第六章-人事行政

行政管理学主讲:霍晓晶第六章

人事行政

◆教学目的◆教学要点◆教学内容

概说国家公务员制度第六章

人事行政教学内容：第一节

人事行政概说第二节

国家公务员制度第三节当代人事行政的变革第一节

人事行政概说一、相关概念1、人事：是指在用人治事的过程中有关人与人、人与组织、人与事（工作）之间的相互关系。其核心是关系。2、人事管理：就是对人事关系的管理。其目的在于调整好各方面的人事关系，使人与事、共事的人与人之间的相互关系达到最佳状态，有效地实现组织目标。包括行政机关和企事业单位的人事管理。第一节

人事行政概说通常把行政机关的人事管理称为人事行政。就是以国家行政人员或公务员为主要对象的一系列管理理论、法规、制度、政策、措施的总和。3、人事行政：第一节

人事行政概说4、人力资源：指能推动国民经济和社会发展的、具有智力劳动和体力劳动能力的总和，它包括数量和质量两个方面（有的书上还加上“处在劳动年龄的已直接投入建设和尚未投入建设的人口的能力”我认为不必要，难道不处于劳动年龄的人口就不是人力资源了吗？只不过他们不是现实的人力资源，而是潜在的人力资源，其实也不全是，如退休人员发挥余热）。第一节

人事行政概说5、人力资源管理：是指对与一定物力相结合的人力进行组织和调配，使人才、物力经常保持最佳比例，使人尽其才，事得其人，人事相宜，以实现组织目标---分企业和公共部门第一节

人事行政概说6、人事管理与人力资源管理：（1）在人的假定上，传统人事管理视人为成本，而人力资源管理视人为资源，是第一资源、最宝贵的资源；（2）在管理原则上，传统人事管理注重议事为中心，洛守进、管、出管理模式，陷于调出调入天天找，工资考勤统计表，实习培训探亲假，生老病死办劳保的窠臼；而人力资源管理则奉行以人为中心，人的因素是第一位的，重视采用各种激励手段调动人的积极性第一节

人事行政概说（3）在管理方法上，传统人事管理靠纪律和监督，是强制性、被动型的管家式管理；而人力资源管理实行主动开放型、有预见性的方式，强调定性与定量结合；（4）在管理内容上，传统人事管理是为本组织招募新人，执行进管出管理；而人力资源管理不只局限于本组织，注意进管出，而且注重全社会的人力资源开发与利用第二节

国家公务员制度国家公务员制度是现代人事管理制度；是人事制度的制度化、法制化、科学化管理较为完备的形式；是人事行政的核心内容。国家公务员制度（文官制度）是通过制定法律和规章，依法对政府中行使国家权力、执行国家公务的人员进行科学管理的一种人事制度。第二节

国家公务员制度一、西方国家的公务员制度

1．国家公务员：

通常把通过非选举程序而被任命担任政府职务的国家工作人员第二节

国家公务员制度

2．西方国家公务员制度的共同特点（1）管理法制化，强调职业道德对公务员的分类、考试、录用等都依法进行管理。（2）“两官分途”：分为政务官和事务官，事务官常任。（3）“政治中立”：公务员不得参与党派活动，不得参加竞选，不得任议员等。第二节

国家公务员制度（4）公开考试，择优录用：这是西方公务员制度最重要的原则之一。，也是现代公务员制度最根本的标志之一。（5）实行功绩制原则1853年，英国提出考试任用制度；1883年，美国通过《彭德尔顿法》正是建立文官制度。关于建立英国常任文官制度的报告第二节

国家公务员制度二、中国的公务员制度

1、我国公务员制度的建立1980年开始理论探讨和法规准备；1984年起草《国家工作人员法？》；1985年改为《国家行政机关工作人员条例》1986年改为《国家公务员暂行条例》；1993年10月1日，《国家公务员暂行条例》正式颁布，标志诞生；2005年4月27日第十届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议通过《国家公务员法》，2006年1月1日实行。坚持为人民服务的宗旨第二节

