关于在网格化监管工作中开展工商行政指导与创新柔性管理模式等若干法理问题的探讨5

工商行政指导工作调研报告PAGE4关于在网格化监管工作中开展工商行政指导与创新柔性管理模式等若干法理问题的探讨2010年6月4日，天津市工商行政管理局下发“津工商法字【2010】14号”《关于在全市工商系统全面推进行政指导工作的实施意见》，转达了国家工商行政管理总局《关于工商行政管理机关全面推进行政指导工作的意见》精神，决定自即日起在全市范围内开展行政指导工作。为了创新行政执法方式，提高行政执法效能，降低行政执法成本，天津市工商局北辰分局认真响应国家局、市局号召，积极探索行政指导工作的着力点。作为基层分局，我们的工作可以通过寻找行政指导和基层工商行政管理工作的结合点，明确具体的抓手和措施，摸索出一系列开展行政指导的方法，将行政指导作为一种柔性管理方式，牢固树立先警示、先指导和先规范的监管执法理念，有效解决行政执法工作中的很多矛盾问题，努力为天津市工商系统行政执法工作及分局工作的创新带来新的契机，力争为全市经济社会又好又快发展起到积极的促进作用。此次行政指导活动，涉及到工商工作的主要方面就是刚性化的管理模式向柔性化的管理模式的转变。对于此项工作，我分局法制科前期也做出了大量的工作，企管科、注册科和各工商所也从很早前就开始了提前实施。在工商工作中，从法理学上说，行政指导是指行政主体在其职责任务和管辖的事务范围内，为实现一定的行政目的，采用说服、教育、示范、劝告、告诫、鼓励、建议、披露等不具有法律强制力的方法，促使相对人为或不为一定行为的非强制性行为。行政指导是不具有法律强制力的柔性行政行为，与具有法律强制力的行政命令不同，它主要是以非强制性方式，甚至辅之以利益诱导，向相对人施加作用和影响，以此达到行政目的。对于行政相对人而言，是否接受行政指导，完全听其自愿。行政指导的重要意图就是以比较缓和的方式理顺行政机关与相对人之间的关系，平衡两者之间的权利义务，尽可能将双方置于对等的地位，以更好地调动相对人参与行政管理的积极性，拓展行政干预的范围，降低行政成本，增进社会效益。我根据自己的实践和认识，从几个大的不同方面对行政指导进行全面的探究，希望可以供我分局八个基层工商所各网格管理员和执法人员参考。一、对工商部门开展行政指导工作的前期探索2010年上半年，天津市工商局安排相关领导对此项工作展开了前期调研，邀请中国人民大学的法学教授对全市做了关于行政指导的专题辅导，一方面从日常工作出发探索行政指导在监管工作中的着力点；另一方面查阅相关资料，学习了解各兄弟省市工商部门开展行政指导工作的情况并最终确定在全市开展行政指导工作。面对工商队伍体制、机制处于转型阶段的现实状况，针对如何既履行好监管职责，又能使广大一线执法人员能够体会到系统、顺畅的工作方式所带来的便捷这一话题，北辰分局可以从查处辖区农村黑网吧入手，反思刚性的行政执法行为自身所存在的缺陷和不足，逐步探索行政指导柔性监管方式。例如前一段时间，分局小淀工商所执法人员在查处位于北辰区小淀镇温家房子村村民刘颖、陈念云、张洪喜、王河新等人家中开设的网吧时，经常会遇到当事人软磨硬缠、拒不开门甚至暴力抗法等等阻挠执法的情况，如果不查处取缔，无法履行监管职责；硬行查处，执法人员的人身安全会受到相当大的威胁，执法人员的工作积极性受到了很大影响。在全局的集思广议下，分局领导提出了联系网络运营商，采取停线的方式进行取缔的方式。相关科室在短时间内拿出了具体方案，通过摸底调查、汇总名单，集中对为黑网吧提供互联网接入服务的北辰区电信部门网络运营商下达《行政指导函》，指导该运营商停止为函中所列黑网吧提供互联网接入服务，接函后，运营商对分局报送的黑网吧几乎全部采取了停线措施，使我分局查处取缔农村“黑网吧”取得了良好的效果。二、推行柔性工商行政指导措施的背景(一)推行柔性行政指导措施的必要性1、社会主义市场经济发展的需要。