近期我国农村土地承包经营权流转问题探讨

...v.近期我国农村土地承包经营权流转问题探讨摘要：随着我国综合实力的不断增强，我国农业向农业现代化道路转型是现阶段农业改革的首要任务，农村土地承包经营权的流转是向农业现代化和农业规模经营转变的过程中的重要手段，然而现行的土地流转体制还存在着像农民对土地规模流转的阻碍、承包经营权人弃耕抛荒、土地承包经营权流转体制本身的问题等等当前必须解决是问题。同时市场化程度低、供需失衡，这是不利于集体土地资源发挥最大经济效益和资源效益的，也在很大程度上制约着我国农业和农村经济的全面、协调、可持续的开展。农村土地流转的改革、创新与市场化是一项系统工程，切实做好农村土地流转工作并发挥其在农业现代化中的重大作用。农村土地制度创新应该在坚持现在正在实施的家庭联产承包经营根本制度的前提下，根据已经具备的现实条件，积极探索适应我国农村先进生产力开展要求的新型土地流转模式和土地制度，并建立起完善的方便农村土地流转的市场机制，非常有利于实现农村土地的最大经济效益和资源效益。关键字：承包经营权；农村土地流转；农业现代化一、引言在我国农业现代化的进程中，中央历来都很重视农村土地增效、农民增收和粮食平安。2013年中央一号文件提出了关于土地流转的问题：“引导农村土地承包经营权有序流转，鼓励和支持承包土地向专业大户、家庭农场[1]、农民合作社流转，开展多种形式的适度规模经营。根据国家文件精神，结合农田根本设施建立的现实情况，我们鼓励农民采取互利互换方式，解决承包地块细碎化问题。〞田块小、位置分散、效益较低，是郊区农村“责任田〞的主要特点，要提高规模种植、集约经营水平，最有效的方法是加快土地流转。因为土地流转能够在很大程度上治理抛荒，优化土地资源配置，使黄土地变成黑土地。解决谁来种田的问题，确保粮食平安；土地流转，促进农民进城务工，解决农村剩余劳动力过剩的问题，助推了城市开展和城乡一体化建立。也可以较快推动我国的城镇化进程，促进农业开展形成规模化、集约化、高效化经营。土地流转能够促进农业现代化，农业现代化也能使土地流转进展的更好更快。因此我们在重视农业现代化的同时应把土地流转问题摆在重要位置[2]。完善和修改现行法律法规,建立和完善农村土地承包经营权的市场流转机制,加强对流转市场的监视和管理,依法促进农村土地承包经营权合法有序流转,可以最大程度地提高土地资源的利用效率[3]。在肯定土地承包关系的前提下，通过促进土地承包经营权的流转来开展适度规模经济是我国农村经济体制转型的现实选择[4]。农村土地承包经营权的流转是向农业现代化和农业规模经营转变的过程中的重要手段，然而现行的土地流转体制还存在着一定的问题，只有解决好现实生活中的土地承包经营权的流转问题，才能更好地促进我国的农业转型。二、土地流转现状个例1XX省通过土地流转和规模经营XX省通过土地流转和规模经营，让有限的土地资源集中到种植大户、农业合作社等经营主体，提高了农业生产经营中的规模效益、效劳效益、本钱效益、社会效益。西平县盆尧乡叶李村，人均耕地0.89亩，限制了生产潜能，该村将1200亩耕地集中交给本村种田能手连片经营，科学化种植，平均亩增产190斤，增收200元。土地流转和规模经营也拓宽了农民的收入渠道，实现了农民的多元化增收，包括土地流转收入、外出务工收入、围绕经营主体的效劳收入等[5]。柘城县祥和农民专业合作社流转的土地每亩每年给流转户1200斤小麦的租金，同时对土地流转出的农户，专业合作社可优先聘用为长期固定工，男工月工资1050元，女工月工资900元。逐年增加的农村土地流转面积，也使越来越多的农民从土地上解放出来，安心外出务工，加快了农村劳动力向非农产业转移步伐。XX市常年外出务工人员240万人，占农村劳动力的60%；XX市2013年农村劳动力转移达228万人[5]。2XX省农村土地承包经营权流转XX省各级农牧部门加快推进农村土地承包经营权流转效劳平台建立，着力开展信息发布、合同签订、政策咨询、价格评估等效劳，积极引导农民通过转包、出租、互换、转让、入股等形式开展农村土地承包经营权流转，为加快推进农牧业适度规模经营提供了有力支撑。