行政管理中信用管理的实践与思考从门槛管理到信用管理以南京市江宁区为例

行政管理中信用管理的实践与思考从门槛管理到信用管理以南京市江宁区为例

随着我国经济体制改革的逐步深化，政府行政体制的改革也得到了推进。其中，行政审批作为政府规范市场秩序的方式，是政治体制改革和经济体制改革的重要组成部分。原有的行政审批制度存在只重视事前“门槛管理”等不足之处，政府如何在“执法负荷繁重与公共执法资源不足的双重约束”一、破部门间信用孤岛的政策意义我国行政管理的显著特征是“门槛管理”，这些高门槛包括：复杂的审批要求、繁琐的审批手续、漫长的审批流程、无限制的审批时间行政审批改革方向与在行政管理中运用信用管理的初衷高度匹配，行政审批深入改革所要求的打破部门间信息孤岛与信用管理所要求的搭建公共信用信息平台不谋而合。在行政管理中推进信用管理的覆盖面和应用深度成为了学者们关注的热点。大多数学者从国家层面深入探究行政审批改革的深化方向以及信用管理的可行路径，但少有学者从地方政府尤其是区级政府的层面来研究信用管理的现状，而区级政府正是承接简政放权、实行信用管理的前锋。同时，我国的信用监管只是刚刚开始，没有形成完善的政府、社会、企业法人同步的信用监管体系，政府也在积极探寻完善信用监管体系。因此，本文聚焦于南京市江宁区信用管理现状及存在的问题，探索区级政府如何在行政管理中加快推行信用管理，从而有效激活市场活力，增加市场和企业的信心，提高政府对市场的监管能力。二、国内外“信用管理”模式在行政管理中的应用（一）国外“信用管理”模式在行政管理中的应用1.减少政府行政成本美国行政审批体制改革中突出“信用管理”的方式，通过放松管制把更多的权力交给社会和市场来实现，主要表现在以下4个方面：一是放松管制，美国政府大幅度精简行政审批事项，将原来由政府负责的审批权力下放给社会和市场；二是控制成本，美国政府通过预算绩效改革、电子化政府和公共服务外包等措施，极大地精简了人员和部门，降低了政府的行政成本；三是调整行政审批项目，在改革过程中，美国政府并非完全机械地减少审批事项而是合理设置审批项目，有减有增，对于某些必要的项目增加审批要求，促进市场经济的健康稳定发展；四是分散式网络化治理，通过构造能力网络，将政府、非政府与个人的资源和专业知识聚合，通过市场机制共同解决某一特定的行政管理问题。2.国外政府中的商业管理手段英国由门槛管理转向信用管理的行政审批体制的改革内容广泛且全面。从20世纪80年代以来，英国的行政管理改革经历了提升服务效率、制定责任标准、最佳价值评估3个阶段。1987年的《改变政府管理：下一步行动方案》报告中提倡用商业管理手段来介入行政机构，提高政府服务效率。20世纪90年代，公民宪章将政府的具体服务内容、服务标准、承担的责任等用宪章的形式向公民公开，并接受公民对实施过程的监督。进入21世纪后，英国政府又提出了“最佳价值”模式。此模式要求，“各级地方政府每5年进行一次最佳价值评估（BestValueReview），依据一系列中央政府和地方政府制定的最佳价值绩效指标，对其提供的公共服务状况进行总结和评估”3.日本进行行政管理机制的探索20世纪90年代以后，日本的经济和社会进入转型期，与之相对应的政府行政管理体制也进行了相应的改革。日本政府开始推行各方面协同一致、提升执行力的行政管理机制，一方面通过精简重组机构、加强政府部门协同、压缩审批项目、节约成本来提升行政管理效率；另一方面加强信用监管，通过引入独立的行政法人制度和政策评估系统，对行政管理的事前、事后进行全方位的监督和评价，提高政府公信力和执行力。（二）信用管理在家庭管理中的应用经验1.