党的十六届六中全会从政治高度明确了构建社会主义和谐社会的指导思想、目标任务和原则，把构建社会主义和谐社会摆在更加突出的地位。作为行政执法部门，应当认真领会、掌握党的十六届六中全会精神，改变过去单一的以罚为主的执法体制。综合运用多种行政措施，寓监管于服务之中，避免矛盾激化，创造良好的经济发展环境，为创建和谐社会服务。2、适应天津新定位的需要。天津作为环渤海经济中心，是历史名城，更要成为国际城市、宜居城市。这一新定位对全市行政机关而言，既是挑战，又是机遇。挑战主要来自于行政定位的转换，从主要发展经济到推动社会建设、经济建设、政治建设、文化建设协调发展，从以管理为主到服务与管理并重。为此，必须强化发展意识、政治意识、大局意识、服务意识，完成政府职能的转变。3、行政机关本身的需求。目前，天津经济社会急剧转型、发展。既有传统的生产方式，又有代表最先进生产力的朝阳产业：既有世界500强企业，又有大量的个体乃至无照经营者：传统的市场监管重点难点没有消失，新的违法形式、高科技犯罪等不断涌现。上述方面相互交织，形成新的执法重点难点。就工商行政管理机关内部而言，如何解决不断发展的经济形势与相对滞后的立法之间的矛盾？如何解决不断增加的市场主体与相对减少的执法队伍之间的矛盾?如何在依法行政的同时做到消弭违法、避免矛盾激化?经过不断思索，作为基层执法者的一员，我认为，必须改变行政执法思维模式，从传统的“重监管、轻服务；重权力，轻责任”的行政模式中解脱出来，综合运用多种行政手段，特别是柔性管理手段，以达到标本兼治的目的。(二)推行柔性行政指导措施的可行性1、雄厚的服务理念及制度基础。多年以来，天津市工商局始终将依法行政及服务理念贯穿于各项工作中，搭建登记服务平台、推行一次性告知、提供各类服务措施、分类监督管理等。特别是在实施信用监管、完善企业信用监督、惩戒和激励机制方面，将行政指导和行政执法手段有机结合起来，建立起以信用监管为核心的新型监管模式，对服务公众规避风险，合理投资，健康消费，有很好的指导作用。2、相关省市工商局提供的实践经验。在前文提到的讲座上，中国人民大学法学教授讲到的福建省泉州市工商局推行行政指导的经验为我们提供了很好的借鉴。市场经济发展的客观需要以及坚实的制度基础，为推行柔性行政措施作了很好的铺垫。我们应该认识到，行政指导作为一种行政手段，如果运用得当，在一定程度上能够弥补行政执法强制手段的不足。起到较好的教育疏导作用，对提升工商行政管理工作的层次和队伍建设水平也有积极作用。法运营，建章立制，审慎把关”。如我分局自去年以来开展的“网格化监管模式”即为有效行政指导事项。执法人员通过在网格内宣传、教育引导企业走出经营过程中的法律盲区、误区；指导企业依法经营，建立健全各种规范化的经营管理制度；指导企业对开展的各项经营活动、交易行为进行审慎把关。（四）在服务地方经济发展领域建立维权兴企业引导制，做到“重树意识，维权创牌，自我完善，协力发展。”通过辅导、提示、激励等方式，引导消费者维护合法消费权益，引导企业树立维权意识、品牌意识、发展意识；指导企业设立维权机构和消费者投诉受理机构，依法维护自身合法权益，改善售后服务；指导企业实施品牌战略，创立自己的品牌，争创“三名”商标，提升市场竞争力；指导企业加强信用体系建设，健全和完善经营管理机制，促进企业做大做强，实现又好又快发展。立足于我辖区中小企业多、区域特色经济发达的现状，我们可以从“建议、提示、劝导”等方面入手，积极推行商标行政指导，通过“上门宣传商标法规、上门提供商标咨询、上门策划商标样式”的“三上门”服务，指导企业丰富商标内涵、提升商标价值，实现从一般商标到“三名”商标的跨越式发展。(五)确定指导重点，建设制度框架。1、结合天津实际，明确行政指导内涵。行政指导是工商行政管理机关在行政执法过程中，针对不同情况，基于国家法律法规的原则和政策精神，在行政相对人同意或协助下，适时灵活地采取非强制性手段，使行政相对人自愿作出纠正行为，实现预防或消除轻微违法的目的。