一带一路与东南亚国家海洋安全环境

一带一路与东南亚国家海洋安全环境

“一带一路”安全环境2013年9月和10月，中国国家主席会见了中亚和东南亚国家，并就丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的建立提出了建议。4年来,“一带一路”从倡议转化为行动,相关配套举措陆续出台和启动。2017年5月,“一带一路”国际合作高峰论坛在北京举行,29位国家元首和政府首脑,联合国秘书长等重要国际组织负责人,以及130多个国家的1500多名嘉宾出席会议,显示出各方对“一带一路”倡议的认可以及对合作共赢理念的认同。尽管“一带一路”开局良好,但在接下来的若干年乃至数十年时间,要扎实推进“一带一路”建设仍然面临着不少挑战,其中一个不容忽视的挑战是沿线地区的安全环境对“一带一路”的影响。虽然安全合作并未包括在“一带一路”倡议的主要内容之中,但在相当程度上,“一带一路”建设能否顺利推进,沿线地区和国家之间的经济合作能否取得丰硕成果,与“一带一路”沿线地区的安全环境密切相关。基于此种认识,中国有必要加强与相关国家在安全领域的交流与合作,为“一带一路”塑造良好安全环境。当前国际关系学界对于“一带一路”安全环境的相关研究集中在两个方面:其一是“一带一路”面临的风险与挑战。学界主流观点承认“一带一路”面临着较为复杂的安全环境,如王义桅提出发展“一带一路”面临着海上安全风险、国家猜忌以及“三股势力”的挑战其二是中国应对“一带一路”安全风险的对策以及与相关国家开展安全合作的路径。如张文木认为,随着丝绸之路的伸展,中国有相当的利益需要予以保护,他特别分析了“海上丝绸之路”的安全保障及其关键环节和力量配置等问题综合来看,尽管已有研究对“一带一路”倡议实施过程中可能面临的各种风险进行了考察,并且提出了一些具有针对性的应对策略,但总体上对“一带一路”的关键区域———东南亚的相关研究不足。在“一带一路”背景下,缺乏中国与东南亚国家开展安全合作与提升安全关系的深入探讨。此外,当前相关研究存在重视陆上安全、传统安全威胁,对海洋安全、非传统安全认识不够的状况。鉴于此,本文重点考察中国与东南亚国家在海洋非传统安全领域的合作状况。一影响“一带一路”安全环境的风险回顾历史,古丝绸之路曾经有过多次的衰落和中断,究其原因与沿线重要国家的内乱和沿线地区的长期战乱有关。中国东汉末期,汉帝国放弃了对西域的经营,随后西域纷争不断,导致陆上丝绸之路的关键节点———天山南北路的交通陷入停滞状态。唐朝后期,因为“安史之乱”,唐朝政府中断与中亚的联系,同时阿拨斯王朝的扩张战争阻断了丝路中亚段的通行。北宋时期,宋、辽、西夏、金之间常年的战争形势,严重影响到陆上丝绸之路的中西交往,客观上也促成了海上丝绸之路的兴盛。此后,一直是中外各国和平友好交往之路的海上丝绸之路,在西方列强海外殖民扩张的坚船利炮冲击下也逐渐终结。鉴古知今,没有和平稳定的安全环境,地区以及国家之间的经济合作和人文交流的繁荣与发展终究难以顺利开展并持续。“一带一路”覆盖地域广阔、人口众多,沿线地区国家发展程度不一,政治体制多元,多种文明与宗教信仰汇集,这既为“一带一路”的经济合作与人文交流提供了想象空间及可能性,同时,毋庸讳言也孕育着不少潜在的矛盾与风险。目前,“一带一路”沿线不少国家深陷大国博弈的战场,一些区域存在国家之间的领土纠葛,民族冲突、恐怖主义等不安全因素也较为突出。这些安全风险可能因为内部的张力或是外力的介入而影响国家之间的安全互信,甚至引发冲突。从宏观上看,影响“一带一路”沿线地区的经济与人文交流;从微观上看,影响交通运输通道、能源管道、跨境电力与输电通道等基础设施的安全。