稳健康发展，信用管理初见成效近年来，上海加强诚信建设，建立统一的信用信息服务平台，同时在全市范围内广泛推广应用，使得信用管理的概念越来越多地被提及，人民群众的诚信意识越发深刻，促进市场经济平稳健康发展，信用管理初见成效。上海自贸区通过建立“信用负面清单管理”新模式将信用管理应用于行政管理。“信用负面清单管理”是指事前诚信承诺、事中评估分析、事后联动奖惩，对失信企业严格限制，从而增强诚信意识。同时，自贸区创新监管机制设立“三项制度”和“三个清单”。“三项制度”分别为年检改年报、审计报告提交、异常名录和黑名单制度；“三个清单”即数据、行为及应用清单。此外，上海地方政府正逐步实施“审管分离”的新模式，通过将审批权和监管责任分开来完善审批程序，加强信用监管，实现信用监管流程再造。2.长沙“三证合一”式行政审批制度的主要特点行政审批体制改革的重点是简政放权，将审批权下放，给市场增加活力，但是放权不是放弃。长沙市政府建立责任清单，明确职责所在，确定了各个部门监督标的、事项和方法的范围以及在监督审查过程中能够实施的举措、流程和处置方法。与此同时，长沙市通过制度创新来深化行政审批改革。2014年，长沙市对工商登记制进行改革，对以往“先证后照”的审批制进行改革，现今已初步形成“先照后证”的审批。2015年4月1日，长沙市实行“三证合一”，使得市场准入门槛更低，行政审批手续精简，工商登记申请表由4张减少到1张，申请材料由27份减少到8份，需填报内容由133项减少到38项。2017年9月，长沙市开展“一次性”审批项目，从此，只需提交一次申请，准备一次材料就可以进行工商登记。3.减少行政审批流程，提高行政服务效率张家港市政府为进一步深化行政审批体制改革，创造性地构建了“套餐式集成审批服务”体系，以互联网政务为核心，充分嵌入公共信用信息，重造项目审批流程，提高行政服务的效率。一方面，通过建立套餐式行政审批服务，使得行政审批更加简便有效，解决了群众在行政审批申请过程中的各类问题。如工商登记和投资建设这两类行政审批，整理发现有高达96项流程、2050份申报材料。经过张家港市的改革，缩减了20多个流程，精简表单材料974份。另一方面，集成审批体系总体划分为业务架构、信息技术支持和大数据集成三大板块，通过信用信息的有效嵌入，实现数据化审批，节约了时间和成本。（三）期信用监管的特点从国内外在行政管理中推行“信用管理”的过程可以看出：美、英、日的改革大多是以市场的良好稳定发展为出发点，采取一系列放松前置管制、强化后期信用监管的措施，使得市场更灵活有效地发挥作用，具有重视行政审批成本效益，强调法律监管，稳健、渐进式改革和以市场为基本导向等优点；中国的改革是为提高行政审批效率，让群众在申办时获得更好的服务体验，同时提高市场综合监管水平，各城市根据自身情况制定行政审批改革或信用管理，推进方式具有循序渐进、因地制宜的优点。通过总结国内外在行政管理中推行“信用管理”的典型模式，有助于为南京市江宁区的信用管理提出可行建议。三、信用监管制度日趋完善“十三五”以来，国家持续高度重视社会信用体系建设，通过丰富的顶层设计引导信用工作广泛推进，先后出台了《国务院关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度、加快推进社会诚信建设的指导意见》《关于加快推进失信被执行人信用监督、警示和惩戒机制建设的意见》以及一系列部门联合惩戒备忘录等政策，完善信用监管制度，让地方政府和执法团队有法可依、有规可循。江苏省政府和南京市政府也相应出台了一系列保障性制度，覆盖面广且分类监管愈发深入。在此背景下，南京市江宁区比较全面地落实了各级信用政策，且结合地区特色在信用监管方面有所建树，并上榜江苏省政府评选的2018年事中事后监管改革工作突出地方的名单。