供应链视角下的美国出口管制及经济制裁风险分析

供应链视角下的美国出口管制及经济制裁风险分析

文/刘新宇郭欢编辑/王亚亚近年来，国际政治经济环境日趋复杂，中美两国贸易摩擦不断升级，美国频繁通过出口管制和经济制裁等手段，阻止其高新技术和产品流向中国，不少中国企业都受到严重影响。有鉴于此，本文聚焦倍受国内外关注的半导体、光伏、生物医疗这三个颇具代表性的领域，分析美国出口管制及经济制裁给中国企业带来的影响，并提示相关风险，探讨企业的应对要点。半导体领域所面临的风险一是现有供应链断裂的可能。随着越来越多的中国半导体企业被美国列入出口管制实体清单，当美国半导体有关物项向清单企业出口时，出口企业需要提前向美国商务部申请出口许可证。而亚洲、欧洲等地半导体企业的部分芯片、模组亦可能涉及美国技术或物料，因此该等国家或地区的产品在销售给清单所列企业时，也受到美国出口管制相关规定的管辖。不仅如此，即便是中国企业实施研发升级的产品，如涉及美国的技术、软件、设备或者采购了美国进口芯片等，相关出口商也需要根据美国出口管制法律法规项下的“最低减让标准”，谨慎评估是否需要向美商务部申请出口许可证。在近期实践中，在此敏感领域向清单实体销售涉美物项的申请，几乎不可能获得美商务部的批准。这就可能导致被列入清单的中国企业直接面临供应链断裂的风险。二是国际供应链环境进一步恶化。受制于美国半导体相关技术和产品在整条半导体产业链的重要性及美国盟友的外交策略，部分半导体行业发达的国家及地区也主动或被动地采取遵循美国出口管制制度的相关措施。例如近期报道的事例，荷兰某光刻机制造商屡次延迟向中国企业交付其预定的极紫外（EUV）光刻机。因此，中国半导体企业需意识到，企业未来面临的不仅仅是来自美国的单边物项管控，更要面对国际供应链环境进一步恶化的风险。三是通过并购方式获取先进物项或技术的路径将更为艰难。近年来，在半导体领域，美国对外国企业，特别是中国企业收购美国相关企业采取了较为严格的管控政策。美国外国投资委员会（TheCommitteeonForeignInvestmentintheUnitedStates，CFIUS）基于国家安全考虑，强势管辖针对外国人通过并购美国资产获取新兴技术的情形，管辖特定外国政府控股企业参与并购美国资产的交易。从2015年到2017年间，中国半导体相关企业曾试图收购美光科技（MicronTechnology）、西部数据公司（WesternDigitalCorporation）等总部位于美国的公司，但都未获得政府批准。而美国相关政策措施亦存在向其欧洲及亚洲盟友灌输的趋势，不排除在全球范围内多国收紧对中国半导体企业对外并购的限制。四是中国半导体企业高尖人才交流受限。《中国集成电路产业人才白皮书（2019—2020年版）》的数据显示，目前中国半导体行业人才缺口近30万，而人才是半导体产业发展的第一资源。为防止半导体重要技术人才流向中国，欧美等国家及地区禁止其领先的半导体企业招聘中国籍员工，并通过上文提及的严控中国高新科技企业并购海外高新科技企业的方式，阻止相关人才的流动。在实践中，美国还通过施加限制签证发放等手段阻止部分相关中国高学历人才进入美国学习或研究相关技术。欧美等国通过包括但不限于以上种种方式，试图切断中国半导体企业获取其先进技术及引进国际人才的途径。光伏领域所面临的风险一是因产业链格局变化而引发的美国打压的风险。中国光伏制造业的崛起深刻改变了全球光伏产业的格局。美国为促进光伏产业回流、加大美国国内光伏生产并实现其清洁能源减排战略，对中国光伏业长期实施压制策略，由之前的“双反调查”发展到如今以涉疆人权为借口进行打压。尽管中国光伏行业上游的物料及技术均基本实现了国产化，对美国依赖程度不高，但中国光伏组件很大一部分出口至美洲、欧洲的国家/地区，而就当前趋势，美国亦有联合其欧洲盟友共同以涉疆人权等为借口打压中国光伏行业的倾向。