从流转形式看,XX省农村土地承包经营权流转以出租和转包为主。其中出租面积58.6万亩，占流转总面积的57.3%；转包面积27.6万亩,占流转总面积的27%；互换、转让、入股等形式流转面积16.1万亩,占流转总面积的15.7%。从流转去向看，农户之间的流转面积到达55.8万亩，占流转总面积的54.6%；流向农民专业合作社的面积为34.2万亩,占流转总面积的33.4%；流转入企业的面积为8.87万亩，占8.7%；流转入其他主体的面积为3.4万亩,占3.3%[6]。三、农村土地承包经营权流转所面临的问题1农民已成为土地规模流转的主要阻力1.1农民的恋地情结，不肯流转农民以地为生，土地是农民的“根〞，土地在自己手里耕种最放心，打多少算多少，不肯流转，这种情况主要以出生50、60年代以前的农民为主。一般采取土地调整可妥善解决。统一调整合并到一块条件较好的耕地上，妥善解决了问题。1.2农民担忧社会保障，不敢流转农民对土地经营权流转后的土地性质产生疑心，顾虑一旦流转就收不回来，害怕流转后失去生活保障，不敢流转。同时受多年的儒家传统文化教育，“入土为安、返祖归宗〞思想根深蒂固，局部老年人害怕百年之后安葬问题，因祖坟所在不愿流转。一般通过在合同中明确参加这一条款，应可妥善解决。1.3代耕农民因个人利益受损，不愿流转当前外出务工是农民收入的主要来源，外出务工人数较多，且大局部为全家外出，大局部外出务工人员土地交由父母、兄弟、亲戚代耕。以伍明镇为例，全镇常年外出有25000余人，土地代耕面积达3000hm2，占全镇耕地面积的37.3%[7]。因代耕双方多为至亲关系，所以在代耕过程中一般不支付代耕费用，代耕土地所产生的效益被代耕农民获得，而如土地经营权流转后，土地经营权流转租金一般支付给原农户，而不支付给代耕农户。因此代耕农户总是以为自己收入受到影响，但又不能摆在台面上说，千方百计寻找借口，不愿流转，成为土地规模流转的阻力。一般要通过寻找恰当的人，做细致的思想工作，充分协调好代耕双方利益，才可妥善解决。据陈X村书记介绍，在今年整体流转70hm2土地过程中，有20%以上农户存在这种情况，村组干部通过各种渠道，深入细致的做代耕户的思想工作，较好解决了这一难题。1.4个别农户为满足个人私利，阻挠流转在土地经营权流转过程中，个别农户因期望值过高，恶意提高土地经营权流转价格；或因与村组干部有个人恩怨，为出一口所谓的恶气，就是不流转；还有个别农户因为个人利益诉求，如：低保、五保、大病救助等诉求得不到解决成心设置障碍不流转，甚至以此要挟、威胁村组干部。村组干部要放下身段，积极化解矛盾，在平时工作中做到公平公正，对群众合理的诉求，给予答复解决，对于不合理诉求，解释到位，多渠道解决难题；要敢于碰硬，勇于担责，对于个别恶意设置障碍，甚至要挟、威胁的，要依法给予严厉打击，维护正常的土地经营权流转秩序不受破坏。2土地承包经营权流转体制本身的问题2.1土地流转程序不够标准一是组织化程度低，流转双方自行协商进展流转的土地占流转面积的一半以上；二是口头协议较多签订流转合同份数占流转合同份数的一半以上；三是签订的合同不标准流转双方的权、责、利不明确局部土地流转年限超过了二轮土地延包期剩余年限二轮土地延包期限只剩下十几年规模流转中有三分之一的流转年限超过了二轮承包剩余年限2.2机构建立和指导效劳工作滞后一些乡镇对土地流转工作未引起高度重视效劳指导不到位企业、大户、合作社与农户之间自行流转，隐患较大[8]。多数乡镇土地流转工作中未签订合法有效的合同，各乡镇之间土地流转工作进展也不均衡。都未健全农村土地流转监管机构，目前承当此项工作的农经部门，其地位与监管职能不相匹配，在日常效劳和监管方面工作乏力，对XX违规的农村土地流转不能发挥真正的监管作用。2.3未建立起租金随物价变动的机制有的地方土地流转的地租一定几年根本没有考虑物价上涨因素绝大局部土地流转地租按每亩多少租金一订就是几年随着物价不断上涨原流转农户要求经营方追加地租否那么就强行毁约。3土地承包经营权流转过程中的问题3.1在土地流转的过程中耕地保护受到挑战尽管国家取消了农业税并且以最低收购价保护农民的种粮积极性，但是仍然无法抵消化肥、农药、种子价格连年上涨带来的负面效应，使得农村土地承包经营权流转“非粮化〞具有不可防止性。