从此前的经验来看,局部冲突、“三股势力”、恐怖活动对油气管线和交通干线的破坏和威胁不容小觑。中国政府显然注意到安全环境对“一带一路”建设的重要性。2014年7月,前国务委员戴秉国在一次讲话中指出,共建“21世纪丝绸之路”首先“需要共同营造一个持久和平稳定的国际地区大环境。……各国都要致力于维护新的陆海丝绸之路沿途地区海、陆安全,要按照和平共处五项原则这个处理国家间关系的黄金法则切实做到相互尊重、平等相待、和平友好相处。没有和平稳定的大环境,21世纪的丝绸之路的建设将是一句空话。”尽管中国政府高度重视“一带一路”沿线的安全问题,但“一带一路”沿线安全环境不是中国能够单独提供的,作为一种“公共产品”,安全环境需要沿线国家共同来塑造与维护。中国可以做到的是在自身能力范围内与沿线国家合作,共同维护好周边安全环境,并将和平发展的理念以及共同安全的观念传达出去,以影响更多的国家来共同建构和平稳定的“一带一路”沿线安全环境。某种意义上,现今世界主要大国都成为“一带一路”的利益攸关方。个别大国虽然未公开反对“一带一路”倡议,但不能排除其伺机作梗,在中国与邻国之间的安全问题上暗中搅局,使“一带一路”安全环境复杂化。例如,建设“21世纪海上丝绸之路”的关键区域是东南亚和南海地区,近年来南海争端升级的背后即隐现外部大国的身影。如果把“一带一路”安全环境分为陆地与海洋两个子安全环境,那么东南亚无疑是海洋安全环境的关键性区域。一方面,东南亚是“一带一路”的重点区域,“一带一路”规划的六大经济走廊中有两条涉及东南亚,同时海路是中国与包括东南亚国家在内的“21世纪海上丝绸之路”沿线国家经贸往来的主要路径。另一方面,中国与东南亚国家在海洋安全方面存在诸多现实问题,双方在该领域具有合作的基础与必要性。在推进“21世纪海上丝绸之路”的过程中,中国与有关国家如何妥善解决或者化解争端,创建搁置争议、合作建设的环境和气氛,以合作代替争斗,共同维护和平稳定的局面殊为关键。二对东南亚国家与中国政治安全互信不足当前,中国与东亚国家的经济、政治与安全关系发展极不平衡,虽然中国与东南亚国家的经济联系紧密,政治关系良好,但安全关系发展滞后。尤其是近年来,海洋领土权益争端升温,影响着部分东南亚国家与中国的政治与安全互信,这些国家容易对“一带一路”倡议做出安全化的解读,这不利于“一带一路”的推进。在海洋领土争端等传统安全问题难以在短时期内得到解决的前景下,探讨各方在海洋非传统安全领域切实可行的合作议题及合作方式,以海洋非传统安全合作的增量来培植各方的政治与安全互信,进而产生合作的“溢出效应”,为“一带一路”建设塑造良好的政治与安全环境。事实上,中国与东南亚国家在海洋非传统安全合作方面不仅存在必要性,而且存在合作的基础。(一)经贸合作扎实推进海洋是人类社会生存和发展的重要依托,当代世界经济的基本特征是全球化,而经济全球化的顺利开展必须借助和依靠一定的地理空间加以实现,海洋(尤其是海洋通道)就是这个地理空间中最核心的组成部分。受世界海陆结构的制约,全球海洋运输航路上分布着众多海峡、运河等走廊式通道,这些通道由于航行便捷,是往来船舶的必经之地,它们承载着当今世界主要经济资源的跨境流动,是维持世界经济正常运转的关键。自改革开放以来,中国对外贸易迅猛发展,现已经成为世界第一大贸易国。“据统计,自2000年以来,中国外贸货物吞吐量以年均15%的速度迅速增长,2014年达35.2亿吨,其中95%是经由海洋运输来实现的。其中原油进口的94%、粮食进口的92%、煤炭进口91%、铁矿石进口量98%、传统大宗商品出口的86%、机电产品出口的73%都要依靠海洋运输。”东南亚海域既是中国对外经济联系的重要通道,也是中国与本地区国家进行经贸合作的主要纽带。中国与多数东南亚国家均为海洋国家,中国与它们的经贸往来主要是通过海洋来完成的。