行政成本分析及其有效控制途径探索

PAGEPAGE1行政成本分析及其有效控制途径探索摘要行政成本问题一直是社会关注的焦点，目前我国行政成本过高,增长过快的问题已经严重影响了我国的国际地位与社会发展。控制和降低行政成本对于提高政府绩效、减轻纳税人负担等具有重要意义。行政成本的控制是一个系统工程，必须把握住该系统的每一个因素及因素间的联系，才能实现系统整体化、动态化的管理，以期达到降低行政成本的目的。因此本文从行政人员、行政单位、行政行为三方面分析,革除弊端,最大限度地优化和降低政府成本,改善我国的行政管理工作,提高行政效率和行政效益。关键词：行政成本；系统工程；控制；路径ABSTRACTThehighadministrativecosthasbeenthefocusofsocialconcern,atpresentourcountryadministrativecostisexorbitant,overheatingproblemhasseriouslyaffectedourcountry'sinternationalstatusandsocialdevelopment.Controlandreduceadministrativecostsfortheimprovementofgovernmentperformance,reducethefinancialburdenonthetaxpayerisofgreatsignificance.Administrativecostcontrolissystemengineering,mustgraspeachfactorofthesystemandtherelationshipbetweenfactors,torealizethesystemintegration,dynamicmanagement,inordertoachievethegoalofreducingadministrativecosts.Sothisarticlefromtheadministrativepersonnel,administrativeunits,administrativebehaviorthreeaspectsanalysisandexpellingthedrawbacks,maximumlimitoptimizationandreducethecostofgovernment,toimproveourcountry'sadministrativework,improvetheadministrativeefficiencyandadministrativeeffectiveness.Keywords:administrativecostsystemengineeringcontrolpath目录一、行政成本的概念 1（一）行政成本的定义 1（二）行政成本的种类 1（三）评价行政成本的指标。 11．行政成本的效率分析 12．衡量行政成本的指标 2二、我国现阶段行政成本现状 3（一）行政管理经费本身的增长过快 3（二）政府机关人员过多,职务消费数额居高不下 3（三）腐败所带来的政府成本巨大 4三、行政成本高的原因 4（一）从行政人员个体因素分析 41．权力来源观扭曲、行政理念错位 42．具有追求行政职能、机构设置及预算规模最大化的倾向性 4(二)行政单位组织因素分析 51．行政职能转变滞后、机构庞杂，运作费用高 52．行政职能配置不明晰、机构设置不科学，耗费大量行政资源 53．财务预算制度存有缺陷，行政成本更具膨胀倾向 54．行政单位的组织行为缺乏成本⋯效益分析理念 5(三)行政行为运行因素分析 61．行政行为的垄断性和非盈利性的特点，导致行政成本扩张 62．行政绩效考核缺陷，大量资源耗费 63．行政决策不科学，行政成本高企 64．行政管理滞后，行政运行费用增加 7四、行政成本控制的途径 7(一)行政人员个体层面 71．重塑行政理念 72．强化成本意识 7(二)行政单位组织层面 81．加快行政职能转变 82．推进“大部门制”改革 8(三)行政行为运行层面 81．引入竞争机制 82．强化财政预算约束机制 93．