行政组织产生发展和演变

行政组织产生发展和演变第1页，课件共35页，创作于2023年2月第一节外国行政组织的演变一、奴隶制时期的外国行政组织行政组织作为国家管理活动的载体，它随着国家的出现而产生。原始社会末期，随着阶级和国家的出现，原始氏族和部落的公共组织逐渐变为奴隶主阶级的统治机关，形成了一套管理国家事务的机构，这就是最早的行政组织。外国奴隶制时期最典型的国家是三个国家。1、古埃及：2、古希腊：3、古罗马：第2页，课件共35页，创作于2023年2月

1．古罗马共和国时期的行政组织

在公元前6世纪至公元前1世纪，罗马建立了贵族共和国。其中央机关由人民大会、元老院和高级长官三部分组成。人民大会是立法机关，元老院是实际上的最高权力机关。执政官由人民大会选举，但受元老院控制。执政官是高级长官中的最高官职，拥有最高军事权和行政权，作为行政首脑，他负责召集和主持元老院会议、人民大会，同时也是元老院和人民大会决议的执行者。检察官的职责主要是负责税收，负责对公共工程的监督等。保民官是平民的代言人，其职责是维护平民的利益，这是罗马民主制的一大特色。营造官的主要职责是维护社会治安。第3页，课件共35页，创作于2023年2月

2．古罗马帝国时期的行政组织

1)帝国时期（公元前1世纪～公元5世纪）建立了独裁性质的元首制度。人民大会的作用越来越小，执政官、财务官、罗马市长等高级官员的选举转归元老院，人民大会只行使一下批准的手续。

2)从公元前1年渥大维登上罗马政治舞台开始，确立了绝对专制的元首制度。他一身兼任元首、元帅，后演变为皇帝，总揽立法、行政、军事、司法和宗教大权。

3）大约在公元1世纪的克劳秋王朝（公元14—68年）时期，主要的中央政府机构已经形成，相继设立了元首顾问会议、秘书处、司法部、财政部等机构。

4）大约在公元4世纪，君士坦丁时代将罗马帝国统一划成高卢、意大利卡里利亚和东方四大行政区，大行政区下设行政区，行政区下设行省，采用层级节制的组织体系，强调严格的隶属关系，初步形成了集中统一的行政管理体制。

第4页，课件共35页，创作于2023年2月奴隶制时期外国行政组织的特点：1．行政组织职能简单且未明确分化。2．古希腊、古罗马的行政组织与国家机关其他组织开始有了初步的原始的分工。反映在组织结构上出现了立法机关、行政机关、司法机关、军事组织与宗教组织等，他们既相互交叉又略有分工。与之相应，行政管理亦带有民主与法治色彩。3．中央和地方的关系相对简单。4．在共和制时期，行政组织的官员都无报酬，任期短，行政工作未职业化。第5页，课件共35页，创作于2023年2月

二、封建制时期的外国行政组织（一）英国封建制时期的行政组织（二）法国封建制时期的行政组织第6页，课件共35页，创作于2023年2月（二）法国封建制时期的行政组织

１．地方分封的封建君主制

国王名义上是最高的封建领主，实际上各封建领主各自为政，不聆听国王的政令。行政组织按自宫廷到世袭领地的系统建立。宫廷大臣管辖国王办公机关的事务，各封建主有自己的行政机关。

2．等级君主制

所谓等级君主制指三级会议与君主并存。三级会议由高级僧侣、世俗贵族和富裕市民三个等级的代表组成。法国三级会议的职能远不能和英国的议会相比，它并不是一种固定的机构、而且没有立法权。三级会议受国王的控制，它只是反映了法国王权的加强。国王开始在全国范围内行使职权，国王的行政机关由家臣机关变成了全国性的官僚机构。

3．中央集权的专制君主制专制君主制时期的法国建立了中央集权的官僚制度。国正拥有立法、行政、司法、军事等最高权力。三级会议被解散。由国王和他的几位亲信大臣组成最高国务会议。最高国务会议下设专门会议，也就是现代意义上的“部”，主要有军事、外交、财政、文件收发等专门会议，还有诉讼会议，由大法官主持，负责司法行政事务。第7页，课件共35页，创作于2023年2月（三）封建制时期英法行政组织的特点：1．立法权与行政权相对分离，行政权受到立法权的制约。2．中世纪末期，宫廷的内务组织演变成全国的中央行政组织。组织内部的分工比以往明确、精细，其职能也扩展。但仍具诸多职能交错、宫廷事务与国家管理含混不分的特征。