推行工作中，我们应当始终注意结合天津实际：一是着重于抑制型行政指导。行政指导包括服务型、协调型、抑制型三种类型。着眼于工商职能，考虑到目前繁重的食品及市场监管任务，目前推行的行政指导应侧重于抑制，即从规范经营行为及执法行为人手，达到为和谐服务为民生服务的目的。二是强调指导与执法并重。不可偏废。行政指导与行政执法一样，均为行政机关的职责，三是要有明确的法律依据。法律对行政指导有明文规定的，必须依法进行：没有明文规定的，首先设定原则，有章可循。四是推行行政指导要有相关配套措施予以保障。2、建立五项制度，明确行政指导内容。将行政指导贯穿于行政执法的全过程，加强事前引导、事中规范、事后巩固，建立主体事项提示制、轻微问题告诫制、突出问题约见制、管理责任建议制、典型案例披露制等五项制度，切实解决以罚代管的问题，充分发挥市场主体自律作用，减少行政成本，消除违法状态：(1)行政提示。对市场主体涉及的工商管理事项。如营业期限、入资期限、许可期限、年检验照时限、办理专项审批和登记变更、注销手续及经营中应履行的相关责任义务等，可采取集中或者个别提示的方法，事先告知，以达到规范经营行为的目的。提示可采取口头或书面形式。(2)行政告诫。对市场主体违反市场秩序但无法明确规定、或轻微违法但无相应罚则的行为，可予以行政告诫。告诫可采取口头或书面形式。口头告诫主要是针对能够即时改正的事项，采取口头告诫予以纠正。书面告诫主要是针对违法行为不能即时改正的事项，应制发《工商行政管理行政告诫书》，督促其尽快改正。(3)行政约见。对市场主体内部制度缺失，两次及以上出现违法违规行为，或在巡查过程中发现市场主体存在具有普遍性的问题，可能影响其合法经营的。应制作《行政约见书》，书面约见其法定代表人或相关负责人进行谈话，督促其完善制度，整改自身存在的问题，守法经营，避免违法违规行为再次发生，约见应履行相关审批手续，由两名以上工作人员实施，并制作谈话笔录。(4)行政建议。工商行政管理机关在日常监督管理工作中，对市场主体的违法行为，在依法处理的同时，可向该主体或其上级部门制发《行政建议书》，提出与工商执法职能相关的建议和意见，促使其合法经营。并抄告相关行业行政管理部门。(5)案件披露。对严重扰乱市场经济秩序的违法失信行为、经检测确定为不合格的商品以及下架商品。定期或不定期地通过网络或者新闻媒体向社会披露公示，引导、帮助社会公众增强防范风险、维护自身合法权益，完善社会监督。加强对行政执法信息披露公示工作的领导和管理，按照客观公正、及时准确的原则，有选择、有重点地依法实施，努力提高披露公示的社会效果。对涉及全市性的、危害严重的问题，要按照市局的统一部署，在全市性媒体披露：对地区性和其危害程度限于辖区范围的，、经分局主要负责人批准后在区县媒体披露。(六)规范行政执法行为，为推进行政指导奠定基础。1、健全巡查制度，完善监督档案。日常监管中统一执法巡查内容、监管措施、文书格式和工作标准，及时将行政指导信息归人资料簿，作为确定企业类别的参考依据。2、加强回访检查，督促行政指导到位。(1)对接受行政指导的市场主体，要回访复查。督促其整改解决。并记入监督检查资料簿。(2)对于不能及时改正违法行为或拒不改正的，综合运用行政处罚等多种手段，使问题得到解决。3、对法律法规规定需先行责令改正再处罚情形的，应制发《责令改正通知书》，规定期限督促其尽快改正。未经责令改正的。不得处罚。因拒不改正被行政处罚的，《责令改正通知书》应归人行政处罚卷宗备查。(七)完善信用归集，加强信用监管。信用记录是市场主体经营情况的客观描述，对其归集和按要求公布，也是行政指导的一部分。1、进一步规范警示信息录入行为，相关处罚信息必须录入信用信息系统。办案机构不再单独填报企业及法定代表人或自然人的警示记录信息审批表，应在案件审批表中一并填写应记入警示系统的有关信息。