健全科学决策机制 94．创新管理机制 9【参考文献】 10比重,以及行政成本占国内生产总值的比重是衡量行政成本的状况及其变化趋势的关键指标。由于财政支出结构中的行政管理支出是行政成本的最重要组成部分,因此,行政管理支出占财政支出的比重———也就是财政结构状况———直接反映政府行政成本,财政结构是否合理直接决定着行政成本的高低。二、我国现阶段行政成本现状世界经济论坛（WEF）曾在2003—2004年度《全球竞争力报告》中揭示，中国的国际竞争力排名继续下滑，比上一年度又下降了4位。导致下滑的一个重要原因，就是世界经济论坛在当年的竞争力排名中，实行了新的评价指标体系，首次用“政府浪费”子指标替代了“政府支出”子指标。《2011-2012年全球竞争力报告》又揭示出中国在12个大项排名分别为：制度48，基础设施44，宏观经济环境10，健康与初等教育32，高等教育与培训58，商品市场效率45，劳动市场效率36，金融市场发展48，技术设备77，市场规模2，商务成熟度37，创新29。不难看到，与发达经济体及其他新兴经济体相比，中国在市场规模、宏观经济稳定性方面优势明显，在技术设备、高等教育与培训、制度、金融市场发展、商品市场效率、基础设施等方面亟待提高。特别是中国在制度大项的排名仅为第48位。报告认为，主要原因是在腐败和司法独立性方面依旧存在较大挑战。这表明，因政府浪费现象而提升的政府行政成本，已经成为影响我国国家竞争力的重要因素。2013年，国家又加大了反腐力度，倡导勤俭节约，拒绝浪费，严厉打击“三公消费”。这一系列措施正体现了政府对控制行政成本的重视。我国行政成本现状具体表现为以下几个方面：（一）行政管理经费本身的增长过快随着我国经济的发展，行政支出也在不断增加，但在这个过程中却出现了一些问题。1955年为21.54亿元,1960年为31.39亿元,1970年为32.00亿元,1975年为41.81亿元,1978年为52.90亿元,1985年为171.06亿元,1990年为414.56亿元,1995年为996.54亿元,2000年为2768.22亿元,2003年达到4691.26亿元。改革开放以来,竟增长了87倍,年均增长3.5倍。而与此同时,中国财政总支出从1978年的1122亿元至2003年达到24649.95亿元,只增长了21倍,中国GDP从1978年的3624.1亿元至2003年达到117251.9亿元,只增长了31倍。从上面可以看出,行政管理支出的增长速度大大快于财政支出的增长速度,并且这个速度在国际比较中也属于偏高的。（二）政府机关人员过多,职务消费数额居高不下改革开放以来,我国进行了四次机构改革,虽然精简了不少机构,但财政供养人员和行政支出不但没有压缩反而日益膨胀,吃财政饭的局面难以改观,行政效率极其低下。以税务监管为例,我国2002年税收是15000亿人民币,税务人员多达100万人,而美国的税收远高于我国,税收人员却只有10万人。官员过多带来职务消费居高不下,据最保守的估计我国每年官员用于公款吃喝的消费在2000亿元以上,每年的公车开销不少于2000亿元,这些相对于10000亿左右的年度财政收入,比例是非常惊人的。（三）腐败所带来的政府成本巨大我国因腐败而造成的各类经济损失,在90年代后半期平均每年在9875亿元至12750亿元之间,要占到GDP的13.2%至16.8%,这个数字相当于一年的财政收入还多。三、行政成本高的原因行政成本产生的主体是行政单位及其工作人员，行政管理职能的履行主要是行政人员个体来代理完成的。由于行政人员兼具“公民”与“行政人”双重身份，作为“公民”身份，行政人员也是一个“理性的经济人”；作为“行政人”，他们渴望组织的高效率和行政预算的最大化，并受到各种行政制度的约束，必须考虑行政单位的形象及社会公平、公正和效率问题。因此行政人员个体行为方式的选择可能服从于追求效用最大化、有限理性、机会主义倾向和多样性需求偏好等四个基本的假定。（一）从行政人员个体因素分析1．权力来源观扭曲、行政理念错位在建立和完善社会主义市场经济体制的过程中，人们始终贯穿追求行政效率的最大化的理念，然而行政单位作为社会资源的垄断方，对社会的各种资源拥有优先的支配权和使用权，导致了部分行政人员对这种优先支配权的来源未能作出正确的认识。