3．地方行政组织较之奴隶制时期有很大的发展。英国地方行政组织自治权力较大，中央对地方干预较少；法国先是诸侯割据，后是中央集权。4．王权与教权的关系密切，既有竞争又有合作。第8页，课件共35页，创作于2023年2月三、资本主义时期的外国行政组织

资本主义时期的国家行政组织才是现代意义上的行政组织。伴随着资本主义经济的产生和资产阶级革命的成功，早期资产阶级思想家提出了三权分立的学说，行政组织的独立性才第一次得到了比较清晰的说明。政府组织形式来看，最典型的有三种：

1、英国的内阁制；

2、美国的总统制；

3、法国的半总统制。

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英国的中央行政组织主要有枢密院、内阁和政府各部（l）枢密院它是英国古老的政府机构，如前所述，它发源于中世纪。15世纪都铎王朝时期，枢密院的权力很大，代表同王行使最高立法权、行政权和司法权。资产阶级革命后，议会取得了最高权力，机密院的权力开始受到削弱，现在的枢密院只是形式上的最高行政机关，实际权力掌握在内阁手里。（2）内阁

它是英国实际上的最高行政机关，是英国政府的核心机构。首相是内阁的首脑。内阁成员除首相外，还有外交大臣、国防大臣、财政大臣、枢密大臣、掌玺大臣以及大法官等。

（3）政府各部

现设的部有：财政部、内政部、国防部、外交和联邦事务部、就业部、卫生和社会保险部、贸易部、工业部、能源部、运输部、环境事务部、教育和科学部、农业、渔业和粮食部、北爱尔兰事务部、苏格兰事务部、威尔士事务部等16个部。

（一）英国现代的行政组织第10页，课件共35页，创作于2023年2月（二）美国的现代行政组织（１）总统直属机构

又称总统府，直接受总统领导，是总统的咨询、参谋、辅助机构。

（２）内阁和行政部美国内阁从一开始就是作为总统的咨询机构出现的，它从未起过集体决策机构的作用。美国的内阁和英国的内阁不一样。主要表现在：其一，美国的内阁不决定任何政策，也没有集体的政治责任。其二，美国内阁只向总统负责，不向国会负责。其三，美国内阁没有固定的组织形式，没有固定的人员，没有固定的会期。

目前美国有13个部：国务院、财政部、国防部、商务部、教育部、能源部、农业部、卫生和服务部。住房和城市发展部、内政部、司法部、劳工部、运输部。

（3）独立行政管理机构。它是为某一专门目的而设立的一种重要的行政组织。虽然它比部的行政级别低，但它比政府各部拥有更大的自主权。其具有如下特点；①专业性强。管理职能单一，其首长通常是一专家，专业技术性强。②具有独立性。③行使混合权力。独立行政机构不仅有行政权，同时有准立法权、准司法权。④办事效率高。。

第11页，课件共35页，创作于2023年2月（三）法国现代的行政组织

法国的半总统半议会制政府体制具有以下特点：首先，强化了总统的权力。其次，提高了政府的地位。国民议会无权要总理下台和解散政府，因而加强了政府的稳定性。再次，议会的作用因此而明显下降。根据宪法规定，总统的职权和地位不再受到议会的牵制．总理的任命和政府的组成也无需议会的批准。

法国中央行政组织由总统、总理和中央各部等行政机构组成。

（1）总统。总统具有任命总理及政府成员而无需议会批准的权力，有主持部长会议、签署部长会议决定的法定权力，有仲裁政府各部门不同意见的权力。

（2）总理。总理是政府首脑，总理和部长联合称为政府。各部部长由总理提名，总统任命。总理根据总统的授权，主持部长会议、最高国防会议、国防委员会议，总统所发布的命令要总理签署。3）中央各部。部长是中央专门行政机关的首长。部的数目没有法律限制，随国家行政职能的扩张而增加。大革命初期，1791年时只有6个部。目前法国中央政府设有国防部、经济和财政部、对外贸易部、新闻部等28个部。