国家公务员制度坚持党的基本路线

坚持党管干部的原则分类管理与统一领导相结合

坚持公开、平等、竞争、择优的原则2、国家公务员的特点：第二节

国家公务员制度

3、我国公务员制度的基本内容

是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。

国家公务员：第二节

国家公务员制度

★公务员法与暂行条例的区别：一是调整了公务员的范围。国家公务员暂行条例规定的公务员范围，就是国家行政机关中除工勤人员以外的工作人员。其他党政机关参照试行公务员暂行条例。《公务员法》在这方面进行了调整，公务员法第二条规定：公务员是指依法履行公职、纳入国家行政编制，由国家财政负担工资福利的工作人员。三个条件，一个是必须是依法履行公职，第二个条件是使用行政编制，再一个由国家财政负担工资福利。这三个条件必须同时具备才是公务员。第二节

国家公务员制度

二是《公务员法》吸收了十几年干部人事制度改革当中的一些新经验，这些新的经验包括竞争上岗、公开选拔、任职的试用期，还有领导人员的引咎辞职，在这方面都有新的改革经验，都吸收到《公务员法》里面，在这几个方面都有比较重大的完善。

第二节

国家公务员制度

三是是完善了公务员的分类管理制度。国家公务员暂行条例没有对公务员进行分类管理的规定，公务员制度本身是整个干部人事制度分类管理的结果，把整个干部人事分为机关、企业和事业单位。但是，公务员里面也要进行分类，在《公务员法》第三章里面特别规定公务员职位，按照它的性质区别划分为综合管理类、专业技术类、行政执法类，并且国务院可以根据实际需要在条件成熟的时候建立新的职位类别。第二节

国家公务员制度

四是建立了职位聘用制，国家公务员暂行条例也规定了部分职务实行聘任制，但十几年了一直没有推行。在《公务员法》出台的时候，感觉有了一定把握了，所以在《公务员法》里专门规定了一章，就是对一些专业性较强的职位和辅助性的职位可以进行聘任，聘任就要签定合同，按照合同进行管理，这是过去暂行条例所没有的。第二节

国家公务员制度1、职位分类

--与以前不同；2、录用考试

--凡进必考；3、调入4、聘入1、辞职2、辞退3、退休4、调出5、开除进口环节出口环节第二节

国家公务员制度

管理环节：1、考核；2、奖惩；3、纪律；4、职务升降；5、职务任免；6、交流与回避；7、培训；8、工资保险福利。德、能、勤、绩、廉年度考核和晋升考核交流：调任、转任、轮换、挂职锻炼第三节当代人事行政的变革一、西方国家人事行政的变革1、政治中立原则的动摇2、弹性化的用人制度3、谈判工资制4、放松规制5、绩效管理与绩效工资出现6、注重人力资源开发二、中国人事行政的变革1、聘任制出现2、政府雇员制3、竞争上岗和公开选拔领导干部4、绩效考核实行5、注重人力资源开发课后作业思考题

1．试述人事管理与人事行政的区别

2．试述西方国家公务员制度的特点。

3．试述我国国家公务员制度的特点。

4、中西方公务员制度的创新阅读材料导入案例：中国“最难”的考试

“中国第一考”

据人事部统计，2006年国家公务员招录考试，中央国家机关有97个部门8662个职位面向社会招考，但到2005年10月28日国家公务员考试网上报名截止日，全国总报考人数接近100万，有36.5万人参加考试，在一些热门职位上，录取比率超过1000：1。这意味着国家公务员考试已远远超过高考和考研，被许多网友成为“中国第一考”。事实上，自2001年中央、国家机关招考实行网上报名以来，报名人数就一路攀升，5年里分别达到32904、62268、121165、360240、541552人，增长幅度分别达８９％、９５％、１９７％、５０．３。而且，参加公务员考试的人，高学历的越来越多，一个盛行的说法是，“博士生一走廊，硕士生一礼堂，本科生一操场。连一些工作多年的人，也耐不住寂寞而参加了招考大军。公务员：一个“金饭碗”２００２年,在引起社会普遍关注的《当代中国社会阶层研究报告》里，当代中国社会被划为10大阶层,公务员的高层和一般办事人员分布在第一和第四两个阶层里。劳动和社会保障部、团中央2005年对中国青年就业调查也表明，青年就业选择的前三位分别是：政府部门、国有企业、自己创办企业。从收入上看，以普通党政机关，本科学历，科员级别，工龄3年以上为对象：发达地区月收入在3000元以上，第二类在1800元以上，第三类在1200左右，较落后的地区在1000元左右。这还不包括种种隐性收入，比如节日费、在职学习、年度休假、旅游、办事便利等。压力不大，很稳定。北京中关村某科技公司上班一年的魏某，月薪达到7000元，但他仍然选择了报考公务员，理由是“现在公司的工资虽然高，但压力也大，随时可能要走人，没有保障”。在他的描述中，公务员的生活是，“一杯茶，两个会，三张报纸，四圈麻将，五个QQ自己跟自己聊”。案例分析