经主管领导签字后记入警示记录系统。2、将市场主体的信用记录作为确定案件处罚幅度的依据之一。凡违法失信市场主体就同一性质违法行为再次或多次违法的，从重处罚。适用规定幅度范围内的高档处罚标准。(八)发挥企业联系人作用，建立企业联系人数据库，确保行政指导快捷、方便、有效。(九)制定相关保障性制度、措施，切实推进行政指导。1、在推进过程中明确要求，建章立制，市局可以在推进工作中采取“统一铺开，分步实施，重点示范，全面推进”的方式。对尚未确定的行政指导项目，由分局结合辖区实际情况进行试点，总结经验，待进一步完善后在全系统推广。2、制定格式文书，明确行政指导事项。为方便执法一线使用，统一制定行政提示书、行政告诫书、行政约见书、行政建议书，并配发范例，指导一线执法。六、工商部门推行行政指导的具体实践为了保证在实施过程中能够使一线执法人员理解和运用好行政指导这一行政手段，分局应当制定行政指导工作制度，形成一套完整的行政指导体系，为推行行政指导工作奠定了基础。我们可以采取如下模式：一是制式指导。按照工商职能，针对固定的业务工作，运用制式文书开展行政指导活动。我们可以设计出八种行政指导制式文书，包括事前类：《市场巡查行政指导提示书》、《注册登记事项行政指导书》、《食品流通经营行为行政指导意见书》；事中类：《履行市场经营管理职责行政指导提示书》、《市场巡查行政指导警示书》、《食品安全行政指导告诫书》、《企业年检行政指导提示书》；事后类：《案件回访行政指导建议书》。这八种文书可以改变以往巡查过程中巡查人员口头提示办理证照的模式，帮助经营户熟悉食品安全相关的法律、法规，帮助基层执法人员在巡查时督促市场开办单位做好的市场管理方面的具体内容，帮助企业在年检时更加规范，对违法情节轻微、无危害后果的违法行为进行警示并对处罚过的行政相对人回访，基本涵盖了工商机关的主要业务职能。二是特殊指导。我分局可以针对供水、供电、供气企业以及教育、医疗等行业和单位的特殊性质，考虑到其社会影响力和自身主管部门的作用，在进行监督管理进行尝试性的指导，来帮助其改正问题。首先通过执法单位发现问题，提出指导要求，随后由分局法制机构依照实际情况结合相关法律法规来设计制作指导文书，提交局长办公会集体讨论定稿，最后由执法单位下发来完成整个指导过程。在推行行政指导时，我们应当侧重于基层工商所及机关各对外执法单位，形成“按职能划权限”的实施方法。执法局以案件回访为主开展行政指导；注册科对涉及登记类指导事项负责实施；工商所基本涵盖了全部指导内容。通过划分职责和权限，使各单位明确指导范围和指导责任。这两种指导模式的创立和实施，可以使得我局行政指导工作初步形成制度化、体系化，不仅弥补工商执法体系中行政执法刚性有余、柔性不足的缺憾，较好地处理监管者与被监管者的关系问题，营造和谐的执法环境；而且在行政指导成为我局的常态化工作后，可以极大地提升服务水平和效果，为工商部门正确处理好监管与服务的关系问题找到了答案。七、推行工商行政指导工作的几点思考行政指导作为政府和市场之间寻求平衡的一种制度尝试，在具体工作中我们应当把握好以下几个方面：（一）政策鼓励是推行行政指导的立足依据。推动经济社会又好又快发展，工商监管既要实现助力发展的目的，又要实现维护市场经济秩序的目标；既要严格依法行政，又要推进改革创新。如何处理好两者关系、如何使服务与监管有机结合，是我们面临的一大考验。国务院《全面推进依法行政实施纲要》中提出“改革行政管理方式、提高行政效能、充分发挥行政指导的作用”，行政指导成为工商机关实现和谐监管的可能性已经具备。（二）企业需求是推行行政指导的必然选择。随着市场主体多元化，企业要求工商放松管制、加强服务的呼声日益高涨，迫切希望工商部门在注册登记时降低门槛，在日常监管中减少检查，在企业违法违规时减轻处罚。