地利用权的权利。按照团体法的法理,重建决议对于不同意重建者也有拘束力,如果同意重建者无法偿还重建债务时,反对重建者只得代替同意重建者承担支付重建费用的义务,显然与其地位不符,反对重建者原可自行出售其基地利用权,进而脱离区分所有权关系,而在此情形下只得被迫参加重建,如此重建工作势必难以进行。为了打破此僵局,以促进重建工作得以顺利进行,便有让售请求权制度的产生(四)第二,赋予让售请求权制度的有效条件让售请求权制度主要是为使重建事业能顺利进行,并兼顾少数业主的权益所设。让售请求人行使权利后,如果同意重建者长期不着手实施重建,或由于重建经费不足而无法重建,此种情形将违背让售请求权制度的设立宗旨。因此需要创设买回请求权制度,允许相对人在一定的条件下,买回已经丧失的区分所有权,来保护少数业主的权益。所谓买回请求权,是指自重建决议之日起两年内未着手实施重建的情形下,已让售区分所有权的原业主在此期间届满之日起6个月内,可以向该区分所有权的现有权利人提供相当于买主所支付价款金额,要求买回该区分所有权。但有关未着手实施重建有正当理由的,不发生买回请求权,例如重建工程与邻近居民交涉,拖延甚久,或因经济发生激烈变动至建材缺货等。四、区分所有权与基地利用持分权在一栋区分所有建筑物中,私有房屋所有权人同时也是区分所有权人团体成员,他们通过行使区分所有权来实施重建,而不涉及地基使用权问题。然而数栋区分所有建筑物与私人单独所有建筑物共同组成住宅小区时,会形成一种共有基地形态的居住区。这种涉及多层权利关系的住宅小区内建筑物因受灾损毁倒塌后,重建相同使用的区分所有建筑物是业主的共同愿望,因此能以区分所有关系来解决应是最好的处理方式。然而,依物权法区分所有建筑物与其基地的关系,重建住宅小区内建筑物就涉及处分共有基地使用权问题,特别是,住宅小区内某一栋重建建筑物的业主有时可能为了筹措经费,而卖掉一部分基地;或重建建筑物的规模超过原有范围,从而限制和影响了其他建筑物利用和将来重建。这些情况都使住宅小区内建筑物的重建较单独一栋区分所有建筑物重建更为复杂。在我国物权立法上建筑物与土地为不同的不动产,各自成立物权,因此建筑物区分所有权并不包含建筑物基地利用的持分权,虽然物权法第七十二条第二款规定了建筑物及基地权利一体化处分原则,“业主转让建筑物内的住宅、经营性用房,其对共有部分享有的共有和共同管理的权利一并转让”,但所谓权利一体化只是区分所有权与基地利用持分权的“转让权”的禁止分离,因此区分所有权与基地利用持分权应是两个不同的权利,基地利用持分权并非包含在区分所有权内。基于此,住宅小区内建筑物的重建除区分所有权关系外还涉及处分共有土地。我国物权法第九十七条规定了共有人以多数决来决定共有物的处分方式,即“处分共有的不动产或者动产以及对共有的不动产或者动产作重大修缮的,应当经占份额三分之二以上的按份共有人或者全体共同共有人同意,但共有人之间另有约定的除外”,但物权法上的共有物的处分方式充满了“随意性与暂时性”,虽然我国物权法第九十七条将共有物的处分、重大修缮等对共有关系影响重大的共同管理行为由传统“一致决”改为“多数决”,但“多数决”仍然是低效率的,因不及三分之一的共有人反对,造成无法申办规划许可证和工程许可证,重建工作无法进行。当共有人无法达成重建多数决时,承继罗马法的大陆法系物权法设计了一套鼓励消灭“共有关系”自己的共有制度,共有人随时请求分割权成了解决共有一切纠纷的灵丹由上述分析可见,由于区分所有权与基地利用持分权应是两个不同的权利,基地利用持分权并非包含在区分所有权内,因此,在住宅小区内多个区分所有建筑物的重建中,不仅需要经该建筑物内业主的同意,还必须取得住宅小区内全体基地共有人的多数决承认,同时具备这两个条件才能在住宅小区内实施建筑物重建。我国物权法对住宅小区内建筑物的重建