（一）信用管理群众满意度近些年，江宁区在经济迅速发展的同时，行政审批管理中多多少少存在“一长五多”问题，即审批时间长、盖章多、收费多、中介多、材料多、排队多，而且还不同程度地存在审批事项多、审批权限混杂、服务水平低等一系列问题。行政审批效率低已经成为制约经济结构转型、建设高效服务型政府的桎梏。我们就传统行政审批（门槛管理）中存在的问题对江宁区市场监督管理局、江宁经济开发区行政审批局、江宁东山街道和麒麟街道便民服务中心进行调查研究，分别对区、街道行政审批局（便民服务中心）前来办理的自然人客户、法人客户和窗口工作人员分别发放112份、123份和106份调查问卷，回收有效问卷103份、107份和102份，有效率分别为91.96%、86.99%和96.22%。调查统计结果如表1所示。通过调研发现，传统的“门槛管理”群众满意度低，自然人客户和法人客户分别只有35%和46.30%的满意度。进一步推动简政放权、放管结合、优化服务协同推进的“放管服”改革是大势所趋。其中，转变政府职能，建设信用信息共享政务平台，大力推动网络审批，厘清权限和取消部分不必要的审批事项，提高审批效率和服务水平，减少人民群众的审批等待时间是破除“门槛管理”的关键。鉴于“门槛管理”的诸多弊病，江宁区积极响应国家的“放管服”改革号召，早在2017年就设立江宁经济开发区行政审批局为试点，集中管理行政审批权力，组建行政审批局，探索“一口式”基层行政审批新模式。通过政府对行政管理体制大刀阔斧的改革，江宁区行政审批已基本解决和减轻了传统“门槛管理”的诸多问题。调查统计结果显示：自然客户、法人客户和窗口工作人员都一致认为实行“信用管理”不仅能提升经济主体的信用意识（分别占比78.33%、55.56%和70.49%）、服务意识（占比78.33%）、办事效率（占比55.56%）；而且能增加经济主体的满意度（自然人客户满意度从之前的35%提升到60%），也有利于加强市场监督，维护公平竞争（占比68.85%）。同时，被调查者认为优化公共信息平台、实行全过程信用管理、科学设置行政审批大厅的窗口和流程是推进信用管理工作中的重点内容和关键环节。实现从“门槛管理”到“信用管理”，通过完善信用监管，带动政府职能向事中、事后监管转变。在简政放权过程中，行政审批门槛逐渐放宽，但政府的教育职责和监管职责更重。调查显示，仅有23.33%的自然人客户和22.22%的法人客户对“放管服”改革和在行政审批中推进“信用管理”比较熟悉和了解。同时，尽快搭建统一的政府各部门信用信息公共平台、加强个人隐私保护、实行强有力的联合惩戒制度是江宁区后续推进信用管理工作中需要重点考虑和突破的环节。（二）非江宁市打击信用管理的影响1.信用体系建设进一步完善为加快构建江宁区信用监管体制，完善信用监管上层建筑结构，江宁区不仅以区政府名义出台了多项纲领性指导政策，还鼓励各个部门制定具体的监管细则和追责办法。一方面，区政府出台了《江宁区优化营商环境108条》《江宁区政务诚信建设实施意见》和《关于加强社会信用体系建设推动高质量发展三年行动计划（2018—2020）》（下称《行动计划》）等指导性政策。《行动计划》提出以“155”行动计划（瞄准一个目标、主攻五项任务、实施五大工程）为引领，以信用信息系统和制度建设为基础，以信用信息和信用产品应用为重点，以完善联合奖惩机制为关键，建立较为完善、具有区域特点的社会信用体系建设构架和运行机制。另一方面，各个部门响应区政府号召制定了专项制度和规定。江宁区市监局牵头率先在南京市制定了《江宁区开展跨部门“双随机、一公开”抽查工作实施细则（试行）》《江宁区“双随机、一公开”抽查工作联席会议制度》等制度，明确了开展“双随机、一公开”监管的工作目标、具体任务、组织机构等，从制度上作出规定，为“双随机、一公开”监管改革工作提供制度保障。