第12页，课件共35页，创作于2023年2月（四）资本主义时期外国行政组织的特点1、行政组织日趋独立、职能不断扩大，行政组织总量不断增加；2、行政组织职能不仅扩大，而且也发生了很大的变化，已从原来的以政治职能为主转变到现在的以经济和社会职能为主；3、行政权力越来越大；4、中央适度集权与地方适度分权是市场经济条件下各国的共同要求。第13页，课件共35页，创作于2023年2月第二节中国行政组织的演变一、中国古代的行政组织（一）夏、商、周时期的行政组织（二）秦、汉时期的行政组织（三）隋唐时期的行政组织（四）宋、元、明、清时期的行政组织第14页，课件共35页，创作于2023年2月中国古代行政组织的特点1．强化中央集权，集国家最高权力于一人之手，是中国古代行政组织发展的主流。皇帝集立法、行政、司法、军事大权于一身，是国家权力的垄断者。中央与地方的行政权限虽经过多次调整，但最终还是形成了高度集权的行政管理体制。集权的程度，大大超过了中世纪的欧洲国家。

2．中国古代行政组织的演变具有前后因袭、循序渐进的特点。行政组织体制经历了由独相制到三公制；由三省制到一省制；由一省制到内阁的演变。隋、唐建立的吏、户、礼、兵、刑、工六部，是以后各朝最重要的中央行政职能组织，在国家管理活动中发挥了重要的作用。

3．中国古代行政组织结构严谨，分工精细，层级结构，集中统一。上下隶属关系明确。官员职责明确，对官员有严格的考课和监察制度。

4．中国古代的行政组织具有强烈的宗法色彩。中国古代行政组织的发展具有由“家”而“国”，由“私”而“公”，由“内”而“外”的特点。奴隶制时期亲贵合一的组织原则对后世影响很大。等级观念、宗族观念、任人唯亲的思想禁锢了行政组织的进一步发展。

第15页，课件共35页，创作于2023年2月二、中华民国的行政组织

辛亥革命推翻了封建帝制，中国进入了一个新的发展时期。但这是一个动荡不安的时代，国家行政组织的发展异常曲折。主要可分为下面三个阶段:

（一）南京临时政府时期的行政组织（1912—1913年）

（二）北洋政府时期的行政组织（1913—1928年）

（三）国民政府时期的行政组织（1927—1949年）

第16页，课件共35页，创作于2023年2月（三）国民政府时期的行政组织（1927—1949年）

1927年9月，南京国民政府成立。名义上按孙中山的五院制设。国民政府设主席一人（后称总统），为中华民国元首和国民政府委员会主席．并兼任陆、海、空军总司令。国民政府主席及委员组成国民政府会议共商国务。国民政府由五院组成。

地方行政组织设省、县两级，在省与县之间，有一级行政督察区。县以有区、乡（镇）、保、甲等基层组织。第17页，课件共35页，创作于2023年2月（四）中华民国的行政组织特点１．中华民国的行政组织在其初创期，接受了西方三权分立与民主共和国的思想，初具现代的特征，这较之封建时期进步。但这一进步是脆弱的和有限的。2．孙中山提出的政权和治权相区别，在国民大会下实行立法、行政、司法、考试、监察三权并立的思想，具有历史的进步意义。3．从法律上确立了国民党一党专政的政治体制。4．在中央与地方的关系上，未实现孙中山的均权制主张，而是中央集权制与地方军问割据并存。

第18页，课件共35页，创作于2023年2月三、中华人民共和国的行政组织（一）中华人民共和国中央行政组织l．第一阶段（1949一1954年）

49年9月，中国人民政治协商会议代行人民代会大会职权，制定《中华人民共和国中央人民政府组织法》。在政协闭会期间，中央人民政府委员会暂行国家最高权力，统辖新中国最高立法、行政、司法、军事权，是典型的议行合一体制。政务院（国务院前身）是中央人民政府下属国家政务的最高执行机关。下设政治法律、财政经济、文化教育、人民监察四个委员会，以及31个部门管理国家行政工作。第19页，课件共35页，创作于2023年2月2．第二阶段（1955—1966年）

