电大会计学论文

PAGEPAGE1“小金库”问题研究摘要：“小金库”问题由来已久，我国历来就非常重视“小金库”的治理，而且在“小金库”的清理、整顿、检查等方面已取得一定的成绩，但由于“小金库”形式的日趋多样化，手段日趋隐蔽化，方法日趋繁杂化，私设“小金库”问题并未得到有效地控制，并且还在继续蔓延，有些地区甚至变本加厉，越演越烈，成为一种社会公害。本文通过对“小金库”的发展演变以及现状的分析研究，总结出现今“小金库”的严重危害，再根据其成因，结合其现状，提出了当前治理“小金库”的有效措施。关键词：小金库；危害；成因；对策纵观我国“小金库”的发展，它之所以能称得上是“顽疾”，不仅是因为它再随着时代的发展不断地变化，不断扩大，而且是因为它自出现以来我们所采取的治理措施没有从根本上抑制其发展，没有随着它不断出现的新特点而采取新的措施。一、“小金库”的发展演变我国“小金库”历史源远流长，俗称私房钱，有着悠久的历史。“小金库”是民间俗语，不是法律规范用语。它始于上世纪七十年代末财政部组织清理的小钱柜，八十年代开展税收财务物价大检查时开始俗称“小金库”。我国对“小金库”的治理也持续了相当长的时间，可是“小金库”这个毒瘤不但没有被清除，反而愈演愈烈，而且跟随时代前进的步伐不断地在演变。主要体现在以下几个方面：1、设置形式发生变化。从“小金库”的设置形式看，由起初的只在法定账册以外设置“小金库”演变为在法定账册内外均有设置“小金库”。例如，一家金融机构以自己内设机构的名义，在其营业部开立存款账户设置“小金库”。2、资金来源方式增多。从“小金库”的资金来源看，由起初的单纯以隐瞒收入设置“小金库”演变为以隐瞒收入，虚列支出套取资金，以假发票骗取专项资金，虚增债务套取资金等多种方式设置“小金库”。资金来源方式的增多为“小金库”的设置带来了极大的便利，也使其得到了很好的隐藏。3、数量上升。从单位设置“小金库”的数量看，由起初的单个“小金库”演变为多个“小金库”。“小金库”数量的上升从很大程度上都受资金来源方式增多的影响。4、参与运营人数增多。从单位参与“小金库”业务运营的人数看，由起初的一两个人演变为少部分人参与“小金库”的业务运营。由于“小金库”的数量金额，资金来源方式等的增多，一两个人已经不再够用，这就需要吸纳更多的人来参与，以保证“小金库”的正常运营。5、支出内容侧重点发生变化。从“小金库”支出的内容看，用于职工福利、奖金的份额有很大程度的降低，而用于吃喝招待、请客送礼等的份额有很大程度的增长。由于“小金库”只有一少部分人知道，其支出的随意性就比较大，也没有明确的约束，所以这些钱，领导想怎么支就怎么支。随着个人私欲的膨胀，“小金库”的支出比重肯定会向吃喝招待，请客送礼甚至向领导的“私房钱”的方向上升。二、“小金库”的危害及防治意义从“小金库”的发展演变可以看出，“小金库”在不断地发展壮大，不管是在数量金额还是在人数方面，它都有增无减。那么，在“小金库”不断的扩张的形势下，它对社会，对国家，对集体，对个人的危害就可想而知了，而我们对它的防治就显得更有意义。（一）“小金库”的危害“小金库”实行的是账外经营、体外循环，没有监督制约机制，开支混乱，有着严重的危害性，而且其危害已经远远超越了经济范畴，成为一个严重的政治问题和社会问题。国务院和中央三令五申严禁私设“小金库”，也足以说明其危害的严重性。具体表现在：1、致使违规违纪行为盛行。我国的《会计法》规定，各单位必须依法设置会计账薄，并保证其真实、完整。《中华人民共和国公司法》中也规定，公司除法定账簿外，不得另立会计账簿。对公司资产，不得以任何个人名义开立账户存款。而设立“小金库”就与这些法律法规相违背。