自1991年中国与东盟建立对话关系以来,中国与东盟国家的合作稳步发展。进入21世纪,中国与东盟的经贸合作发展迅速,特别是2010年1月1日,中国—东盟自贸区全面启动,双方的经贸合作驶入“快车道”。2015年,中国与东盟的贸易额达4721亿美元,比1991年的79.6亿美元增加近60倍;双方累计投资额达1564亿美元,较1991年的5亿美元增加300多倍。中国已经连续7年成为东盟的第一大贸易伙伴,而东盟连续5年是中国的第三大贸易伙伴(二)发展海洋产业、维护海洋安全环境是国际合作的重要内容中国自改革开放以来,政府和民间的海洋意识得到前所未有的提高。进入新世纪,中国大力发展海洋经济,海洋传统产业转型升级加速,海洋油气勘探开发向深海、远海拓展,海洋渔业的养殖与捕捞比重上升,海洋船舶工业自主研发能力增强。海洋新兴产业迅速兴起,海洋工程装备承接订单居世界第一,滨海旅游、海洋交通运输、海洋化工和海洋生物医药业等快速发展。海洋产业已经成为国民经济的重要部门。2016年,中国海洋生产总值70,507亿元人民币,占国内生产总值的9.5%,其中,海洋产业增加值43,283亿元,海洋相关产业增加值27,224亿元,全国涉海就业人员3624万人东南亚国家同样重视发展海洋经济。在东南亚国家中,印尼海洋资源非常丰富,为世界上最大群岛国家,也是世界上第二长海岸线国家。同时,印尼是海洋生物最为多样化的国家。近年来,印尼海洋产业迅速发展,成为该国重要的经济部门,海洋资源收入约占国内生产总值的22%在中国与东南亚国家均重视发展海洋产业的背景下,保持周边海域的安全与稳定局面无疑符合各方的共同利益。事实上,自20世纪90年代末起,中国与东盟国家在海洋搜救、海洋航行和交通安全、打击跨国犯罪、海洋生态环境保护等非传统海洋安全问题上开展了大量的合作,这些合作促进了各国海洋产业领域的交流,并为各方的海洋产业发展提供了安全技术保障。近年来,在南海局势出现不稳定苗头的情况下,中国与东盟国家领导人仍强调海洋合作是双边合作的优先领域和重点方向。(三)海洋安全威胁中国和东南亚国家面临着一些共同的海洋非传统安全威胁,以对各国的对外经贸都至关重要的海洋通道安全为例,“一带一路”沿线几条重要的海运线路位于海盗活动与海洋犯罪活动多发区,其中马六甲海峡及南海航线对中国和东南亚国家都具有特殊的经济利害关系,但这条航线也是世界上最不安全的国际海洋航道之一海洋恐怖主义活动也是各方面临的海洋安全威胁之一。亚太安全合作理事会(CSCAP)将海洋恐怖主义定义为:“恐怖分子在海洋环境下,攻击在海洋或港口的船舶或固定平台或者上面所搭载的乘客或船员,袭击海岸的设备或建筑物,其中也包含港口或港口城市等。”海洋生态环境事故是中国与东南亚各国需共同面对的另一种海洋安全威胁。中国沿海地区拥有宽阔的海湾、低浅的河口以及高人口密度的城市,一旦发生严重的海洋环境污染事件,将给沿海人民带来严重威胁。2001年4月17日,一艘韩国籍化学品货轮与香港籍货轮在长江口外的洋面相撞,泄漏苯乙烯达705吨之多,造成大批海洋生物死亡,严重破坏了事发海域的生态环境,对中国东部沿海城市造成威胁另外,中国与东南亚国家都是受到海洋自然灾害频发影响的国家,双方在该项海洋非传统安全上具有共同利益。由于地质和地理因素的原因,中国东部沿海及东南亚地区是受到海洋影响最深远的地区之一,经常发生海平面上升、地震、台风、干旱、海啸等极端天气和自然灾害,给中国及东南亚国家带来严重的损失。如2004年12月的印尼海啸造成20多万人死亡和百万人无家可归;2006年台风“桑美”严重影响中国东部沿海地区,造成400多人死亡和近200亿人民币的经济损失;2008年强热带风暴“纳尔吉斯”袭击缅甸,超过2万人死亡;2013年超强台风“海燕”肆虐菲律宾,受灾人数近千万。