54年9月，第一届全国人民代表大会召开，制定《华人民共和中国宪法》、《国务院组织法》。全国人民代表大会是国家最高权力机关，国务院是最高国家权力机关的执行机关，是最高国家行政机关。国务院由总理、副总理若干人、各部部长、各委员会主任和秘书长组成。设置8个办公室、l个秘书厅协助总理分掌各部工作，设置主办专门业务的20个直属机构，35个部委。

1956年底，国务院机构总数达到81个。59年，国务院机构减为60个，61年底国务院机构总数为62个，1963年底为73个，1964年底为77个，第20页，课件共35页，创作于2023年2月3．第三阶段（1967—1974年）

66年5月“文革”，各级各部门陷入瘫痪。67年初，成立军管会或派驻军事代表集党、政、军诸权于一身。后又建立“革命委员会”（简称革委会）成为政府机构。70年国务院机构从79个减为32个总数为建国后的最低点。4．第四阶段（1975——1981年）

75年底，国务院机构总数达到52个，81年间月，国务院设部委机构52个、直属机构43个、办公机构5个，共100个部门，为建国以来的最高点。

第21页，课件共35页，创作于2023年2月（二）地方行政组织与中央行政组织的关系1．中华人民共和国地方行政组织的层级。

49年建国初，地方行政组织有大区（东北、华北、西北、华东、中南、西南六大行政区）、省、县、乡四级。

54年宪法。地方行政组织有省、县、乡三个层级。撤消了大区行政组织。现在全国有23个省、5个自治区、4个直辖市、香港特别行政区和澳门特别行政区。省是地方行政组织中的最高层级，与省同级的有自治区、直辖市、特别行政区。县同级的有自治县、县级市。与乡同级的有镇、民族乡、民族镇。另外在省和县之间，有自治州、地级市和省政府的派出机关地区行政公署（不是一级行政组织）。实际上我国多数地方政府是四级：省、市（地级）、县、乡。另外，在我国还设有行政特区。第22页，课件共35页，创作于2023年2月2．地方行政组织的组成、职能与机构设置。

地方各级人民政府由地方行政正副省长、自治区主席、市长、州长、县长、乡长、镇长、秘书长、部门首长组成。各级地方政府对本区域的政治、经济、社会事务进行管理。国家一般规定省级政府设40个左右机构，地级市设30个左右机构，县级设20个左右机构。3．中华人民共和国中央与地方的关系各级政府之间实行的是严格的层级节制，最后一切权力归中央政府。故中国的行政体制属于中央集权型体制。改革开放后，对中央与地方权力分配关系逐渐进行了改革，主要是在国民经济的宏观管理权集中于中央、地方事务分权于地方方面进行了改革。第23页，课件共35页，创作于2023年2月（三）中华人民共和国行政组织的特点1．新中国行政组织具有充分的人民性。人民代表大会制度是新中国的根本政治制度。2．行政组织的设置与运行，本着精简、统一、效能原则，不断进行调整与改革，并有一定的成就。3．在处理中央与地方的关系上，贯彻了民主集中制原则。4．新中国行政组织发展历程中的弊端：高度集权的管理体制以及政府对社会经济事务的直接管理方式是根本原因，其根源于无所不包的计划经济体制。改革中认识到，转变政府职能是我国行政组织改革的前提和基础。

第24页，课件共35页，创作于2023年2月国王称为法老，是最高统治者，拥有无限的权力，掌握着立法、行政问法、军事、财政与家把人权，他既被看成是君主，又被看成是神的化身。法老之下设宰相，主管行政、司法、经济，协助法老处理全国政务。宰相之下设一批大臣，分管财政、水利建设和各州的事务。在地方，行政长官是国王的命宫——州长，他们同时握有行政权与司法权，也拥有自己的军队和警察，为国王征收赋税、管理地方水利工程。古埃及的行政组织是高度混同的，各部门之间的职权及官员之间的权限虽有所分工但没有明确的划分，法庭也未从行政机关中分离出来，祭司在国家机构中占有显著地位。第25页，课件共35页，创作于2023年2月（１）雅典的行政组织具有原始的民主行政特征。四百人会议、五百人会议等具有行政组织性质的组织以及行政首长——执政官，都由公民选举产生，行政的内容亦由公民大会决定。（２）强调依法行政。（３）行政官员非专业化、非职业化，无报酬。公民担任公职用抽签方法决定，任职期限极短，不能保证政府公职人员必要的品德、才能和经验的积累，影响了行政效率。