因此，国内光伏相关企业的商业利益很可能受到美国和欧盟政策的影响。除此之外，更加严重的风险可能来自经济制裁。美国财政部海外资产管理办公室（TheOfficeofForeignAssetsControloftheUSDepartmentoftheTreasury，OFAC）长期以来以“直接或间接参与虐待或强迫劳动相关的个人和实体”为由，严格执行经济制裁相关手段。在此等制裁举措下，美国实体，甚至在特定情形下包括外国实体，均不得与被制裁实体，如纳入特别指定国民清单（SpeciallyDesignatedNationalsandBlockedPersonsList，SDN清单）的实体进行合作。这便间接隔断了一些非美国实体与被制裁实体进行交易的可能性。二是多部门及多国/区域联盟的制裁。2020年7月1日，美国四部门联合发布《新疆供应链业务咨询报告》（XinjiangSupplyChainBusinessAdvisory），向外界释放隔断新疆供应链的信号。除此之外，鉴于拜登政府目前正在积极推进西方盟友对中国相关行业的联合管制或制裁，除美国市场本身可能以所谓的“人权”“强迫劳工”等理由抵制中国光伏相关企业向其出口产品外，其他西方国家的相关管制和制裁风险亦会加大，对中国光伏企业所生产产品的抵制力度也可能进一步加强。这将对相关企业的出口业务产生很大影响，且该等出口障碍可能成为其今后一段时间所面临的常态化事件，影响中国光伏企业与包括欧洲国家在内的不同国家企业的相关交易。三是企业征信风险。就商业角度而言，企业一旦存在被列入实体清单等限制类清单，将会影响其在国际市场上的征信程度，同时也会被合作相对方作为“警示红旗”提醒。部分供应商、合作伙伴可能会顾及相关影响而无法与被列入清单的企业进行合作。因此，光伏企业如被列入限制类清单，可能会间接影响其业务发展及战略规划的实施。而对已上市或正在上市进程中的光伏企业而言，受到美国方面的抵制或制裁，可能会影响投资者的信心，甚至影响企业在公开市场的征信评级。四是舆论风险。美国对相关企业的信息收集工作大多来源于网络等公开渠道，其中包括但不限于上市公司披露的企业年报、企业对外公开的宣传报道等，亦不排除境外相关智库或其他机构直接向中国光伏领域企业发送询问邮件或采访需求以获取相关信息的可能。但与此同时，拥有在国际市场公开回应和表态经验的中企数量较少，在此特殊时期，如何在综合考虑相关法律法规与中外新闻媒体舆论因素的基础上，正确且恰当地回应各种质疑并且表明立场，是中国企业需要面对的新课题。尤其相关领域头部企业或上市企业，若回应不当，可能会将整个行业带入被动的舆论环境，造成联动负面影响。生物医疗领域所面临的风险一是美国严格的贸易限制影响供应链的安全。近年来在阻止技术转移、拓展国家安全边界、保住科技产业优势等方面，美国不断加强技术出口管制举措。美商务部于2005年将“生物技术”列为美国重点关注的10项“先进技术”之首，并纳入美国受控物项（含技术）的范畴。2018年11月，美国商务部出台了一份针对14类新兴技术和相关产品的管制框架，其中“生物技术”依然列在首位。在定义宽泛、规则严苛的出口管制制度项下，生物技术，特别是新兴技术领域的合成生物学、基因重组等相关技术，若要从美出口到中国，很难获得美商务部的批准。此外，美国也在积极谋求在多边管制领域突破原有两用物项管制理念，计划将新兴技术和基础技术纳入多边管制机制。这将导致中企不仅从美国获取相关物项难度加大，从其他国家获取亦将面临困境。随着相关生物医疗领域企业获取涉美特定物项难度的进一步加大，我国生物医疗企业供应链的安全问题值得关切。二是因出口生物医疗产品至受制裁国家而可能受到制裁。