殊不知，这种权力只是人民的代理权，其存在的合法性和必要性是为社会公众服务，并提供相应的公共产品。然而，由于行政人员忽略了权力的真正来源，便由此产生了权力的委托代理问题，导致行政理念的错位。再加上行政人员的自利倾向，当他们自身利益与社会公众利益发生矛盾时，就会牺牲公众利益，追求自身利益，无形中增加了行政成本。2．具有追求行政职能、机构设置及预算规模最大化的倾向性兼具“公民”特性的行政人员也可能按照“经济人”模式行事，追求公共声誉、权力地位及职务津贴等利己行为，实现自身利益最大化。为实现这一目标，其必须通过扩大行政职能，增加机构和部属的规模来实现。机构规模扩大，人员增加后，顺理成章地要求更多的财政预算，随即相应地拥有更大的财政支出权。这样，个人获利和提升机率也就随之增加。因此，从经济学的角度看，行政单位的收益来自其所在机构的规模，机构规模与可获得的预算是紧密联系的。“政府官员追逐的是部门预算规模最大化，他们总是在现存民主制度的规则下寻求自身利益的最大化。预算规模与他们所关心的具体目标——薪水、职务津贴、升迁机会、公共声誉、权力等息息相关。故此，只要条件许可，政府官员总是致力于预算开支的扩张，结果将使政府的公共服务远远超出边际公共收益等于边际成本的帕累托最优量”。(二)行政单位组织因素分析由行政人员个体组成的行政单位，对其行为方式的选择也并不是完全自由的。行政单位是具有自身利益的实体组织，在追求社会福利的同时，也会考虑并满足自身的利益；此外，行政单位的理性同样是“有限性”，信息不完全、竞争不充分的存在制约着行政单位的公共决策，而经济活动中的其他行为主体也会对行政政策做出预期，并采取相应的对策，使得即使正确的决策也可能未必达到预期的效果。基于此，从行政单位组织因素上看，造成行政成本高的主要原因有：1．行政职能转变滞后、机构庞杂，运作费用高计划经济时期，我国行政职能的高度集权，政企、政事、政社不分，造成政府“越位”、“缺位”、“错位”问题；市场经济条件下，政府的基本职能是校正市场偏差，弥补市场缺陷。我国政府自上世纪80年代以来所进行的各项改革，无论是体制的转换还是结构的优化都采取了自上而下的改革，然而政府所承担的职能不仅没有削减，反而不断地扩大：一方面原先承担的多种职能难以完全退出，另一方面新增了许多市场经济条件下或为推动市场化改革而必需的任务，如市场培育、监督与管理及法制建设等，这些职能体现在行政单位的设置上，就是旧有机构没有撤销，为适应新形势、完成新任务又增设了不少新机构，无形中进一步增加了行政成本，耗费了行政资源。2．行政职能配置不明晰、机构设置不科学，耗费大量行政资源自建国以来我国政府先后进行了多次大规模的机构改革，每一次的机构改革虽对理顺政府职能配置、精简机构、分流人员都起到了积极的作用，但职能交叉、机构重叠等没有得到根本的改变。3．财务预算制度存有缺陷，行政成本更具膨胀倾向财政预算制度如果设计不当，作为理性的“经济人”行政单位，会追求自己所属部门预算规模的最大化，又不必考虑公共产品的生产成本，因而可能会出现对行政资源的浪费。我国现行财政预算编制体制不够建全：预算与编制处于一种颠倒状态，不是编制服从预算，而是预算服从编制；预算编制方法不科学，基数法的影响根深蒂固，零基预算流于形式；预算编制往往缺乏科学依据。这样的财政预算制度会鼓励行政单位多花钱，对于一些有盈余的项目，如果当年度结算时没有及时结帐，不仅帐目上节余的钱要充公，下一年度还会因此而减少财政预算拨款。因此，“精明的政府管理人员会把每一个明细分类中的每一分钱都花掉，不管他们是否需要。这说明行政单位为什么会变得如此臃肿，原因是我们的预算制度实际上在怂恿每一个政府管理人员浪费钱财”4．行政单位的组织行为缺乏成本⋯效益分析理念在市场经济领域，企业效益通过市场交换来体现，成本一效益分析是企业管理的核心理念。为了在激烈的市场竞争中立于不败之地，企业生产必须千方百计地降低成本，而在行政管理和公共服务中则缺乏这种成本一效益分析的经济理性。