工业园区失地农民权利保护问题研究

工业园区失地农民权利保护问题研究

一、工业国家失地农民的分配农民占地利益的薄弱环节之一就是分配问题。工业园区失地农民在安置过程中面临很多的问题和困境,主要表现在:(一)社会保障滞后,就业安置困难,被征地农民长期稳定性困难大多数地方对被征地农民一般都采取货币安置的方式。这种方式运行成本低,政府省心省力,没有后顾之忧。但是,这种制度存在很大的缺陷,有限的安置补偿费根本无法保证被征地农民长期稳定的生活状态,而且失地农民的养老保险、医疗保险等问题没有得到解决,他们老年生活势必无法保障。同时失地农民的就业率并不高,他们最终还是回到农村,没有了赖以为生的土地,他们的生活也就没有了保障。(二)补偿过低,无法保障农民合法权利我国《土地管理法》规定,被征用的土地按土地的原用途给予补偿,这一规定并不合理,也不公平。农民的土地大多用来耕种,而土地被征用以后大多用作建设用地,建设用地所获取的经济利益比耕地的经济利益差距悬殊,农民不能从获取巨大经济利益的建设用地获得补偿,仅仅获取少量的耕地补偿,这对他们来说是极其不公平的,他们的长远生活无法保障,不利于城市化进程和社会稳定。无论是土地征用过程中的问题,还是农民安置反映出的问题,如果解决不好,就会对农民的合法权利产生损害。因此,在保护失地农民的合法权利的同时,对他们进行合理的安置以保障他们的后续生活显得尤为重要和迫切。(三)政府之间的利益冲突市场经济不仅仅需要法律的保护,更需要一个健康的市场伦理机制,而政府诚信的作用不言而喻。我国的土地市场存在诚信缺失现象,很大程度上是政府对诚信建设重视不足造成的。地方政府在利益的驱动下,利用其对土地的实际所有者的地位获取高额的土地经营收益。实践中,许多地方政府为了地方利益,将审批权层层下放,盲目征用、出让土地,造成对土地使用权人私权的损害。在我国,政府不仅仅是公共利益的决策者,也是土地征收利益分配的参与者,对土地权利人的权利就没有办法做到公平公正地予以合法的保护。这种现象在工业园区土地征用过程中显得尤为突出,土地权利人和政府之间的冲突也尤为激烈。因此,在保护失地农民的合法权利的同时,对他们进行合理的安置以保障他们的后续生活显得尤为重要和迫切。二、对工业工人失地安置利益的分析(一)保护农民合法权益根据我国现行法律的规定,集体土地所有权被认为是一种公权(注:从我国相关法律规定可知,国家在立法的时候基本上就已经界定了集体土地所有权是一种公权利,是属于农村集体的,而不是属于农民个人的)。集体土地所有权相对于全社会或者国家而言,它又是一种私权,具有“私”的性质。我国设定集体土地所有权的目的是为了保障农民的权益,使得农村集体组织的村民成员能够更好地生产,保障他们的生活。后来,这种做法成熟并形成一种制度,也是为了在集体的庇护下最大限度地保护集体成员合法的权利(私权),使得他们不会因为公权力的原因而遭受不公平的对待以及遭受权利的侵害。因此,从这个意义上来讲,土地征用及安置的过程其实就是公权与私权的博弈过程。国家为了公共利益的需要对农民承包的土地进行征收征用,根据法律规定的程序和补偿标准对失地农民进行补偿。但是,随着经济的发展,土地价值的上升,农民权利意识的提高,明显过低的补偿款让他们的心里产生抗拒,觉得自己的权利受到了损害。而政府也不愿意承担过高的土地补偿费用或者无力承担。由此而产生的政府与被征地农民之间的冲突和矛盾如果不能得到很好的解决,不仅会侵害被征地农民的权利,而且也会加剧农民与政府之间的紧张关系,不利于社会稳定。因此,有必要在公权与私权博弈的过程中寻找一种平衡。(二)社会原因在征地失地农民在安置过程中涉及的利益关系主要有:失地农民与基层政府之间的关系、失地农民与集体经济组织之间的关系,这两个利益关系如果处理不好,不能平衡二者之间的关系,失地农民的后续生活就无法保障,而且也会加剧农民与政府之间的矛盾,影响社会稳定。为顺利推进城市化进程,促进经济发展,保障农民不因失去土地而导致生活水平下降,并防止不正当征地行为给城市化制造人为障碍,政府采取了各种措施。但是,从目前来看,制度本身的缺陷以及实践操作过程中存在的不和谐因素,导致制度本身运作中问题重重,表现在征地与补偿之间的不平衡、不公正;农民失地与就业保障缺失的罅隙扩大。城市现代化,带来的却是有的农民“五无”尴尬,使有些农民一步一步迈向贫困(注:“五无”指的是无土地、进城无工作、拆迁无家园、非农无保障、告状无门路。被征地农民的这种尴尬处境使得他们对政府和社会的不信任,容易引发社会问题);养老保险与社会保障制度的落后;乡村经济、社区发展缓慢,村民边缘化,但是政府又无力挽救等。这就导致了被征地农民失去赖以生存的土地之后,又无生活保障,进而引发了一系列的农民与基层政府之间的冲突。因此,只有把农民的利益放在首位,切实保障他们的合法权利和后续生活,平衡公权与私权的利益分配,才能缓解农民和政府之间的矛盾。