（４）行政职能简单。城邦国家，所辖领域极小，不存在纵向层级的中央政府与地方政府的关系，也不存在横向的部门划分，行政职能未专业化。第26页，课件共35页，创作于2023年2月都铎王朝时期（１４８５一1603年），王权得到强化，行政组织机构进一步完备，国土建立了小型精干的班子协助处理政务，后来这个班子演变成枢密院，其下设一些专门委员会，枢密院大臣各司其责，负责某一方面的行政管理。早在公元9—10世纪，从盎格鲁·撒克逊时代起，就开始形成了比较固定的行政组织形式：国王和贤人会议两个权力中心。贤人会议由贵族组成，是由国王不定期召集的中央会议。威廉时期，逐步形成了召集资族会议和御前会议的惯例。御前会议的出现意味着国王和国家行政组织开始从贵族会议中分离出来，意味着王权的上升。14世纪中叶，御前会议演化为上下两院。上院由国王指定的僧侣、大贵族组成（贵族院），下院由地方代表组成（众议院）。第27页，课件共35页，创作于2023年2月远在夏朝，中国就创立了三位世袭制度，设立了百官，分掌庶政、军事、赋税、诉讼、车马、历法等项事务。商朝已开始按职能设官定制，在行政事务官中，“司徒”主力役之征，“司空”主工，“司寇”主刑，“小谣（藉）臣”主农。除此以外，还设有宫廷事务官兼管政事，宗教事务官执掌祭祀。周朝行政组织较之夏商有很大的发展。中央政府的主要机构是“三司”、“六太”。“三司”即司徒、司马和司空，分别掌管农业、军事与工程营造。“六太”即太宰、太宗、太士、太史、太祝、太卜，分掌文书、典籍以及天文、历史、祭扫、礼仪、占卜等事务。

据史料记载，我国奴隶制时期的行政组织实行的是“亲贵合一”的组织原则，因而带有强烈的宗法色彩。奴隶主贵族的家族组织和国家行政组织是相通的，只有奴隶主豪族家族才有资格担任国家行政官员，这个组织原则反映了我国古代国家行政管理中的由家而国、由亲而贵的政治特色

第28页，课件共35页，创作于2023年2月秦灭六国后，确立了专制主义中央集权的行政管理体制。中央行政组织称为朝廷。皇帝握有最高的立法权、行政权、司法权与军事权。在中央朝廷内，秦、汉实行三公九卿制。三公的名称多变化，或丞相、太尉、御史大夫，或司空、司马、司徒，但均为宰相，其中以丞相地位最高，为“百官之长”，是辅助皇帝处理全国政务的最高行政长官。大尉总管军事，御史大夫是皇帝的私人秘书，负责监察。三公之下设九卿，具体负责各项行政工作。九卿之下又各设相应的属官，各属官职掌相对独立。汉光武帝以后削弱相权，三公九卿的地位下降，国家的行政管理权逐渐由相府向宫廷转移。内延掌管皇帝语专、奏章之事的秘书官——尚书，扮演着越来越重要的角色，尚书台下设六曹，分别执掌行政事务。行政组织逐渐形成六部制的雏形。秦朝的地方行政组织设郡、县两级。汉末有州、郡、县三级地方行政建制。在中央与地方的关系上，秦、汉强化中央集权，使地方之政归中央、中央之政归朝廷、朝廷之政归皇帝，从而集最高权力于一人之手。

第29页，课件共35页，创作于2023年2月

从魏晋至隋、唐形成了三省六部二十四司的行政组织体制。三省职权划分明确，中书省取旨决策，门下省审议封驳，尚书省承旨执行。三省长官即中书令、门下传中、尚书令，共行宰相之权。其中尚书省是全国的最高行政机关，下辖吏、户、礼、兵、刑、工六部，每部又各设四个司。

1．吏部主管全国人事，包括各级官员的考核，升降与任免等事务。

2．户部主管全国户口、土地、赋税、财政与库藏等事务。

3．礼部主管全国的礼仪、祭祀、教育及科举等事项。

4．兵部主管全国兵政，包括武选、车马、甲械等。

5．刑部主管全国的司法行政与审判。

6．工部主管全国的农林水利、工程管造和工匠的管理。

隋、唐时期的中央行政组织，除三省六部以外，还设有由秦、