“小金库”一旦形成，就会被少数人控制，成为挪用或集体私分的对象，有的领导将“小金库”视为私人的钱袋，一些私事的开支也是从“小金库”中支出的，公款吃喝那就更不用说。同时由于“小金库”资金深藏不露，具有隐蔽性，开支随意，不受监督和制约，这就为违规违纪行为提供了生存的土壤。就如2009年4月至2010年12月这短短的一年多时间里，全国党政机关和事业单位就因设立和使用“小金库”受到行政处罚842人，组织处理、党纪政纪处分和移交司法机关处理1827人。这就足以说明违规违纪行为的猖狂。2、造成国有资产的流失。私设“小金库”的实质，就是以牺牲国家和集体的利益为代价，为个人或小团体捞取好处，变相侵占、隐匿、转移国家和单位收入。“小金库”的资金来源虽然五花八门，但归根结底，都属于国家集体性质的资产。在检察机关查处的大量经济案件中发现，以国有资产为职工集资建房或发放个人福利的不计其数，而一经查实，追回这些国有资产成了棘手的难题。在近年来查处的职务犯罪案件中，有几万元的小金库，也有几十万元的，几百万元的，甚至还有上千万元的小金库。就如2009性质，违反会计法规和行政事业单位财务管理制度的特点，建立日常财务管理制度、内部控制制度和会计信息检查制度，从而起到规范我国财经秩序的作用。三、“小金库”的表现形式和用途（一）“小金库”的表现形式“小金库”问题自出现以来，就引起了我国政府的高度重视。自上个世纪80年代以来，我国就先后开展了三次“小金库”全国范围的大规模的专项治理工作[8]。这三次治理工作，一直是学术界关注的焦点，而最能引起我们注意的就是每次治理时对“小金库”表现形式的列举。通过比较分析我们可以发现“小金库”的内涵和外延都已经扩充了许多，可见随着社会经济的发展以及改革的逐步深入，“小金库”的形式也在不断地发生变化。当前“小金库”的表现形式有：1、隐匿收入。就隐匿收入设置“小金库”来看，其中包括：（1）截留销售和劳务等经营收入、销售收入、劳务收入、利息收入、佣金手续费收入，私存私放。将单位应获得收入全部或部分截留在法定账目外，在擅自设立的账目上反映，将资金私存私放。（2）资产出租使用收入，不入法定收入账目，隐匿或计入下属单位以便存入“小金库”。（3）转移资产处置收入，将不用资产、废旧资产处置所取得的收入，存入“小金库”。（4）坐支截留收取的会议费、培训费等。2、虚列支出。就虚列支出设置“小金库”来看，具体包括：（1）以会议费、培训费等名义套取资金。（2）虚列资料费、劳务费等发放津贴补贴。（3）以假发票、假票据、假合同套取资金。（4）虚列工资福利费等人工成本套取资金。3、转移资产。在转移资产设立“小金库”方面，其主要形式包括：（1）固定资产未纳入账簿核算。（2）无形资产未纳入账簿核算。（3）对外投资未纳入账簿核算。（4）下属单位清算遗留资产未纳入账簿核算。除了以上几种表现形式外还有就是将下属单位的收支不设账核算和私设会计账簿等。（二）“小金库”资金的用途“小金库”发展至今，不仅在表现形式方面发生了变化而且在用途上也有其新特点，而且从近年来查处的“小金库”案件来看，这些新用途也显露无遗。1、滥发奖金、补贴。现在的一些单位领导为了拉拢人心就以为职工谋福利、留住人才为由乱发奖金、补贴。例如2007年8月至2009年4月期间，湖南省永州市冷水滩区移民开发局套取移民后扶项目专项资金160万余元设立“小金库”，主要用于发放奖金、补助等费用。2、拉关系走后门、请客送礼或为有关部门付账。随着社会竞争的激烈，拉关系走后门、请客送礼、为有关部门付账早已成为竞争背后的潜规则，只有遵从这些潜规则，才能在竞争中获胜。而这些花费都是见不得光的，“小金库”的存在就使这些花费有了依靠。