三中国—中国与东南亚国家海洋非传统安全合作的进展20世纪90年代初,中国同东盟国家全面恢复或建立了外交关系。1997年,双方确定建立面向21世纪的睦邻互信伙伴关系,这为中国与东盟国家推进海洋合作奠定了基础。此后,中国与东南亚国家在海洋领域的合作主要借助“东盟地区论坛”(以下简称“ARF”)这一平台,合作内容主要包括海洋观测监测、海上搜救、海洋环境保护、海上科学研究等,这些议题为中国—东南亚国家的海洋合作确定了基本方向鉴于东盟在地区合作机制中的特殊地位,中国在海洋非传统安全合作方面采取在尊重和支持东盟的基础上“有所作为”的路径,早期主要是支持东盟就海洋问题提出的各项合作动议,近年来,中国开始趋向主动地引领与东盟国家的海洋安全合作。东盟国家是在20世纪90年代开始重视海洋安全议题的,1995年,第二届ARF外长会议初涉海洋安全议题,此后ARF多次召开“地区海洋安全合作”研讨会,中国始终对该议程予以积极响应。除积极参与上述活动以外,中国还承办以“海洋安全合作”为主题的ARF第二轨道外交活动,如2000年11月在北京主办“海洋安全合作第九次会议”,2014年12月在昆明主办“亚太地区海洋安全合作能力建设首次会议”在中国与东盟签订的各项文件基础上,中国和东南亚国家开展了一系列海洋安全合作行动,如举行海上联合搜救演练,开展海洋联合执法,建立合作机制和交流平台等,其中海事安全合作方面成绩显著,建立了中国—东盟海事磋商机制。2004年,中国向东盟提交《中国—东盟海事机构磋商机制概念文件》,2005年,中国—东盟海事磋商机制首次会议在广州举行,此后每年举办一次会议。此外,中国与东盟制定了灾害管理、减灾技术、信息共享、人员培训等方面的合作协议和行动计划,并持续推进区域各国与有关国际组织、机构的减灾协作。2009年,中国牵头启动“东南亚海洋观测系统”计划的探索性区域海洋合作项目“亚洲季风暴发监测及其社会和生态系统影响”(MOMSEI),参与国家包括泰国、印度尼西亚、缅甸、马来西亚、菲律宾。2011年,中国政府提出与东盟国家从海洋科研与环保、互联互通、航行安全与搜救、打击跨国犯罪等领域做起,逐步将合作延伸扩大到其他领域,形成中国—东盟多层次、全方位的海洋合作格局。同年,中国政府设立30亿元人民币的“中国—东盟海上合作基金”,用于推动双方在海洋科研与环保、互联互通、航行安全与搜救以及打击海上跨国犯罪等领域的合作。该基金的设立是中国为进一步推动有效落实2002年《南海各方行为宣言》,维护地区和平与稳定所采取的积极举措,有助于推动南海区域内海上合作事务全面开展,对维护本地区和平与稳定发挥建设性作用2012年和2016年,中国国家海洋局先后颁布《南海及其周边海洋国际合作框架计划(2011—2015年)》《南海及其周边海洋国际合作框架计划(2016—2020年)》,计划主要推动中国与东南亚国家开展海洋科研、海洋环境保护、海洋防灾减灾、能力建设等低敏感海洋领域的合作,增强共同应对气候变化、降低海洋灾害的危害、保护海洋环境、维护海洋生态系统健康的能力在中国与东南亚国家海洋安全合作项目中,目前最为突出的成果集中在海洋防灾减灾方面。2004年印度洋海啸发生后,印尼、泰国等多个东南亚国家遭受重大海啸灾难,中国向这些国家提供了有史以来最大规模的对外救灾紧急援助。时任中国总理温家宝出席了在印尼雅加达举行的东盟地震和海啸灾后问题领导人特别会议,中国医疗队迅速进驻灾区提供医疗救助服务,中国人民解放军向受灾地区空运了数量庞大的援助物资,这些行动展现出中国帮助东盟国家救灾的“实效”与“诚意”。