世界银行1999年10月

世界银行 1999年10月第31期减贫和经管评论公共部门公务员制度改革的重新思考公务员制度改革是世行公共部门项目组合中一个越来越重要的组成部分。然而这种改革往往并不会给政府的绩效带来持续的改善。重新思考世行的方法可能会带来更适合一个国家条件和需求的、更为广泛的干预。世界银行已经认识到了政府在实现经济和社会目标方面的能力的重要性，并在过去的10年中在公务员制度的改革方面进行了大量的投资。没有一个观察家会怀疑公务员的表现对发展议程的重要性，但是，一些人对过去帮助借款国加强公务员制度计划的有效性提出了问题。世行的干预有助于政府工作得更好吗？尽管取得了一些成绩，回答是，“也许不是的”。因此，对现行公务员制度改革的方法进行认真的重新思考是必要的。何谓公务员制度改革？ 世行在公务员制度改革方面做了若干工作。其重点一直并仍将放在解决财政担心上：使政府能在工资和雇用制度上做到平衡。但是，公务员制度改革也涉及对政府的职能和组织结构进行改进；改善中央、地方和部门政府人力资源政策；修改公共管理法律和监管框架；为政府的分权提供制度上的支持；以及对改革实施的程序进行管理。世行的公务员制度改革项目组合是十分广泛的：在1987年（公务员制度改革贷款开始的一年）和1998年间，在80个国家开展了169个项目。萨哈拉南部非洲几乎占了公务员制度改革贷款的三分之二（图1）。在此期间，一半以上的公务员制度改革贷款都是通过结构调整贷款计划来执行的，虽然也有通过其他工具的（如技术援助和制度发展捐款），而且近年来这些工具已变得越来越重要。改革有效吗？从实证角度看，很难说世行的公务员制度改革措施是否是成功的。世行的内部评估给出的结果是不完整的。业务评估部在1987年和1998年间所做的评级表明：公务员制度改革项目中，有38％的评级为不满意，低于世行总的项目组合评级水平：同期中有30％的项目评级为为满意。早些时候的分析还表明：公务员制度改革往往不能实现其主要财政目标。一直到90年代初，世行公务员制度改革项目中不到一半的项目减少的工资帐单，或压缩了工资。雇员的减少也微乎其微，为政府雇员的5－10％，而且还有反复。这些削减带来的财政节约几乎不足以解决较高层工作人员的工资增长的资金问题（Nunberg和Nellis，1995）。为什么不是很有效呢？对公务员制度改革措施的批评一直不断，明确表示：这些干预既未提高效率也未提高有效性。问题的总结相当清楚：公务员制度的工资和雇用改革所取得的成果是十分有限的，而且在政府的认同和监督方面也一直存在有多困难，尤其是在非洲。同时，政府改革新兴的议程包括标准的人事管理和工资和雇用制度改革，但也试图将这些项目与改造一个国家的根本任务相联系。世行对公务员制度改革传统方法的主要问题是：它只是试图采用枝节性措施来解决须动大手术才能解决的问题。技术性的管理方案被用于解决政治经济学的一些根本的问题上了。而且甚至是在技术层面上，侧重点也很窄，忽视了与更大的系统的其他部分间的联系。克服这种方法的局限性要求有更为全面的和更为现实的改革框架，以及一些新的支持工具。新方法的内容新的方法将包括更为深入和更为缓慢的工资和雇用制度改革；将公务员制度改革与其他机构改革联系起来；从项目方法转向规划方法；以及学习其他国家先进的管理改革经验。采用更为深入和更为缓慢的工资和雇用制度改革许多公务员制度改革项目都是把重点放在政府的工资和雇用政策上。些目标是减少总的工资额、简化公务员制度以及合理地调整补偿结构（参见Lindauer1994)。一些人会提出：这些改革一直受到狭窄的财政性因素驱动，政治上十分困难，而且对财政影响也很有限，而且更直接地说来，没对绩效产生任何影响。因此，一些观察家们提出：工资和雇用制度改革应予放弃。但在实际中，这种措施需要深化、拓宽和延长。工资和雇用制度的改革往往需要被来用恢复财政平衡，一项必要的但却非是充分的改善绩效和能力的条件。但是，这种改革通常都很温和，无法实现财政平衡。大多数压缩规模的计划都旨在削减5－15％，但是，要使政府能够负担得起则需要更为大胆的削减。压缩规模计划从政治上看并未证明是不稳定的。即使没有慎密的削减冗员计划，分流、兼职和双职对那些被裁下来的工人来讲，则提供了一种过渡性的缓冲，而且一些非正式的和农业部门已经能够比预想吸收更多的工人。因此，也许还可以政治角度出发进一步推进改革。但是，世行支持的工资和雇用制度改革一直是强调短期目标，如一次性的员工削减，而不是长期的合理规模和绩效改善。因此，即使公务员制度通过调整业务削减了劳动力，他们往往会重新雇用工作人员。将公务员制度的改革与其他制度改革联系起来由于工资和雇用改革的重点太窄，无法实现必要的制度改革，应进一步扩大重点领域，将人力资源的管理问题纳入进来。然而，也许需要一种更宽但选择性更强的方式，一种可以解决国家作用第一顺序问题的方式，从而对政府的职能、结构、组织和程序产生重要的影响。在这种更为综合性的改革模式中，需要对政府改革的另外三个问题加以研究。第一个问题是目前已得到广泛承认的公务员管理和政府财政管理制度中反映出来的控制和鼓励框架间的关系。人事和预算职能间密切的关系对于健康的政策管理是必不可少的。第二个方面是整个借款国分权后各级地方政府的广泛的管理问题。工作人员配备、职能确定和资源方面的放权和分权决策须与中央公务员制度政策的制订联系在一起。第三个方面是中央政府的公务员制度改革和各个部门机构改革间的关系，尤其是医疗和教育，即最大的政府用人单位。这些方面需要建立系统的关系，以确保改革计划间的协调和连续性。