长期以来，只讲“政治账”、不算“经济账”，导致政府“高投入、低产出”，正如科斯指出：“政府并非完全无成本地运行，政府行政机制本身并非不要成本，实际上有时它的成本大得惊人。”行政单位的组织行为之所以缺乏成本一效益分析理念，这是因为行政成本具有计量的困难性，导致众多时候行政行为不计成本或难以精确计算成本，甚至有些活动还不能计算成本(如打击外敌入侵而进行国家机器建设)，因而行政活动缺乏像市场活动那样的降低成本的激励和约束机制，也就不可避免地导致行政成本的攀升和社会资源的浪费。(三)行政行为运行因素分析以有限理性“经济人”的行政单位及其工作人员为实现经济性和非经济性的自身利益，在行政行为过程中，可能造成行政成本无端耗费的原因有：1．行政行为的垄断性和非盈利性的特点，导致行政成本扩张公共选择学派认为，政府提供公共服务和生产公共产品总体上是一种垄断性行为，行政单位通常是单一的公共服务和生产主体。在提供公共产品的过程中，由于管制的需要，或为了维护社会秩序，或是出于外部经济的考虑，或是由于规模经济，政府负责那些投资总量巨大、不宜重复建设的公共服务设施等造成了行政垄断行为。同时，行政单位在生产过程中，由于行政成本与收入的关系是问接的，是一个“非市场产出”，行政单位在经营组织、管理经济的过程中，缺乏本应由市场决定的收益与成本的精确货币量化标准，难以用市场价格直接标示其产品的机会成本。此外，由于行政单位的收入主要来源是财政拨款，而其财政的来源是通过国家税收依靠强制性的征收获得，无需接受市场的检验。在这种情况下，其行政行为缺乏盈亏底线那样的硬约束。因此，在行政行为运行操作上，会以追求规模、消费扩张作为最大化目标，不计行政成本。2．行政绩效考核缺陷，大量资源耗费行政绩效是行政单位行政过程、生产状态的一种反映和判断，是衡量绩效的一个重要指标是行政成本。一方面，由于行政绩效本身不易测量，淡化了对行政成本的约束。“当提供可度量的产出时，政府官僚机构要比私人企业花费更高的单位成本。”另一方面，现行的行政绩效考核缺陷，也导致行政成本的攀升。目前对领导干部升迁考核主要以上级考核为主，主要包括德能勤绩、群体组织关系在内的综合性范畴，而行政成本只是一个经常被忽视的方面。现行政绩考核最大缺陷在于上级领导不是公共产品、公共服务的直接消费者，由上而下的成本约束只是一种间接关系，淡化了行政成本降低的努力。此外，当前我国行政政绩考核还具有明显GDP化倾向，导致为追求政绩和经济发展，大肆举债，盲目上项目，造成低水平重复建设、资源过度消耗、环境污染严重，最终付出更大的社会成本。3．行政决策不科学，行政成本高企行政决策是履行行政职能过程中的首要环节，它贯穿于行政管理的全过程，是所有行政活动的前提，决定了其他行政活动的方向和形式，也决定了整个行政活动的意义。行政决策科学，行政投入才有效；行政决策失误与滞后，行政投入付之东流，并导致行政成本徒增，社会公共资源巨大浪费。4．行政管理滞后，行政运行费用增加一个完整的行政运行应包括决策、执行、监督等三部分的行政管理过程。决策阶段注重的是行政决策的科学化和民主化程度，执行阶段强调的是提高效率，监督阶段要强化行政监督的力度以及犯规的惩罚力度。然而长期以来，我国受计划经济体制的影响，政府权力很大，许多政府部门和地方仍习惯以“内部文件”、“行政命令”等随意性大、透明度低的管理方式开展工作，出现了行政权力部门化、利益化和不当利益合法化的非正常现象。这种以管制和行政审批权为特征的管理模式，行政程序繁琐、运作的随意性和无序性较大，决策时“一言堂”、执行时随意性、监督流于形式。再加上行政管理方式方法的滞后，使得相关具体措施更多的是一种表层概括的政策选择而非成熟高质量的制度规范，个别资源要素在行政运行过程中有始无终，在空耗中流失，行政成本增加。四、行政成本控制的途径行政成本控制是一个系统工程，应以系统理论为指导，建立行政人员个体、行政单位组织及行政行为运行等多个层面的系统控制机制(一)行政人员个体层面1．重塑行政理念理念是行为的先导，是作为与不作为的统帅，是决定效率的关键。在行政管理过程中，行政成本问题无时无处不在。如果行政理念错位，权力来源观扭曲，便造成行政单位提高效率的内在精神动力不足，并逐渐成为行政效率不高的一个“瓶颈”制约。