江宁区发展和改革委员会先后出台《江宁区区级财政专项资金管理应用信用信息暂行规定》《江宁区工程建设领域信用信息联动监管实施方案》等文件，强化信用在评优评先、专项资金安排等领域的应用。2.信用信息平台数据收集江宁区已初步建成中国江宁网站诚信专栏、企业法人自然人信用数据库和江宁区信用信息平台“一栏两库一平台”。江宁区信用信息平台还实现了纵向与市信息中心上下联动，横向与区级部门互联互通。截至2019年6月，江宁区信用信息平台开通报送账号88个，收集信用信息类型20多类，去年收集信息数量117.25万条，全部交换至市级平台。同时，江宁区还初步建立了教师、医生、志愿者等7类特殊人群信用档案。此外，按照信用信息归集、整合、应用“大小闭环”要求，依托“我的南京”“我的江宁”“信用江宁”等面向公众的平台对公共信用信息公开。3.信用信息平台建设方面为进一步贯彻落实社会信用体系建设工作，构建公开、公平、公正、有序的市场环境，江宁区积极开展事中信用监管，主要体现在以下3个方面。一是通过“信用南京”做好行政处罚信息公示工作。江宁区市场监督管理局负责并组织行政执法人员进行培训，要求各办案单位在处罚决定书下发7日内将案件处罚信息填入统一表格，由统计人员将信息进行梳理、汇总并上传到“信用江宁”信用信息平台。二是多措并举推动网上年报公示工作。江宁区市场监督管理局建立年报工作群、微信群，在市民中心、专业市场、商业集中区张贴年报公告，依托企信通发年报提示短信，通过江宁新闻、微信公众号等媒体大力宣传、培训、指导市场主体，及时通过企业信用信息公示系统进行网上年报公示工作。截至2019年6月，全区应报企业79563户，已报数70298户，未报数9265户，企业年报率88.3%；全区应报农专社1478户，已报数1372户，未报数106户，农专社年报率92.8%；全区应报个体户147519户，已报数109700户，未报数37819户，个体户年报率74.4%。三是大力推进信用分级分类监管，将信用情况与日常监督管理挂钩。例如在食品安全方面，江宁区市场监督管理局根据总局实施方案的分级原则、省市局的相关要求和实际情况，将日常监督检查记录和动态风险分值量化评分进行结合，印制食品风险分级工作套表，要求企业在现场操作时填写，并将评定结果归入企业信用档案。经汇总全区A级企业共61家，B级企业共189家，C级企业共55家，D级企业共23家。A级一年检查1次、B级检查2次、C级检查3次、D级检查4次以上。4.失信成本过低，以大资企业成为社会江宁区各部门对失信企业的联合惩戒措施涉及纳税辅导、税收优惠政策、调整电价等多方面，提高了失信主体的失信成本，以较大的失信惩戒力度警示企业遵纪守法、诚信经营。如江宁区税务局取消环保领域失信的企业当年享受资源综合利用增值税优惠政策资格。同时，生态环境局对环保信用评价结果为较重失信（红色等级）和严重失信（黑色等级）的企业，在现行电价标准的基础上，每千瓦时分别加价0.05元和0.1元。5.信用监管方面多元信用监管是指除政府部门外，企业、个人、第三方机构、媒体等社会主体也积极参与到日常的信用监管中来。目前，江宁区政府主要通过政府购买服务的方式引入第三方参与监管。例如，江宁区应急管理局将重点企业的安全生产监管外包给江苏省交通科学研究院有限公司。此外，在专项环境监理、建设项目竣工验收等工作中，相关部门还将信用报告作为检查项目之一。四、江宁区信用管理存在问题（一）平台信息发送效率不高，导致信息孤岛一是信用管理工作存在多头管理、交叉管理的现象，导致数据上报工作繁重。