案例三大学生“村官"的未来引言2008年4月，中共中央组织部就选派优秀大学生到农村任职工作出台了新的政策，计划从2008年开始，分五年选派10万名高校毕业生到农村任职，并配套了补贴、保险、户籍、考录、任职等相关激励保障措施。当月28日，中共中央政治局常委、国务院总理温家宝给浙江大学许雪斌、陈伟梁等同学回信，鼓励他们开展农村社会调查，积极投身新农村建设，在浙大学子中引发热烈反响，也使大学生“村官”政策再度引起人们热切的关注。对此，共青团大连市旅顺口区委干事小L感触颇多。曾经作为大连市旅顺口区大学生“村官”的他，对大学生“村官”政策以及“村官们”工作中的快乐、烦恼、成功、尴尬有着深刻体会……一、小L的“村官”经历小L，男，1979年生，现任共青团大连市旅顺口区委专职干事，两年前，他曾是旅顺口区很有名气的大学生“村官”，先后任旅顺口区小南村(全国百强村)主任助理、团总支部书记、党支部书记。小L的家乡，是辽宁省朝阳市一个普通的农村。在中学学习期间，小L是一个品学兼优、积极进取的好学生，深受同学信任和老师好评，高中时通过组织考查，加入了中国共产党。1999年，小L考进了大连大学医学院医学检验专业，先后担任班长、院学生会组织部副部长、院党支部副书记、中共大连大学第二次党代会代表、主席团成员等职务。大学生活转瞬即逝，时间很快到了2004年毕业的时候。由于小L品学兼优，实践能力强，好几家用人单位都对他非常感兴趣，有家省级事业单位还承诺给予优越的待遇。这时，母校的z老师告诉小L，旅顺口区正在全市范围内选拔优秀大学生到农村任职，建议他去看看。后来经母校推荐，组织考核，小L被确定为中共旅顺口区委选调生。这样，作为从农村走出来的大学生，小L满怀着对农村的不舍、亲切和忐忑，走进了“村官”队伍，成为全国众多大学生“村官”中的一员。在旅顺口区，小L被人才工作站安排在小南村村委会担任村委会主任助理，分管村子里的民兵连、共青团、机关党支部、商业一条街等具体工作。小南村辖区面积6：37平方公里，共1436户、3994人，170名党员，下设7个村民小组，12个党支部。近年来，村委班子在上级党委和政府的领导下，闯出一条科技兴村、经济强村、文明建村、民主管村、依法治村奔小康的发展之路。2004年，全村实现社会总收入6．6亿元，人均收入7200元，实现利税5197万元，被誉为辽南半岛最南端的小康建设明星村。先后被评为“辽宁省文明村”、“辽宁省村民自治模范单位”、“辽宁省民主法制示范村”和“辽宁省群众文体活动示范村”等荣誉称号。由于从小在农村长大，又有在大学期间担任学生干部时积累的实践经验，小L很快就适应了这里的环境，并把工作开展得井井有条：他着手共青团队伍建设正规化，组织团干部参观、学习；开展纪念“五四”系列活动；举办村民外语培训班、“青春风采”演讲比赛、消夏晚会、“八荣八耻”学习交流会、组织中小学生到大连大学博物馆参观、组织学生“学工学农爱国主义教育一日游”等活动，把小南村的共青团工作搞得有声有电驮面貌一新。如果哪里水、电、下水道等出现问题了，小L也会在第一时间赶到现场，并协调相关人员及时修好；为了村里搞“乡村生态游”开发，他专程到全国农业旅游示范点——大连市金州区东沟村“取经”，考察农家五纺、农家乐、满族风情等项目，还回凌源老家请来皮影民间艺人为村民培训，并不辞辛苦收来农具做农村民俗展馆……