并且有些地方出现了“借改革之名，行圈地之实〞的现象，有少数地方通过土地流转方式，以观光园、生态园等形式把农地改作其他用途，不少工商资本下乡的目的不是种粮，而是同少数基层干部互相勾结搞非农业建立[9]。3.2基层政府重视程度不够，思想认识存在偏差局部乡镇〔街道〕领导对土地流转工作调查研究缺乏、情况不清、引导不力、认识不到位，未能将农村土地流转工作列入重要议事日程，对土地流转工作持消极观望态度，因此目前土地流转大多以自发流转为主。3.3土地流转纠纷时有发生3.3.1因流转价格造成的纠纷如明光市潘村镇的一土地流转户，从2005年开场流转土地大面积种植粮食，当时土地流转价格是每亩每年缺乏100元，现在因粮食价格和近期土地流转的价格均大幅度上涨，农民认为按开场的约定价格继续流转下去很不合算，于是大家“团结起来〞，在合同未到期的情况下，于2012年把土地“抢〞了回来[10]。因涉及户多面广“法不责众〞，处理起来相当困难。3.3.2因自然灾害等原因造成的纠纷局部流转土地的种粮大户，因天气、自然灾害等原因，近几年亏损时有发生，特别像今年发生的特大干旱，少的每年损失几万，多的几十万、上百万，因此，拖欠农民的土地流转费用，更有甚者单方面终止合同，将土地强行退还给农民的情况均有发生[10]。也有单方面违约，降低流转价格，给农民经济上造成损失，对土地流转工作产生了严重的负面影响。4、土地由于土地流转体制的缺陷导致的承包经营权人弃耕抛荒目前，农村中的青壮年农民绝大局部经商或进城打工，留守在家的多是老弱病残者和儿童，有的举家进城经商务工。由于农村土地流转体制还不够完善，使得他们所承包经营的耕地不等有效地流转，在家的人能种那么种，不能种的有谁愿意租种就给谁，没人种的就荒芜。然而物权法和农村土地承包法对土地承包经营权人弃耕抛荒问题未能涉及。实践中，有些地区的农村存在抛荒现象，有的村抛荒达10%，个别村高达50%，连续2-3年抛荒的耕地占多数，有的连续抛荒时间更长，大局部原种双季水稻的良田现在只种一季稻[11]。四、近期出台的政策按照中央要求，农业部在总结地方试点经历的根底上，对标准农村土地经营权有序流转、把握好规模经营的度、加强对工商企业租赁农户承包地监管和风险防范、培育家庭农场等新型经营主体等有关方面向中央提出了政策建议，相关意见已表达在中共中央办公厅、国务院办公厅?关于引导农村土地经营权有序流转开展适度规模经营的意见?中。文件已经国务院第62次常务会议、中央全面深化改革领导小组第五次会议审议和2014年10月16日中央政治局常委会议审议通过，并于11月20日以中共中央办公厅、国务院办公厅名义向社会公开发布。?意见?延续了中央一贯的政策基调[12]，遵循了?农村土地承包法?的立法精神，着眼于推进现代农业开展、维护农民合法权益和坚持一切从国情和农村实际出发三个方面，对稳定完善农村土地承包关系、标准引导土地有序流转，加快培育新型农业经营主体和建立健全农业社会化效劳体系等提出了具体要求，表达了中央的意图，凝聚了群众的智慧，是今后一段时期指导农村土地制度和农业经营制度改革的重要政策性文件。2015年7月30日出台的?国务院办公厅关于加快转变农业开展方式的意见?为在农村改革试验区开展农户承包地有偿退出试点划定了明确范围。承包地退出涉及社会、经济、法律等一系列问题，我国尚不具备大规模推动农户有偿退出承包地的主客观条件，必须在农村改革试验区范围内审慎稳妥开展。目前，我国有58个农村改革试验区，承当着19项改革任务，自愿退出土地承包权只是少数试验区的任务[13]。受国务院委托，2015年8月27日农业部部长韩长赋向全国人大常委会报告稳定和完善农村土地承包关系情况。截至去年底，全国家庭承包耕地流转面积4.03亿亩，比2013年增长18.3%，流转面积占家庭承包经营耕地面积的30.4%。全国共有2.3亿多农户承包了近13.3亿亩耕地，占农村集体耕地的92.8%，签订承包合同2.21亿份，颁发土地承包经营权证2.06亿份[14]。