目前江宁区主要使用国家企业信用信息公示系统（江苏）、地方公共信用信息平台两套信息系统来归集和公示公共信用信息，但是每个部门都还有自己原有的信息系统进行信息上报，导致工作人员在实际操作中大量重复劳动，甚至容易导致信息上传错误等问题。二是在信息上报的过程中，由于不同平台的细分目录不一致，信息接口不对应，导致一些信息无法上报至平台。例如江宁区民政局在进行信息录入时，由于市场监管信息系统与工作不完全匹配，社团名录、社会组织名录、涉及养老机构中敬老院名录无法录入系统。三是尽管多个平台所造成的“信息孤岛”可以通过加快信息交换频率来解决，但是由于各平台所要求的报送格式不一致，部分数据质量不达标或数据项不完整，全部的信息交换存在一定的困难，信用修复也可能会出现一个平台已修复另一个平台仍未修复的情况。四是系统中需要推送的相关部门不全，不能将所有部门覆盖到位。例如准备要进行“多规合一”审核的新城佳苑安置房项目及陶吴社区中心项目需要征求民政局、卫计局、城管局等部门意见，新亭西路小学学校新建工程项目需征求通信部门意见，但系统中没有这些部门，没有办法推送。（二）分级分类监管江宁区有足够的基础信用信息数据作为支撑，已将一些信用产品引入市场监管的环节中，例如行政审批前会核实市场主体的信用信息，个别部门依据信用等级实行分级分类监管，重点领域招投标工作也会参考信用报告等。但是，由于专项资金支持不足、专业人才匮乏、信用产业不发达等原因，江宁区信用产品的开发和应用仍有待创新和推广，尚未充分挖掘信用信息的使用价值，主要表现在信用报告应用场景少，联合奖惩工作覆盖面不广，“信易+”工作成效有待提升等。（三）纳入多元信用监管框架江宁区各部门的信用监管已经做到了利用信息平台整合信用信息、基于“我的江宁”App构建智慧政务和跨部门联合监管。从江宁区基于“我的江宁”App构建智慧政务的措施中可以看出该区有意识地将社会公众纳入多元信用监管框架当中，并且个别部门开始有意识地招标购买第三方中介机构提供的信用报告、信用评级、稳评报告和财报审核等服务咨询业务来提高信用监管的科学性和专业性。但是总体上江宁区的多元信用监管还处于部门自发状态，缺乏制度化、常态化的制度框架和实施方案，有意识利用多元主体参与信用监管的部门还不多、购买的专业服务还有限、多元主体参与的事项和功能还比较简单，如目前社会公众能参与的仅局限于查询企业信息等简单功能，尚未开设投诉和举证功能。五、加快区域信贷管理的对策和建议（一）推动信用信息标准系统和智能交通江宁区行政管理改革要真正做到“一窗通办，一网同传”，就必须全力打通江宁区级层面与上级、街道和社区之间各个条块部门的信息障碍，推动以企业社会统一信用代码和个人身份证号为唯一信用识别号的信用信息归集、共享、查询和应用。大力推进区级公共信用信息查询系统和行政审批办公系统对接，方便工作人员查询企业的违法失信行为和基础信用信息以及自然人失信名单，改变目前一个工作人员面对几台电脑和数十个数据平台的现象，提升服务效率。同时江宁区政府应积极引导江宁本地的第三方专业征信机构、电商平台和互联网企业提供相关企业和个人的奖惩信用信息，探索与地方人民银行、金融办开展金融信用信息的交换和共享，逐步扩大信息采集范围。（二）支持本土信用机构开展信用监管服务政府应大力支持建设行业协会、商会，建设行业信用数据库，归集行业内成员的信用信息，提供信用评价服务、红黑名单等信用信息服务，加强行业自律监管。大力支持本土化第三方征信机构开展专业化的信用信息服务，同时鼓励支持企业注册代理机构、会计师事务所、专利事务所、律师事务所等机构开展相关的代理、咨询和信用信息服务，提高信用监管服务的效率和水平。在财政资金有偿使用、政府采购、招标投标、社会保障、金融信贷