2005年1月25日,中国政府牵头组织“中国—东盟海啸预警研讨会”,并在同年签署《中国—东盟建立地震海啸预警系统技术平台的行动计划》,推动建立南中国海区域海啸预警和减灾系统,责任区域包括南中国海、苏禄海和苏拉威西海周边沿岸共9个国家除与东盟国家开展多边合作以外,中国还与泰国、印尼、马来西亚、柬埔寨、缅甸、文莱、越南、新加坡等国建立海洋合作机制,并开展固定的海洋合作项目,其中不少项目属于海洋非传统安全合作领域。在以上双边合作中,中国和马来西亚的海洋安全合作最具有代表性。马来西亚是“21世纪海上丝绸之路”的重要节点国家,20世纪90年代,中马双方就在海洋领域开展了交流互动。2003年,马来西亚作为东道国举办“东亚海可持续发展部长会议”,通过《东亚海可持续发展战略》,明确了与中国建立伙伴关系、加强海洋合作的共识。中马在会议期间表示要加强合作,落实东亚海可持续发展战略的后续行动。由此,中马海洋领域合作的层次跃升至新的高度。2009年,《中华人民共和国政府与马来西亚政府海洋科技合作协议》(以下简称“《协议》”)签署,这是中国与南海周边国家签署的第一个政府间海洋科技合作协议,内容涵盖海洋政策、海洋管理、海洋生态环境保护、海洋科学研究与调查、海洋防灾减灾、海洋资料交换等众多领域。《协议》的签署标志着中马两国在海洋领域的互信逐步增强,为两国未来在海洋领域的合作向机制化、稳定化和长期化方向发展奠定了法律基础,同时也为南海周边国家间开展互利合作树立了典范四中国—中国—东南亚国家海洋非传统安全合作的挑战与机遇“一带一路”倡议引起国际社会的广泛关注和区域内国家的积极响应,但同时也不乏疑虑、质疑和反对之声。“一带一路”倡议以经济合作和人文交流为主要目标和价值取向,在推进过程中,随着中国利益和力量的扩展,自然会引起西方大国和周边国家的高度关注,它们对中国的对外安全合作同样怀有极强的戒心,因而中国与东南亚国家开展海洋安全合作势必导致视海权为全球霸权基础的西方大国的竞争性反应。其次,中国与东南亚国家开展海洋安全合作也绝非水到渠成,其间面临着双方的“信任赤字”障碍。东南亚国家紧邻中国,出于可以理解的原因,部分东南亚国家对中国的发展持有警惕与戒心,怀疑中国在地区安全与稳定中发挥何种作用。长期以来,东南亚国家与中国的关系经历了一个由敌对关系到战略合作关系、非敌非友关系到全面合作伙伴关系的过程鉴于中国与东南亚国家在某些海洋非传统安全问题方面已经具备了合作基础,中国可积极主动地推进海洋非传统安全合作的深度,扩展海洋非传统安全合作空间,以“一带一路”倡议为合作平台,以构筑和保障海洋互联互通网络安全为合作目标,从保障海洋航道安全、打击海洋跨国犯罪、实施海洋人道主义救援和海洋自然灾害救助、维护海洋生态安全等领域做起,逐步将合作延伸扩大到其他领域,最后提升到传统海洋安全合作领域,形成多层次、全方位的海洋安全合作格局。除了依托东盟和获得东南亚国家的支持与合作外,中国还应重视与区域外大国在海洋非传统安全治理上的协调与合作,凸显共同利益,避免竞争和冲突。东南亚地区是大国利益的交织点,而海洋安全更是关涉到周边国家的重大切身利益,中国对区域外力量介入东南亚海洋安全事务应持“有区别的”开放心态,在低敏感的若干海洋非传统安全领域,如海洋自然灾害、海洋生态环境安全等领域持开放心态,积极欢迎区域外国家的参与和贡献专业技术知识。例如,美国与许多东南亚国家存在安全合作关系,是东南亚安全事务的介入者。如何看待美国的角色与作用是中国与东南亚国家开展海洋安全合作的重要课题。毫无疑问,美国在东南亚海洋安全事务的介入具有双重性。一方面,美国对东南亚海洋安全事务的介入将影响中国的安全利益,并间接影响中国与个别东南亚国家的关系;另一方面,客观上,美国在海上反恐和防扩散、打击海盗、海洋防灾救助等方面起到了一定的积极作用,是部分海洋安全公共产品