刚开始时，小南村的乡亲们不太了解这个城里来的大学生，有人以为他可能就是几天的热乎劲儿，过不了多长时间还得回城里。但时间长了，大家看到小L的表现，也就慢慢地接受他了，家长里短、大事小情都不把他当外人了。这样，小L对村里的最新动态就掌握得非常清楚，知道乡亲们最想要的是什么，做工作时就更加顺手了。2006年4月，小L所负责的团总支部被评为“大连市旅顺口区十佳共青团组织”，他本人也被评为“大连市旅顺口区优秀团干部”。2006年6月，他的事迹被制成专题片《村官小L》在大连电视台新闻综合频道和中央电视台第九套节目累计播出10次，但就在“村官”事业蒸蒸日上的时候，小L突然向上级提出了调离小南村的申请……二、大学生“村官”政策的由来说起大学生“村官”政策的由来，最早可以追溯到1965年。那年6月，高教部党委根据前国家主席刘少奇的建议，就分配一批高等院校毕业生到基层工作问题向中央写了专题报告，中央非常重视，及时批转各地研究执行，计划1965、1966年选拔2000名左右的高校毕业生到农村等基层部门工作。不久，由于“文化大革命”爆发，这项工作也就不了了之了。“文化大革命”结束以后，为了实现干部队伍的革命化、年轻化、知识化、专业化，中共中央正式提出建设“第三梯队”计划。根据这一计划，中共中央组织部(以下简称中组部)从1980年开始试点选调大学生到农村、厂矿等基层部门培养锻炼。1983年，中组部正式发出文件《关于选调应届优秀大学毕业生到基层培养锻炼的通知》，在全国范围内将选调学生工作作为培养年轻干部的一项制度，就是众所周知的“选调生”政策。据中组部的不完全统计，20多年来，选调生总数已达10万多人，目前担任县处级以上领导职务的有5800多人。