农业部于2014年2月19日正式发布，2014年3月1日公布实施农村土地承包经营权确权登记数据库标准、农村土地承包经营权调查规程及农村土地承包经营权要素编码规那么等标准文件[12]。首部针对农村产权流转交易市场的全国性指导文件日前正式印发名为?国务院办公厅关于引导农村产权流转交易市场安康开展的意见?的文件，对现阶段能进场的农村产权交易品种作出明确规定：以农户承包土地经营权、集体林地经营权为主，且不涉及农村集体土地所有权和依法以家庭承包方式承包的集体土地承包权[15]。五、关于农村土地承包经营权流转的建议1出台相关法规加强效劳体系和管理平台建立把相关法规做为各种土地流转形式提供标准的合同范本，以指导、鼓励、标准全县土地流转工作对已流转的土地应根据要求予以完善，以免后患[8]。进一步加强效劳体系和管理平台建立。依托市乡农经部门，组建农村土地承包经营权流转效劳中心，全面抓好农村土地承包经营权流转的协调指导、催促检查等日常工作。财政拿出一定的资金，建立全市土地流转信息网络平台，建立市、乡、村三级土地流转软件管理系统，实行实时监控、动态管理；积极创造条件，培育土地流转市场中介机构，逐步将土地流转过渡为市场行为。2探索地租浮动机制保障农民合法权益以当地主要农作物(小麦、玉米、水稻、马铃薯)为参照的租地价格机制，把协议地租折成当地主要农作物的数量3年一订，按当地主要农作物涨价幅度同步地租涨幅一是流转主体流转土地时至少先交1年的地租作为保证金，在其无力承当或毁约时支付农户地租从事林果、林材生产和非农用途的还需缴纳一定数量的复垦费二是成立全县土地流转中介组织，经营土地流转事务，如经营主体不能支付地租造成违约，中介组织负责支付并托管流转土地厦至有新的经营主体进入三是加强劳动技能培训加大对农户的劳动技能培训使他们掌握现代农业的相关技术3加强对农业经营主体的扶持3.1是积极争取、整合工程资金加大对规模流转土地的根底设施建立.3.2是落实经营主体在用水、用电、用地、税收、规费等方面的优惠政策3.3是流转规模100亩以上的经营主体在不造成土地永久性损害的条件下经国土部门批准允许2%以内(在20亩以内)的土地用作晒场、机库、管理用房建立3.4是扩大支农资金、财政贴息资金的支持解决经营主体资金短缺问题3.5是在政策允许范围内保障经营主体(除同规定外)在惠农资金等方面的享有权4进一步强化政策宣传和引导广泛宣传国家关于土地流转的政策和法律法规，特别是十八届三中全会精神以及各级政府对土地流转的倾斜优惠政策，使之家喻户晓，消除农民流转土地的顾虑，使农民真正看到土地流转的好处[10]。广泛宣传提高农户土地流转积极性结合土地承包法律法规采取多种方式大力宣传土地有偿流转后走上致富之路的典型事例广泛宣传土地流转的意义及土地流转政策措施，以及流转土地增收效果消除农民思想顾虑提高土地流转意识。5进一步重视土地流转纠纷的调处工作要充分发挥地方政府和村民委员会的作用，积极协调处理双方矛盾，妥善处理双方之间的意见分歧，争取在一种和谐、有序的环境之下，使土地流转工作有序进展。对于恶意阻碍土地流转活动的行为，应移交相关部门进展相应的处理[10]。6进一步保护流转土地农民的切身利益进一步完善土地流转保障机制，切实保护农民的利益，把已全部流转出土地、进入城市就业的农民纳入城镇社会保障体系，实现与城镇社保的对接，防止再次返乡与民争地[7]。对于已经流转出土地的农民，要引导他们从土地流转收益中拿出局部资金，建立个人根本医疗和养老保险，提高自我保障能力，逐步弱化土地的福利性和社会保障功能，劳动保障部门应结合实际积极做好统筹城乡就业及社会保障工作，落实有关劳动保障政策，建立适合农村经济开展水平的社会保障制度，逐步淡化和消除农民将土地作为就业和养老保险的心理，为土地出让者解决后顾之忧，从而加快农民的城镇化转移进程，进一步推进土地流转步伐。加快建立农村社会保障体系将农民的生活保障由依赖土地转变为依靠社会保障，弱化农民对土地的依赖程度，解决农民对失去土地的心理顾虑。加快农村公益性墓地建立，切实解决农民去世后的安葬需求。7建立土地经营权流转利益联结机制参与土地经营权流转的经营主体、农民和村委会三方有着共同的利益诉求，即经营要产生效益，要能够赚钱。