俄罗斯自然资源管理体制研究

俄罗斯自然资源管理体制研究

1我国自然资源管理权限的现状自然资源是政府资产的重要组成部分，其合理使用和管理尤为重要。长期以来,中央与地方分级分部门管理一直是我国自然资源管理模式:从资源经济价值层面来看,国土资源部作为自然资源的主管部门,主管土地、矿产、海洋等大部分国土资源的规划、确权登记、监督检测、利用保护。而其他资源如水、草原、湿地、森林、野生动植物等自然资源则由水利、农业、林业等部门管理;从资源生态价值来看,环境保护部作为资源环保工作的执行部门负责环境保护规划,功能区划分,监督管理环境政策的制定和落实、法律的监督与执行、跨行政地区环境事务协调等任务。而污染防治工作则分散在海洋、港务监督、渔政、渔业监督、军事环保、公安、交通、铁道、民航等部门。如此的管理模式就容易滋生以下情况:自然资源管理条块分割,资源管理部门和环境保护部门在资源开发利用、环境保护及规划、标准制定、监管和实施上职能重叠交叉,难以实现清晰的分类管理。例如对珍稀两栖动物的保护,它既可以生活在水里,也可生活在农田、湿地之中,为保护好它,法律赋予了农业、渔业部门管理职责,同时水利部门也具有管理职责,如此就造成了环保职能被行政机关条块化分割的问题;管理的系统性不强,总体来看自然资源管理权限的划分是混杂的。现行管理体制将水流、森林、草原等自然资源分别由不同的部门管理,看似每个部门都具有管理职责,但因为协调机制不够健全造成管理碎片化严重,人为的割裂了自然资源之间的有机联系,造成生态的系统性破坏。2俄罗斯自然资源的管理体制2.1机构设置—机构设置——“部局署”三位一体俄联邦政府行政管理体系分三级构成,即联邦部、联邦局、联邦署。在职能的设置上,联邦部侧重于国家的政策、法律法规制定及宏观调控职能;联邦局侧重于经济、行政、程序性管理,主要起上下协调功能;联邦署侧重国家财产、社会服务,主要起社会监督职能。在自然资源管理上俄联邦实行相对集中的分类、分部门管理模式。在中央,土地、矿产、建筑用地、农用地、能源等资源被划分成五种类别,分别由经济发展部、农业部、建设与住房公共事务部、能源部、自然资源与生态部等5个部级机关实施管理。其中自然资源与生态部所涉事务广泛,遵循“部--局--署”的机构设置模式,下设十司、三局、两署(即俄联邦地下资源利用局、俄联邦水资源局、俄联邦林业局;俄联邦自然资源利用监督署、俄联邦水文气象与环境监测署)负责执行、监督和其他事务的管理。2.2机构设置方式在职能分工方面,俄联邦自然资源与生态部实行决策权、监督权、执行权相分离的机构设置方式。自然资源与生态部作为俄联邦政府的决策机关,依据有利于维护国家安全、有利于促进经济转型、有利于争取国家利益的原则进行自然资源领域内的宏观调控以及国家政策、法律法规制定、实施、监督;3个联邦局作为俄联邦政府的执行机关,是连接自然资源与生态部与地方单位协调工作的桥梁和政策实施主体,直接或通过联邦局下属单位、各地区资源管理机构实现对全国自然资源的调控与管理;2个联邦署作为俄联邦政府的监督机关,对自然资源利用与保护实施监督管理,以保证资源的合理利用和可持续发展。2.3资源生态一体化管理管理机构整合是资源生态一体化管理顶层设计中最主要方法。俄联邦政府是在对自然资源管理机构不断整合中逐步实现了对资源生态的协调管理。2000年至2004年在普京执政期间,对政府机构按职能分配进行整合,废止了自然资源保护局和自然环境保护国家委员会,将国家环保部和林业局的相关职能交由自然资源部统一行使;2008年,在梅德韦杰夫执政期间又将水文气象环境监督局和生态技术原子能监督局划归自然资源部,至此,自然资源部改为自然资源生态部,统一行使自然资源的利用保护职权。实现了资源监督双管齐下,促进生态系统的协调发展。3俄罗斯自然资源管理体制对中国的澄清3.1自然资源管理机构俄罗斯自然资源机构的设置结构精简、职能清晰,尤其是自然资源与生态部将自然资源环境保护职能整合确保了决策、执行、监督一步到位。在今年的国务院机构改革方案中,组建中华人民共和国自然资源部,负责全部自然资源的空间规划和监管,统一调查、统一规划、统一监督和统一整治成为可能。其次,组建的生态环境部,将分散在发改委、国土资源部、水利部、农业部、国家海洋局以及国务院南水北调办公室的相关职能加以整合,使其形成合力。但是目前机构设置仍处于实践检验阶段,自然资源部对外仍然保留国家海洋局的牌子,生态环境部对外保留国家核安全局的牌子,尚未形成统一的自然资源保护、利用等监督和督查体系。3.2中央和地方事权的整合与发展自然资源的有效管理依赖于其决策的有效实施,在国务院部门整合的顶层设计之下,科学设置中央和地方事权,理顺中央和地方职责关系,更好发挥中央和地方两个积极性,赋予省级及以下机构更多自主权,增强地方治理环境能力。除中央有明确规定外,允许地方因地制宜设置相应的机构和配置职能,以发挥其地方积极性,有些资源由地方政府管理更加有利于其开发利用保护。3.3资源生态一体化管理资源生态本一体如果将其分离,则不能实现资源的生态价值。俄罗斯始终重视自然资源利用开发、环境保护的协同管理。于2000年将国家环保部和林业局的相关职能交由自然资源部统一行使;2008年,又将水文气象环境监督局和生态技术原子能监督局划归自然资源部,至此,自然资源部改为自然资源生态部,统一行使自然资源的利用保护职权。考虑到资源利用和生态保护的整体性、关联性,2018年国