工商部门虽然是垂管部门，但我们清醒地认识到只有企业发展了，天津市的经济才能发展；只有天津市经济发展了，工商部门才能更好地实现自身的发展。（三）群众期望是推行行政指导的迫切需要。在深化改革、扩大开放和发展社会主义市场经济条件下，人民群众维权意识明显提高，各方面的诉求明显增多。经济改革阵痛所引发的不安定因素大量存在，矛盾的复杂性、行为的对抗性、事件的突发性越来越明显，处置工作的难度越来越大，管理者与相对人共求和谐的工作面临新的课题。各级党委政府也要求相关行政执法部门从全局出发，深入开展投资软环境建设，为市场主体提供优质高效服务、创造良好的发展环境。（四）社会误解是推行行政指导的客观要求。长期以来，工商部门在发现违法违规行为时，首先想到的是立案、查处、罚款，为处罚而处罚等“命令式”管理，导致社会上产生工商部门“除了收费，就是罚款”、部门利益至上的现象，严重影响工商机关良好形象的树立，对构建“服务型工商”产生了较大的负面影响。有时工商部门的依法行政不仅得不到理解和支持，反而会遭受误解和责难，甚至会被扣上思想不够解放、破坏发展环境的帽子。这些都迫切需要我们转变工商干部执法理念，加快工商职能转型，实现工商服务与监管的有机统一。(五)推行行政指导是社会主义市场经济发展的需要。市场经济是自由、竟争型经济，是规则型、法制型经济。党的十六届六中全会决定，明确了构建社会主义和谐社会的指导思想、目标任务和原则，同时提出了提高驾驭社会主义市场经济的能力的要求。构建和谐社会，提高驾驭社会主义市场经济的能力是新时期摆在各级行政执法部门面前的重要任务。各级行政执法部门，应当认真贯彻落实党的十六届六中全会精神，综合运用多种行政措施，改变过去单一的以罚为主的执法方式，积极化解行政争议，寓监管于服务之中，创造良好的经济发展环境，为发展社会主义市场经济服务。(六)、推行行政指导是弱化行政执法的对抗性，构建和谐社会的需要。行政机关从管理机关到服务机关的转变，行政权从管理权到服务权的转变及其引起行政权性质从强制性到说服性的嬗变，必然伴随行政执法方式的相应变革，即“非权力行政的增长”。和谐社会应当是社会系统中的各个部分、各种要素处于一种相互协调的状态，各种矛盾趋于缓和。建设社会主义和谐社会，要求形成行政机关与行政相对人之间的和谐互动，行政执法方式也应顺应这一要求相应发生变化。行政执法方式即行政权力色彩日渐谈化、说服性的非强制性的服务色彩日渐浓厚，应当是构建和谐社会中行政执法发展的一个趋势。“行政权作为一种服务权，并不以强制为必要的、本质的属性”，“相反，行政权必须体现相对人对服务的可接受性”。因此，行政执法可以适当采用非强制的方式，代之以说服、讨论、服务、激励等方法，这样，行政权力的行使过程可以相对弱化对抗性，逐渐摆脱与特殊利益站在敌对立场的角色；相对人也能体验到其人类平等的人格与权利的尊重，在愉快宽松的社会政治、法律和思想环境中，进行社会、经济、文化活动，形成和谐共处、良性发展的社会氛围。在行政管理过程中推行行政指导，运用非强制性的管理手段管理社会经济事务，要更注重行政机关与行政相对人之间的相互理解、沟通和配合，要避免行政机关与相对人在行政管理过程中的对抗矛盾，直接体现出社会和谐的一面。同时，行政机关通过行政指导引导相对人正确参与市场，构建一个良好的市场秩序也是构建和谐社会的一个重要组成部分。(七)推行行政指导是积极行政的要求。现代行政管理，不仅要求行政机关应当严格依照法律的授权，遵循法律的明确规定实施行政管理行为，同时也要求行政机关在社会公共事务出现新问题、新矛盾而法律无法及时调整的情况下，及时、主动采取相关措施加以解决。天津市工商局在行政管理过程中推行行政指导，遵循法律原则与政策，主动采用具体的示范、建议、劝告、警告、鼓励、引导等非强制性方式实施管理，以弥补法律滞后的弱点，正是适应现代行政管理这种积极性和效率性要求的有效方式。(八)推行行政指导是天津市工商行政管理机关依法行政的必然选择。