只有建立三方土地流转后规模经营的利益联结机制，才能激发经营主体、农民和村委会三方的积极性，共同维护好经营主体效益的最大化，到达经营主体、农民和村委会三者共赢，更好促进土地经营权流转工作的安康开展。8尽快建立土地承包经营权自由流转市场农村土地承包经营权流转是农民对土地承包经营权的一种处置,而保障农民对其使用土地的承包经营权的“处置权〞,是对农民人格及权利的一种极大尊重。土地承包经营权自由流转而形成的规模生产是农业开展的客观需求,是传统农业向现代农业过渡的一个必经过程,我们不应将社会保障作为土地的首要功能,让土地集体所有制下的超小型的“均田制〞永久化,这实际是对农业开展的最大限制。如假设如此,那么我国的农业现代化将是一个遥遥无期的“憧憬〞[16]。因此,通过土地承包经营权自由流转将更多的农民转向非农产业,这正是强化农民土地产权的一个重要目标。9有效开展指导效劳9.1是加快推进农村土地承包经营权确权登记颁证试点工作，建立农村土地承包管理数据库和信息系统，夯实农村土地流转根底。9.2是引导农村土地依法标准有序流转，严格农村土地流转程序，坚持根本原那么，准确把握法律政策界限，实行资质、信誉和经营能力审查，签订统一标准的农村土地流转合同，按时上报农村土地流转报表。9.3是指导乡〔镇〕、村建立完善农村土地流转档案。四是及时调解仲裁农村土地承包经营纠纷，维护农村社会稳定[17]。10加强土地承包经营权流转市场的耕地保护机制10.1加强耕地保护。?中共中央关于推进农村改革开展假设干重大问题的决定?提出,要坚持最严格的耕地保护制度,层层落实责任,坚决守住十八亿亩耕地红线。加强对流转行为、用途、规模进展监管,防止破坏和减少耕地。10.2制定农村土地利用总体规划,实行最严格的节约用地制度,从严控制城乡建立用地总规模[3]。10.3各级地方政府一定要坚持严格的土地用途管制政策，对XX违规圈地行为予以严厉打击。当前必须参照现行农村集体土地流转“非农化〞制止性规定，加快完善农村集体土地流转“非粮化〞相关法律责任条款，提升耕地保护的法治化水平。尤其要加强土地用途管制执法检查，及时查处流转耕地未经批准转为非农建立、XX违规利用根本农田及耕地“非粮化〞破坏种植条件的行为，确保农村集体土地流转用途符合法律政策的规定[9]。11探索农村土地承包经营权信托方式新一轮城镇化的内涵之一是让农民离开土地进城，这一过程造就了农村土地所有权和使用权的别离状态,使得土地流转产生巨大需求，从而导致应有的土地红利缺失。由于农地的经营承包权难以在银行直接抵押，这既不利于农民的财产变现，也不利于通过土地流转实现土地的集约化和规模化效益。而农村土地承包经营权信托方式那么通过明确的合同约束把农民的土地凭证化后，在信托方案中占有一定的份额，凭此获取收益，信托公司作为受托人代替农户行使土地事务管理权，并引入适宜的管理方进展土地经营，从而为农民、地方政府、信托公司、土地承租方带来不同收益，实现共赢[18]。完毕语：土地承包经营权是解决“三农〞问题的关键。在农村土地集体所有的框架之下,依法流转土地承包经营权,实现土地资源优化配置,符合政府当局的政策引导。当然,农村土地承包经营权改革能否取得成功,还依赖于其他相关领域的综合配套改革,如现在的户籍制度改革,流动人口权益保障等[3]。农村土地制度创新应该在坚持现在正在实施的家庭联产承包经营根本制度的前提下，根据已经具备的现实条件，积极探索适应我国农村先进生产力开展要求的新型土地流转模式和土地制度，并建立起完善的方便农村土地流转的市场机制，非常有利于实现农村土地的最大经济效益和资源效益。但是，在土地流转模式改革和创新过程中我们仍然不能忽略我们的国情和我们所处的开展阶段。我国农村土地流转的现状是市场化程度低、供需失衡，这是不利于集体土地资源发挥最大经济效益和资源效益的，也在很大程度上制约着我国农业和农村经济的全面、协调、可持续的开展。农村土地流转的改革、创新与市场化是一项系统工程，切实做好农村土地流转工作并发挥其在农业现代化中的重大作用，需要各级政府做好宏观调控工作，也需要农村实际工作者积极探索，更需要理论界不断深