信息公开法适用私人主体的问题

信息公开法适用私人主体的问题

一、提出问题自20世纪80年代以来，关于政府信息披露法是否适用于私人实体的讨论变得越来越激烈。二、公民在司法实践中的法律适用美国国会于1966年颁布《联邦信息公开法》(theFreedomofInformationAct,FOIA),立法目的有两个:一是给选民提供必要的信息用以对公共政策作出明确的选择;二是保护美国公民免受秘密政府之害。此次修正将行政机关的定义扩展到了那些“行使政府职能以及掌握对公众利益影响较大的信息”的主体。美国联邦法院在解释FOIA中的“行政机关”一词时,(虽然从立法史来看FOIA比较重视“政府职能”的问题,但美国联邦法院的关注点首先会集中于政府对于私人的控制程度,主要考量四个方面的因素来确定私人主体可以视作行政机关、适用FOIA:美国联邦最高法院基于FOIA探讨什么是“行政机关”的案件起源于在分析判断过程中,法院认为研究者可以潜在地被认为是联邦的行政机关,但具体情形只是这一主体受到联邦实质性的监督,而非对联邦规制权力的行使,也非确保联邦批准项目实现的必要条件。此时,私人被授予者既不是由政府特许也不是由政府控制,基于FOIA不应视为行政机关。确切地讲是由于没有被政府实际控制,所以法院推理认为国会并没有试图将由联邦资金资助并监督的主体视为FOIA中的“行政机关”。在本案的判决中,法院还援引了另一个早期涉及私人企业的案件,即在(职能等同因素也是法院进行审判时考量的另一种技术方法。在这个判断因素之中,私人主体虽然独立运营,但其为政府作出决定,在事实上其职能等同于联邦政府,因此被法院基于FOIA视为“行政机关”。如在(美国各州法院(据统计约有34个州)也利用法律解释技术将信息公开法扩展适用于私人主体,所产生的争议以及解决办法与联邦基本类似。大约有22个州法院采用了弹性方式,根据不同的程度又可分为三个子方式,即“整体因素”方式(totalityoffactors)、“公共职能”方式(publicfunction)、与“信息特征”方式(natureofrecords)。具体内容参见下表1所示:限制方式则不如前述方式灵活,对公众获取私人主体的信息进行了一定程度的限制。其子方式分为公共资助方式、法律优先确定方式、持有方式、公共控制方式四种。具体内容参见下表2所示:根据以上七种方式,公民获取私人主体信息的难易程度并不相同,信息特征方式较易,只要信息与政府某些特征相关即可获取;公共职能方式次之,只要私人主体实施的是政府职能,即可获取;整体因素方式再次之,只要某些因素强于其他的因素(如公共资助、控制、独立性等),即可获取;第四是公共资助方式,当公共资助存在时,方可获取;第五是公共控制方式,当存在政府控制时,方可获取;第六是持有方式,当私人主体持有文件时,不得获取;第七是法律优先确定方式,当法律确定私人主体受到信息公开法拘束时方可获取。三、foia是否适用于私人主体的信息确定何为“行政机关”之后,法院还要在审判过程中确定要求公开的信息是否是“政府信息”(FOIA中从未对此作出过定义)。(这是个两步式的测试方法。第一步,法院认为政府“创建或者持有”的信息是确定什么是政府信息的“门槛”。(联邦下级法院也要求某种程度的控制,在总的来说,在确定FOIA是否适用于私人主体时,联邦各级法院遭遇到了较大的障碍。也许它们会从国会对“行政机关”的定义中获得到某些指引,但究竟什么是政府信息却是司法管辖权的内容,限缩式的解释可能成为FOIA适用的另一个例外,允许行政机关将服务外包给私人主体,进而将这些服务遮蔽于秘密之下。四、关于“政府信息”政府信息公开法的目的在于确保公众对政府的运作保持了解,但是在政府服务民营化的时代,该法需要予以矫正以真正确保立法目的的实现。1974年,国会对FOIA进行了修正,有效地扩大了“行政机关”的定义,只要是“实施政府职能和对有关公众利益的信息予以控制”的实体就属于行政机关。对此,美国学者认为联邦各级法院对于“行政机关”与“政府信息”的定义过于狭窄,导致在政府将服务外包给私人主体时,许多信息处于保密状态,侵犯了公民的知情权。尤其是在民营化的时代,从技术层面讲政府并没有控制或者持有这些信息,或者这些私人主体并不能类似于政府行使其职能,但这些信息对公众的利益影响极大,与如FDA、HEW以及其他的行政机关运作关系密切。事实证明民营化之后,虽然行政的效率与服务质量有所提升,但行政机关却可以依据FOIA的要求规避公开的义务。解决的办法是国会对“行政机关”与“政府信息”作出特别的规定,而法院则应通过关注实体的公共职能或者信息的特征来判断,而不是其在技术上的保存地方或者其他的考量。在完善的方案之中,修正或者细化信息公开法,使之拘束承担行政任务的私人主体成为重要的改革方式。目前美国一些州已经做出了类似的规定,如佛罗里达州将“行政机关”定义为包括了任何代表公共机关的公共或私人组织、个人、合伙、企业或商业组织,基于以上分析及各州的实践,学者们认为国会应该对FOIA进行修改,扩大适用范围。同时,法院也应修正自己的方式,允许公民获取更多的政府信息。这种方式可以是:1.公共职能方式(thepublicfunctionapproach)这种方式是关注实体所实施职能的特征来扩大解释FOIA的。如在Forsham案中原告所说的,如果实体实施的职能是政府性的,其信息明显是用来为政府所使用的,那么公众就有权利获取之。2.信息特征方式(thenatureofrecordsapproach)如果信息与政府运作相关或者被政府机关以某种方式利用,就应该主是FOIA之下的“政府信息”。在本质上讲,这一方式会考量信息参数的实质内容,即