工商行政管理机关是主管市场监管和行政执法的政府部门，其根本任务和目标就是维护一个良好的市场秩序。改变行政执法思维模式，从传统的“重监管、轻服务；重权力，轻责任”的行政模式中解脱出来，综合运用多种行政手段，特别是柔性管理手段，以达到治标治本的目的。工商行政管理采取行政指导可以避免法律强制手段费用高、形式单一、存在空白和低效区域等缺陷，以及存在行政执法人员只减不增的情形，既可以大大降低行政管理成本和社会成本，又能够及时、灵活地地调整各项经济事务，引导各个市场主体朝着政府设定的目标前进，使整个市场趋于稳定、有序和繁荣，从而实现工商行政管理的目标和职能。八、当前工商行政指导面临的挑战行政指导尽管作为现代政府施政的中心方式之一，在促进社会发展中，能发挥其特有的作用，但其本身还存在着许多不成熟的因素，在实践中许多理论问题有待进一步研究探讨，工作的方式方法也有待于进一步规范和完善。（一）部分工商机关对行政指导缺乏正确的认识和态度。有的工商机关受权力本位等传统观念的制约，仍迷信法律强制手段，希望迅速达到行政目的，缺乏与企业沟通的技巧、耐心和自信，对包括行政指导在内的非权力强制手段持一种完全否定和排斥的态度；有的工商机关在看到行政指导优势时认为行政指导应该得到更为广泛的运用，盲目乐观地拓展指导领域和项目，产生行政越位、错位的现象；有的工商机关对行政指导与行政处罚、强制等其它行政行为方式界限认识不清，以指导取代依法本应进行的处罚、强制等强制性行为，削弱了行政执法力度。（二）企业对行政指导缺乏了解，参与较少。有的企业不愿接受指导，认为工商机关的行政指导无法给企业带来经济效益，解决企业经营上的难题，相反，还增加企业负担；有的企业无限夸大工商行政指导作用，将非工商机关职能范围内所能解决的问题也申请工商机关予以解决；企业对于行政指导的前期参与严重不足，不能在项目调研、考察阶段充分介入、发表意见、参与论证，工商机关往往凭单方的意愿就轻率做出了指导行为；工商机关行政指导的依据、可行性及预期的效果未能及时公之于众，使企业认识到工商行政指导事项的可行性及可能带来的收益，得不到企业的认可，无法达到行政指导预期的效果。（三）行政指导法律规范不健全，监管制约和纠错机制不完善，行政指导实践缺乏有效法律规制。现行各层次的法律规范中都能找出对行政指导的零星规定，但总体而言内容极少，在法律规范体系中所占比例极低，并且往往过于概括和抽象，可操作性差。尤其是行政指导程序缺乏应有的规范。一方面，因缺乏程序法的有效约束，行政指导行为流于主观随意，加之纠错机制和救济机制不健全，一旦失误，往往直接损害相对人的合法权益；另一方面，行政指导人员自由裁量权过大，容易“暗箱操作”，违法或不当运用行政指导，致使某些利益群体受益而有损于社会公平竞争秩序，出现显失公正等社会问题。九、工商行政指导推行体制下存在的问题分析和后续思路及举措当前推行行政指导工作中存在一些问题，主要集中在以下三个方面：1、各单位、各部门行政指导工作推进不平衡。基层局与局之间，机关业务条线与基层局之间，推行行政指导的工作举措，开展行政指导的量与质仍有较大差距，部分单位已全面启动，部分单位仍处于初始起步阶段；2、推行行政指导的方式方法不多。各单位及执法干部对于行政指导“六项内容”的把握及与地方经济发展的结合点上仍然把握不够，行政指导的面偏窄且深度不够，对天津局行政指导项目列表所确定的分类把握不准，缺乏对同类行政指导综合归纳分析的意识，对于提高行政指导科学性、针对性、有效性的行政指导创新举措仍然不多；3、行政指导的方式与具体业务工作内容未能有效结合，仍存在各自为政、两张皮的现象，相当一部分单位未能将行政指导工作细化、融合于日常业务工作之中。客观上讲，行政指导在全市行政执法部门中确属新兴事物，需要一段时间进行宣传发动、起步推广，各单位、各部门在实践中会有先有后，推进的方式方法因各地实际情况不同而各有差异。