三、失地农民分配方式的选择和建设(一)征地补偿安置我国对被征地农民的安置办法主要有一次性金钱补偿安置、招工安置、就地农业安置、异地就业安置等,但是这些安置模式存在不足。我国国土资源部于2004年11月3日印发《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》的通知,指出:对有长期稳定收益的项目用地,在农户自愿的前提下,被征地农村集体经济组织经与用地单位协商,可以以征地补偿安置费用入股,或以经批准的建设用地使用权作价入股,农村集体经济组织和农户通过合同约定以优先股的方式获取收益(注:国土资发[2004]238号《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》由国土资源部于2004年11月3日印发)。对于工业园区来说,这种方式的可适用余地更大。因此,解决被征地地农民的安置问题,最好的解决办法就是将金钱补偿和后续安置结合起来,既能让农民从征用的土地中获得金钱补偿,又能保障他们的后续生活稳定。目前,国内已经有工业园区探索土地入股安置制度,经过实施,效果明显,能够把上述二者很好地结合起来。(二)入股安置对企业经营和经营的意义入股安置模式相对于上述安置方式具有较大的优势和潜力:1.入股安置相对于一次性补偿安置而言,它可以保障农民有长期稳定的经济收入使得农民被征地而不失地,维护农民相关的土地权益。入股安置的实施,可以避免一次性货币安置带来的问题。首先,入股安置分红标准比较高,农民获得较大收益。其次,农民的收益随着生活指数和土地的升值而不断增加。土地入股安置使得失地农民可以连续不断地从土地中获得收益和分红,保障他们的生活。最后,政府财政保障,为农民利益做底线,大大减轻了农民入股的经济风险。2.相对于招工安置而言,入股安置对失地农民的权益维护主要体现在对农民的分红上,采用这种模式,可以减轻企业安置员工的压力。实行就业安置,就业单位在安置被征地农民的同时却无法保证雇佣员工的技能和素质,不利于企业的发展。但是实施入股安置,可以为企业经济发展提供较好的发展环境。3.入股安置相对于就地农业安置和异地农业安置而言,适用的范围较大,具有普遍适用性。(三)农民现实生活中的问题入股安置模式有其自身的优越性,但是,优越和风险往往是并存的。入股后,农民与企业共享利益,同时也共担风险。入股安置的不足表现在:虽然农民的土地补偿费转化成投资,以股份形式出现,折合成股票,获得收益权,但是,农民在现实生活中面临的生活问题不一定能够保障;持有企业的股票,并不意味着获得稳定的收益,农民和企业成为利益共同体,由于市场经济存在风险,企业因此而亏损、倒闭、破产等,失地农民的收益就会有风险;即使企业经营状况良好,也会存在失地农民不思进取,不积极寻找甚至不寻找在就业机会,仅仅以入股收益作为主要生活来源,这可能导致失地农民劳动能力和社会竞争能力的减弱和衰退,影响家庭、社区和社会的可持续发展。因此,为化解入股安置的风险,必须寻求多种措施进行保障。1.方式二:以集体建设用地使用权入股,构建土地的使用场域在现行的政策环境下,入股安置有两种方式:一是对集体土地办理农用地转用和征收手续,按照法律法规规定的标准确定征地的安置补偿费用,然后计算和确定征地补偿安置费用在项目中的股份,按照《中华人民共和国公司法》等法律的相关规定确定分红比例和分红办法。将土地补偿费、安置补助费等征地款项以股份的形式,集中统一投资。在这种方案实施后,无论是土地所有权还是使用权,都与农民或集体经济组织没有关系。二是以集体建设用地使用权作价入股。这种方式的基本思路是:保留集体土地所有权性质不变,将非建设用地转为建设用地,不办理土地征收手续,只办理农用地转用手续,农民或集体经济组织以集体建设用地使用权作价入股。通过土地资源的资产化、股份化等土地使用权的合作方式,参与利润分配,实现土地权益。以集体建设用地使用权作价入股,是将集体土地所有权与使用权分离后土地使用权的资本化。无论是哪种方式,这种入股安置模式对失地农民的后续生活具有良好的保障作用。2.建立健全失地农民法律法规,为农民入股保障提供法律依据(1)坚强监督,完善相关法律法规在入股安置过程中,要把农民的利益放在首位。保护农民的合法权利要完善失地农民入股安置监督机制和相关的法律法规,使入股安置有法可依。为了更好地保护农民的合法权利,应设立专门的监管部门,接受农民的诉讼工作,建立规范的管理制度。完善入股安置相关法律法规也是为了更好地保护农民的权利,包括在土地评估、入股的土地使用权、承包经营权、股份流转等方面都要做出完善的法律规定,使入股安置有法可依,严格按照法律法规的规定来办理。(2)进行市场化经营农民入股并不是一劳永逸的事,如果农民入股的工业园区或者企业经营状况恶化,那么,最终受损害的还是农民,因此,把工业园区和企业的经营管理纳入市场化经营中,不仅可以起到优化资源配置的目的,还能增强企业和工业园区的竞争力,更好地保障失地农民的合法权益。(3)建立健全社会保障体系失地农民在市民化过程中,把他们纳入社会保障体系是保障失地农民后