时过境迁，随着社会经济发展和改革开放的深人推进，我国农村各项事业都取得了巨大的成就。但是，由于深层次的体制改革还不彻底，制约我国农村经济、社会、文化、政治发展的因素也越来越复杂，长期困扰我国农村发展的“三农”问题显得更加突出，尤其是随着城市化、工业化进程的推进，农村青壮年劳动力不断地向城镇和非农产业大量转移，农村基层党组织、行政部门的人员素质结构问题日益成为制约农村发展的人才“瓶颈”，也削弱了农村基层政权组织的能力。这一战略性问题引起执政党和各级政府的高度重视。1995年，为了解决“三农”问题，江苏省率先开始招聘大学生担任农村基层干部，以优化农村基层组织的知识结构，推动农村经济社会发展。1999年，海南省推出大学生“村官”计划，定安、临高、东方等市县先后组织招聘大学生“村官”。同年，浙江省宁波市采用公开招考方式，选拔大学生“村官”，并计划实施“一村一名大学生”的农村人才建设。2000年，中组部[2000]3号文件《关于进一步做好选调应届优秀大学毕业生到基层培养锻炼工作的通知》。2002年河南省鹤壁市招聘205名大学生“村官”，拉开了河南省大学生“村官”工程序幕。2004年，河北省邢台市在试点工作的基础上，决定每年选派1000名大学生到农村工作，5年内实现全市5200个行政村都有大学生“村官”的目标。2005年起，北京、四川、江西、福建、青海、辽宁、贵州、陕西、山西、安徽、上海、吉林、湖南、甘肃、宁夏、内蒙古、云南等省市区先后启动大学生“村官”计划。全国性的大学生“村官”政策正式展开。2005年6月，中共中央办公厅、国务院办公厅下发《关于引导和鼓励高校毕业生面向基层就业的意见》的通知，完善鼓励高校毕业生到西部地区和艰苦边远地区就业的优惠政策，从户口、人事关系代理、国家助学贷款、工作待遇、公务员招考等多方面进行了政策扶持。2006年2月，中组部等8都委印发国人部发[2006]16号《关于组织开展高校毕业生到农村基层从事支教、支农、支医和扶贫工作(“三支一扶”计划)的通知》，从用人单位优先吸纳、公务员报考优惠政策、研究生考试加分、户口安置等四个方面定位了对“村官”服务期满后的相关政策。2007年4月，中组部等8部委印发《2007年高校毕业生“三支一扶”计划实施方案》的通知，要继续做好高校毕业生到农村基层从事支教、支农、支医和扶贫工作，引导和鼓励高校毕业生面向基层就业。2008年4月，中组部会同财政部、教育部、人力资源和社会保障部等相关部委，决定出台支持大学生“村官”计划的新政策。计划连续5年，每年选聘2万名高校毕业生，重点派往经济薄弱村、工作后进村；按照本地乡镇新录用大学生公务员的工资收入水平确定补贴标准；中央财政按人均2000元标准发放一次性安置费，按照东、中、西部不同地区人均每年分别给予5000元、10000元、15000元的补贴。对于大学生“村官”们来讲，中组部出台的新政策无疑是个非常好的消息，但这几天，有几个现在还在担任“村官”的朋友却找到小L，向他打听离任“村官”后的情况……三、“村官”的成功与尴尬在大连市旅顺口区，像小L这样成功的“村官”还有很多。龙头街道主任助理小w也和小L一样，毕业后来到旅顺口区当“村官”。当初，小w已经找到了一份工作，但毕业前旅顺口区人才工作站去学校选调优秀大学生，了解了工作站的情况后，小伙子毅然辞去了工作，来到龙头街道姜家村。姜家村是旅顺口区有名的落后村，在全区各村经济发展指数中排名排在后十位。小W到村里的第一件事，就是和村支书老H商议，对姜家村进行整体规划。接下来的日子里，小w深入到村民中间，走遍了姜家村的沟沟坎坎。他将学校里学到的知识和姜家村的实际相结合，终于做出了一份村民认可的规划书，彻底改变了脏乱差的村容村貌。村子环境好了，但村级财力依然薄弱，只有招商引资才能使村子彻底脱贫。小w又协助书记做招商企划书，在多方努力下，上亿元项目大连中隆仪表有限公司终于落户姜家村。旅顺口区北海街道北海村村主任助理小S，也是一位成功的“村官”。北海村是个渔村，村民多数靠海为生。小S来到村里后，第一件事就是到村民家中搞调查研究，然后提出只有靠海吃海，做活海的文章才能增加乡亲们的收入。2007年8月末，小S成功竞聘北海明珠旅游发展有限公司副总经理一职。为了能尽快进入角色，他开始研究起旅游学、公司的运营与管理等相关知识，并多次跟随旅顺口区旅游局、北海街道的领导到各地进行实地考察。这位年轻的副总进村仅仅几个月时间，工作已开展得有声有色。2007年，北海村渔家乐精品旅游项目创出了品牌，并成为旅顺口区旅游局“创业富民”行动重点扶持对象，短短几个月时间，公司营业额已达到100万元。