孔子说过：“为政以德，譬如北辰，居其所而众星共之。”所以，应该重塑行政单位行政人员的行政理念。首先，强化“行政为民”理念。“行政为民”理念要求行政单位的行政方略和制订方针政策的实践基础，都来自于基层和人民群众，只有这样，才能听民声、顺民意，才能立足当前、注重长远、正确发展，才能真正树立起科学发展观和正确的政绩观，才能防止片面追求所谓“政绩”和“形象”的祸害工程。其次，加强行政人员个人责任道德建设。通过责任伦理道德教育改变根深蒂固的滞后思想理念，增强行政人员的公仆意识、勤政廉政意识，营造一个负责任的行政环境。2．强化成本意识首先，强化领导干部的成本意识。领导干部处于权力金字塔顶端，其话语权对行政成本的控制具有关键作用，其行政成本意识对强化全社会的行政成本意识具有决定性意义，可以化其意识为行动，做出一系列的决策，通过制度来控制影响行政成本。其次，所有行政人员都要明确人财物、时间、信息等资源的有限性，充分挖掘各种资源潜力并使它们得到合理配置。在决策过程中，要有较强的成本意识，本着目标、量力、节约的原则，使行政投入达到最优化。在行政执行过程中，对行政成本的消耗进行指导、限制、监督，力争使人财物达到最优组合，以最小的投入实现最大的行政目标。再次，要提倡艰苦奋斗的精神。艰苦奋斗是我党的优良传统，“建国以来我们一直在讲艰苦创业，后来Et子稍好一点，就提倡高消费，于是，各种浪费现象蔓延”。因此，要加强艰苦朴素精神教育，牢固树立成本意识。(二)行政单位组织层面1．加快行政职能转变加快行政职能转变、界定行政权力是降低行政成本的一个基本前提。党的十七报告指出“要抓紧制定行政管理体制改革总体方案，着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。”重点处理好政府与市场、企业、社会、公民之间的关系，进而实现行政能力的转换与提高；有意识地培育社会中介组织，提高社会的组织化程度，扩大社会组织自我管理的能力，形成“小政府，大社会”、“小政府，大服务”、“小政府，大保障”的格局。2．推进“大部门制”改革“按照精简统一效能的原则⋯⋯，紧紧围绕职能转变和理顺职责关系，进一步优化政府组织结构，规范机构设置，探索实行职能有机统一的大部门体制，完善行政运行机制。”推进大部制改革，把行政系统中职能相近、管辖领域雷同的部门进行归并重组，有助于改变当前行政机构重叠、职责交叉、政出多门等问题，提升行政效率，降低包括精简机构和人员带来的直接成本降低以及部门之间博弈或扯皮减少带来的间接成本降低。在推进大部制改革的同时，加强编制的法制化管理，利用法律手段，严格控制机构、人员编制和领导职数，防止人员膨胀，造成行政成本的再度扩张。(三)行政行为运行层面1．引入竞争机制首先，行政单位在一些生产公共物品的领域、一些直接为社会提供公共服务的过程可以引入竞争机制，尤其是一些直接与公民接触的公共生产部门确立市场导向，引入竞争机制，公与公、公与私等不同的组合类型，是降低行政成本的一个有效方法。其次，行政单位在一些直接为自身管理提供服务的内容，可以引入竞争机制，如政府采购、政府招投标、会议接待、车辆维护等都引入竞争机制，降低行政成本。2．强化财政预算约束机制首先，加强行政成本预算源头监控。行政成本预算必须覆盖所有与行政收支相关的领域，凡是有收入支出行为的都必须纳入行政成本预算监控的范围，消灭行政成本监控的“盲区”。其次，强化预算编制监督和预算执行全过程监控。根据市场经济对行政单位职能的要求，细化预算科目体系，全面推行零基预算，并抓好预算的审核和监督；加强对行政成本预算执行全过程的监控，全面推行国库统一集中收支，抓好行政采购运行的监控、会计核算中心制度的监督等环节。再次，加强预算制度改革，全面推行“以结果为导向的”绩效预算。在预算中融入了成本核算理念，干多少事拨多少钱，从制度上强化了行政成本的控制。3．健全科学决策机制一是规范决策内容、明确决策主体，完善决策程序。规范决策内容，各行政单位按照各自不同的职权决策，凡重大事项决策、重要干部任免、重大项目安排和大额资金使用等决策事项，内容都要具体化。明确划分决策主体的决策权力和职责，制定详细的实施细则和行为规范。完善决策