对生物医疗产品的进出口，美国财政部OFAC在经济制裁方面规定了特定的许可豁免政策，即美国和非美国人员可根据美国制裁法律和法规的现有豁免、例外和授权，向特定受美国制裁的国家或地区提供人道主义物品（包括药品和医疗器械）。与此同时，对于此类项目中可能对抗击疫情有帮助的物项（例如氧气发生器、全罩式口罩呼吸器），美国财政部OFAC正在优先考虑并加快对这些许可请求的审查。但需注意，若出口的生物医疗产品被认为不属于豁免范畴，例如可能发展为生化武器的产品，则可能会受到相关制裁。实务中，医药企业在从事进出口业务的过程中容易忽视相关风险，提供超出许可范围的产品或服务。例如美国某公司曾因向伊朗买家出售医疗成像设备，被美国财政部OFAC处以约51万美元的罚款。除了罚金之外，不在豁免范围的产品还可能触发被列入SDN清单的后果，从而导致公司对外交易全面受阻等更为严重的风险。三是生物医疗领域人才交流受阻。2019年4月，美国安德森癌症中心解雇了3名华人生物科学家，其理由是3人可能“严重”违反了保密原则，向中国政府透露了重要研究成果和数据。同年5月，美国埃默里大学辞退了人类遗传学家、华裔教授夫妇，其理由是该对夫妇没有充分披露来自中国的研究经费，以及他们在中国研究机构和大学的工作内容。在新冠肺炎疫情时代，若再受到限制清单等制裁，中美之间在生物医疗领域的人才流动与技术交流，可能会“雪上加霜”，面临更多阻力。中企应对之道一是建立并完善产业相关政策动态追踪机制。美国相关管制与制裁政策体系庞杂，且近年来美国贸易管制政策的特征之一就是变化周期短，受国际政治经济局势波动影响大，还可能与欧盟产生联动效应。对身处上述三个行业的相关企业来说，其共性要求就是需要提高全球政策风险意识。这可以通过内部风控部门或外部专业机构等密切关注美国、欧盟等出口管制与制裁方面的最新动态，积极跟踪和理解相关政策，建立风险预警机制，并需根据政策法规变化及时调整企业战略布局和具体的应对策略，主动迎接挑战，避免被动应对。二是建立并完善相关物项及供应链安全评估体系。无论是从获取关键物项的角度还是从供应链整体的抗风险能力来看，企业都应当首先对自身供应链安全有一个全面、客观的认识。如对于芯片及医疗领域企业，要了解拟采购物项的基本受控情况，包括商品属性、具体参数、原产国家或地区、出口国家或地区、出口管制分类编码（ECCN编码）等信息，掌握拟采购物项生产或代理商信息，了解近期是否有相同、类似物项采购记录存在出口许可或授权未获批准的情况；同时，在拟采购物项为受控物项时，还应及时了解办理拟采购物项许可证的时间和要求等。对于光伏企业，应针对上下游供应链，尽可能了解交易密切的相关企业的有关信息和情况，确认其是否已被列入实体清单或SDN清单等，客观评判相关交易风险，并尽量提前建立备用供应链，防患于未然。三是建立、健全企业出口管制合规管理体系。上述三类行业各有其特点，因此企业应当在全面评估自身行业相关风险的基础上，结合自身发展及战略安排，尽早建立起符合包括中国《出口管制法》在内的相关国家出口管制要求的合规管理体系，采取制度化、体系化的管理来最大化地降低相关风险。从市场角度看，完善的合规管理体系不仅是降低企业经营风险的工具，在国际经济交往中亦可助力企业在资本市场及国际舞台树立良好的企业形象，提高企业信誉并充实国际竞争力。四是通过司法、行政手段完善知识产权保护体系。在相关产业链全球化的背景下，中国企业在海外设立子公司、研发中心等分支机构的情况并不鲜见，也有不少企业家、技术人才曾在海外公司工作，因此，对知识产权的相关争议风险应予以高度重视，应通过法律、行政等手段，进一步完善知识产权保护体系。一方面，结合出口管制体系中对技术研发的合规管理，例如对于拟使用的核心技术受控属性进行识别和梳理，对进口技术的转让以及二次开发技术予以重点关注；另一方面，也要学会用法律手段保护国内企业在高精尖领域取得的丰硕成果，避免相关技术成果在缺乏保护的状态下轻易扩散或遭受利益上的侵害。