但上述问题的存在，仍凸显出了一些深层次的原因：1、思想认识仍需提高。部分单位、部门和干部思想上仍存在思想误区，对于行政指导在工商职能转型、深化“服务型工商”建设方面的作用仍认识不清；对推进行政指导的长期性认识不足，以为是一阵风，搞运动；不能正确把握行政指导与行政执法的关系，将行政指导与我们的业务工作割裂开来、甚至是对立起来；一些工商干部习惯于以强制方式开展工作，以管理者身份出现，感觉因推行行政指导，工商地位降低了，权威受到了影响。2、规范化建设仍有待加强。从法律层面看，行政指导立法的不够完善，法学研究不足，工商行政管理行政指导行为的规范化、制度化程度还偏低。在天津局实践层面上，许多制度、做法多数尚未形成比较规范的指导制度，或是虽有制度、操作办法，但在科学性、可操作性方面仍需与基层实践更好地结合起来。3、队伍能力水平仍需提高。行政指导所涉面包含了工商行政管理工作的方方面面，要求我们的干部成为工商行政管理的多面手。而实践中，部分干部仍仅限了解其所分工负责的业务工作，对其他工商行政管理工作往往知之不多，或是不求甚解，在日常监管执法与服务中不会运用行政指导手段实现管理目的。4、考评奖惩仍需加强。部分单位对于如何加强对行政指导的考评奖惩，一是没有细化分解到各业务工作中；二是对于如何结合地方经济发展特点，把行政指导贯穿于基层日常工作环节的点滴中,落实到每个执法人员的具体岗位责任中,还没有做到位。针对这些问题，为实践科学发展，提升服务效能，努力将行政指导这一项工作做实做好，我们认为，应在以下五个方面下功夫：1、要进一步提高思想认识。全系统要以学习、培训、经验交流、理论研讨等形式，提高全系统对推行政指导工作的认识，努力做到“四个统一”，正确把握服务发展与监管执法的关系，将全面推行行政指导作为深化天津局“服务型工商”工作的重要举措坚定不移的做实做好；2、要进一步探索实践行政指导工作的内容和方式。以做到“四个统一”为总要求，以新“三定”方案为基本依据，以制度化、规范化、程序化、法治化为重要抓手，不断充实完善行政指导的项目和内容，提升行政指导的效能。切实加强规范化建设，对实施行政指导的项目、手段、标准等进行统一规范，切实防止出现无所作为和超越职能的“大包大揽”现象。3、要进一步健全完善行政指导的考评奖惩机制。抓住“两费”停征后基层绩效考核制度变革这一契机，制定量化指标，落实工作责任，把行政指导工作要求纳入到新的干部绩效考核体系中统一实施考评。4、要进一步提高工商干部素质和能力。要切实加强对工商干部的教育培训工作，着力提升开展行政指导工作的素质和能力。要采取讲座、印发行政指导经典案例等形式，教育干部认清行政指导在工商行政管理职能中的作用，不断增强实施行政指导的自觉性主动性，切实提高工商干部开展行政指导水平和本领。面对市委、市政府“集中力量帮助天津市实现更大突破，早日建成北方经济中心”的新要求，面对加快推动天津市经济社会科学发展、跨越发展的新目标，对工商行政指导提出了新的更高要求。下一步，我们可以围绕四个“进一步”，在优化投资环境、提升服务能力、维护公平竞争、建设和谐天津市上下更大功夫。（一）进一步优化投资发展环境。天津市更大突破的重点在工业突破，工业突破的首要前提是招商引资，而做好招商引资工作，关键还在于优化投资环境。要从全局观念出发，全面、深刻认识进一步优化投资环境的重要性、必要性和紧迫性，在优化投资环境的速度、广度和深度上都做得更快更好。行政指导倡导的全局观念和中心意识，有利于各级各部门端正态度，摆正位置，无条件地服务市委市政府的招商政策，创造性地执行政策，确保市里出台的优惠政策不折不扣地落实。行政指导面对面的交流，使其自觉成为执法者的一种工作思维，更有利于提高服务和帮办工作水平，缩短投资者的办事时间，帮助投资客商、项目业主解决实际问题，真正把严格执法、热情服务、合理收费的要求落到实处，营造亲商、和商、安商的良