经小L的调研，旅顺口区的大学生“村官”，立足本村实际和资源优势，先后创建农家乐旅游项目2家，推广科技成果54项，参与招商引资项目30个。大学生“村官”创办的项目2007年年产值约4000万元，年创利润约660万元。毕业于八一农垦大学的小z，2006年11月被派驻旅顺口区三涧堡街道洪家村村委会任助理。“刚来时，我发现村里的经济状况一直不好，村民参政意识也比较差。我想，首先应该让他们选出自己信赖的干部，才可能带领他们脱贫致富。”小z说。2007年，洪家村第九届村委会换届选举，为了保证在选举中村民都能够珍惜自己的民主权利，创造共同参与的良好氛围，他用了一个多月时间，进行了大量的宣传，先后分发宣传单4000余份，张贴海报80余张，召开村民代表会议6次，跑遍了村里300多户家庭，劝说他们参与选举。他还参与了选民登记、核实选民名单、分发选民证、核准选票数等大量的工作。衣着朴素的小z有些腼腆，但一谈到过去一年多村里的变化，他便滔滔不绝。村里有两个变化是小z推动的，他颇有成就感：村民会选干部了，村干部知道有事要先和村民商量了。按照大连市旅顺口区人才工作站Y站长的说法，“经过两年的磨练，旅顺口区人才工作站的大学生‘村官’已经成为旅顺口区新农村建设中不可缺少的高素质、高技能的人才力量。他们用自己的实践交上了一份合格的答卷。现在，旅顺口区各村都由过去的‘不想用、不敢用、不会用’向‘愿意用、大胆用、善于用’转变，认识提高了，大学生‘村官’在农村的舞台更加宽广了。”但是，Y站长也承认，近年来也有一些大学生“村官”工作积极性不太高，尤其是像小L这样工作两年以上的“村官”有好几个想调走。小L走后，小南村的许多村民还念念不忘，都说“小L是到小南村当‘村官’时间最长的，最能俯下身子干点事的一个”，但可惜还是没留住。最近，小L有几个“村官”朋友也在私下里征求他这个“过来人”的意见：是走还是留?小L也和这几个朋友私下里探讨过好几次，但总也没有结果。按照小L的看法，大家的犹豫也不是没有道理。首先，大家觉得大学生“村官”的身份有些尴尬，显得不伦不类。在旅顺口区65名大学生“村官”中，虽然基本上都是村委会主任助理身份，但没有一人入选村委会班子成员。按照中组部《关于引导和鼓励高校毕业生面向基层就业的意见》的规定，“到农村就业的，可通过法定程序安排担任村党支部、村委会的相应职务”，虽然把那些担任村党支部书记助理和村委会主任助理的大学生称之为“村官”，但与村支书、村主任这些真正的村官相比，二者还是有很大的不同的。大学生“村官”从本质上讲并不是真正意义上的村官，也不是公务员，更不是党政系统内的领导干部。虽然身在农村，但又不是农民，其角色是非常模糊的，大多数大学生“村官”的户籍都挂靠在旅顺口区人才中心，不在村里大学生“村官”只能作为特殊的引进人才。就长远来看，自己究竟算什么身份，小L心里也没底。其次，“村官”政策好像无法可依。小L这批2004年的大学生“村官”，属于大连市“村官”政策探索期的“对接试验”，很多政策上的设计还不完善，比如编制问题，虽然具有事业编制，但只能是空挂，工资待遇上街道、村各承担一半，既不像真正的村委干部，又不像事业单位人员。小L觉得，最大的问题是“村官”政策与《村民组织法》有相冲突的地方。按照《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定，“村民委员会主任、副主任和委员，由村民直接选举产出。任何组织或者个人不得指定、委派或者撤换村民委员会成员。”也就是说，村民选村官，这本是村民自己的事，这在法律上是有明确规定的。“村民委员会主任、副主任和委员，由村民直接选举产出。”这条规定就意味着任何组织或者个人不得指定、委派或者撤换村民委员会成员，换言之，村干部只能由本村村民担任。而按照大学生“村官”政策和大连市的实际情况，“村官”基本上都是被区一级人事部门任命或指派到各村任职的。小L觉得，这样的指派其实是没有法律依据的。还有一点，按照现在旅顺口区大学生“村官”的工作模式，区人事局下设的事业单位——人才工作站是“村官”选拔、录用、分配、任命等事务的直接主管部门，但如果是村党支部书记助理的任命，人才工作站就无法下达，必须要通过党的组织部门，而党的组织部门仅负责“村官”政策制定和落实，并不直接主管职务任命。所以，现在周围的“村官”们大部分都是村主任助理，而党支部书记助理则很少。有的党支部书记助理是人才工作站直接任命的，但小L总觉得这样好像有些不妥当，但究竟怎么不妥，他自己也说不清楚。小L琢磨来琢磨去，还是没想好怎么回答他的“村官”朋友们……

思考题

1、如果你是小L，你会给那