在此新的模式中，基本原则须十分明确。一个原则是，政府改革更为综合的方法须防止给政府业已沉重的改革负担增加过度的负荷。另一个原则是，对于各个阶段改革设计和执行的指导不能通过一个总体蓝图来实现。改革须针对各地地区和国家的具体情况。从项目方法转向规划方法公务员制度和管理改革的新的议程要求世行有灵活的反应能力，包括进行迅速干预但又须在机构改革不断需要调整设计的过程中能保持航向。此外，在国家更为宽大的改革之伞下进行的不同的改革方案间，须有更具渗透性的机制。世行常规的项目方法并不能很好地适应于新的政府结构调整。项目应基于这样一个构造模型，强调严密的时间框架，不再强调人的变量。机构改革要求适应性和参与人对改革目标的承诺。这种改革会受到各种各样的不可预测的变量的制约，因此一个一成不变的改革蓝图是无法执行的。世行在公务员制度改革方面的工作已经开始从对项目的侧重转移开来。各种影响很大的非贷款业务和一系列新的业务工具提供了一种更为宽松的、更注重国家具体情况的改革方法。此外，还正在考虑新的方案贷款类型，形成更为系统的规划方法。这种贷款可以在世行、政府和民间所同意的广泛的政策框架内支持中期改革。基于注重结果的一揽子改革方案，建立总体的方案标准和改革过程的管理机制，是方案成功的关键。这种模式可以使得政府按照某种内部确定的时间表，并依照更为适合当地条件的、更为实现的时间框架，来制订和实施规划方案。它不是一种“适合所有人的统一尺寸”方法。只有那些具有充分的机构能力的国家才能使用这种更为自治性的模式；其他国家则需逐步地从项目方法中慢慢地转变过来。学习明智政府的榜样过去10年中，一些工业化国家的管理做法已出现了巨大的改变。政府已从僵化的、机构重迭的官僚机构转变成了灵活的、分权的、更能适合人民需要的组织。一些国家中的改革十分彻底，在新的公共管理改革基础上进行的一场激烈的、系统性的转变，这种改革强调缩小政府职能和结构，提高纳税人所缴的税款的价值，注重结果。还有一些国家在维持基本的管理结构和制度同时，追求循序渐进的公务员管理改革。借款国可以采用的新的方法和模式的范围是很大的。此外，大多数工业化国家的创新现在也只是在进行试验。这此改革存在许多争议，而且，对于一些具有更多争议的新的公共管理内容，很难作出判断，包括在一些核心公务员服务中采用市场机制（如绩效工资或普遍的合同雇用制。从三个方面看，采用竞争性管理模式，对于借款国来讲是一个十分复杂的问题。第一，这些国家须能选择适合其国情的机制，从客观地显示优缺点的方案中进行挑选。对于有人相信这种方案、有人则坚决支持另一种方案的情况，世行可以在帮助借款方选择政府改革内容、而非全盘引进某个模型方面，起到一个客观的作用。第二，对各种方案的折中须确保正在进行改革的政府不会建立落后的（而是将此国家置于21世纪现代化主流趋势之中）、损害将政府推向管理发展前沿的制度。最后，各国应致力于建立明智的政府。明智的政府意味着寻求最佳战略，通过稀缺性资源的充分利用来完成根本任务；可能是通过创造性的技术或具有创新性的管理方案的运用，而不是简单地强调新的公共管理的口号。新的方法会给借款方带来“第三种道路”，不仅可以绕过传统的管理方法，而且还跳过新的公共管理模式。FurtherreadingNunberg,Barbara.1997.“Re-thinkingCivilServiceReform:AnAgendaforSmartGovernment.”PovertyandSocialPol-icyworkingpaper.WorldBank,Wash-ington,D.C.Nunberg,Barbara,andJohnNellis.1995.CivilServiceReformandtheWorldBank.WorldBankDiscussionPaper161.Wash-ington,D.C.Lindauer,David.1994.“GovernmentPayandEmploymentPoliciesandEconomicPerformance.”InDavidLindauerandBarbaraNunberg,eds.,RehabilitatingGov-ernment.ARegionalandSectoralStudy.Washington,D.C.:WorldBank.本评论由BarbaraNunberg（东亚地区减贫和经管处主管公共部门专家）撰写。如果你对类似的问题感兴趣，可考虑加入管理和公务员制度改革专题组。联系人BarbaraNunberg，分机号：37487，或NickManning，分机号：31202，或点击PREMnet中的ThematicGroups一词。(sideheadings)世行往往试图采用枝节性的措施来解决须动大手术的问题(p.2)改革须符合各地区和各国家的具体情况(p.3)对于寻求政府改革某些方面经验的借款方，世行可以起到客观的作用(p.4)(figure)图1、公务员制度改革业务的地区分布，1987－98年（p.1）东亚和太平洋欧洲和中亚中东和北非南亚拉美和加勒比萨哈拉南部非洲(footers)发展经济学副主任单位和减贫和经管网络主办（p.1)减贫和经管评论第31期(p.2)1999年10月(p.2)1999年10月(p.3) 减贫和经管评论第31期(p.3)_________________________________________________________________________________(logotranslation:减