如2006年8月至2008年8月，云南省临沧市永德县发展改革局截留财政专项资金设立“小金库”，涉及金额412万元，主要用于走后门、请客送礼等。3、小团体旅游。这里的小团体指的是能为自己办事的领导，对自己有利的人，或者是跟自己利益相关的群体。他们这些人的旅游费用，当然不能自己掏腰包，这些钱就只能从“小金库”中支取了。4、私分。随着社会的发展，物质水平的提高，人们方的眼睛越来越朝“钱”看，而“小金库”的隐蔽性正好满足少数人的个人私欲。例如2004年至2009年期间，贵州省黔西南州安龙县房地产管理局也被查出通过隐匿和截留收入等方式设立“小金库”，涉及金额198.6万元，先后数次被该局领导班子私分。5、购置商品。有些单位的领导为了办事方便，需要购置一些不便公开的商品，这些商品的花费就是从“小金库”中支出的。6、缴纳个人所得税。有些单位通过为本单位职工发放工资、奖金缴纳应由个人负担的个人所得税以及应由个人负担的费用。四、“小金库”的成因“小金库”问题从一开始治理到现在，为何不仅没有下降趋势反而愈演愈烈，花样百出，人人都知道私设小金库是违法的，可为何私设“小金库”行为屡查屡犯、屡禁不止。其原因主要表现在以下几点:（一）法律体系不完善这是“小金库”至今尚且存在的主要原因之一。“法是国家制定或认可的社会规范，是由国家强制力保障的社会规范。”我国是法治社会，在各种调控方式中，法律应处于优先地位。但目前我国法律中尚无对私设“小金库”行为处罚的相关的法律条款，不利于我国从法律层面上对“小金库”进行治理。而“小金库”一直被视为是一种违规违纪行为，没有上升到一定的高度，也没有上位阶的法律制度来制约。另一方面，现有的制度落实不到位，其主要表现在：（1）由于责任追究制度不健全，责任划分不清楚，所以责任追究制度无法得到落实。（2）举报人制度不完善，也不利于“小金库”的治理。由于“小金库”存放形式具有隐蔽性和多样性的特点，因而若由监管部门自上而下，漫无目的的筛查，难以获得实质效果。虽然我国对“小金库”举报奖励非常可观，但是可观奖励的同时，也面临着一些风险，如被报复。而目前我国举报人制度尚未解决这个问题。（3）我国财经制度也存在一些缺陷，如国家预算制度不合理，部分规定与实践脱钩，导致有些资金无法列入正常的财政预算中，进而充当“小金库”的资金来源。我国刑法对这种设立账外账的行为，除刑法第一百八十七条设立“用账外客户资金非法拆借、发放贷款罪”外，并没有对其他设立“账外账”的行为作出相应的法律规定，也就是说，我国现行的刑法没有追究设立“小金库”的法律条文，而纪检监察部门受职能所限，不能从根本上遏制“小金库”的发展。（二）领导人法制意识欠缺各单位高层管理者是执行国家财经纪律的第一责任主体，其法制观念和规矩意识的高低直接决定了单位经济活动政策符合度的水平。在一些单位中，高层领导者法制观念和规矩意识不强的主要外在表现为思想观念上的失误、政策执行上的失偏、行为认识上的失当、权力制约上的失衡和管理流程上的失当等，如一些领导人认为自己设立“小金库”是为本单位利益而设的，并不是为个人而设立的，只要自己没有将“小金库”内的钱放到自己私人的口袋里，没有据为己有就不是违法违纪行为，充其量只能算个人不正之风而已；而有的领导虽然知道设立“小金库”是不合法的，但他们认为设立“小金库”是社会公开的秘密，再说他们设立“小金库”也是为了提高员工的福利，开展公关活动，提高单位绩效，所以就对其听之任之，甚至采取保护措施；更有一些人将“小金库”化公为私、侵占私分、中饱私囊，完全置国家的财经法规于不顾，这些人还存在侥幸心理，自以为“小金库”匿影藏形、掩而不露，不会被人发现，即使被揭露或者查出来，也能凭借各种人际关系化险为夷；更有一些有实权的人员，摆不正公与私的关系，权与法的关系，为了取悦领导，报答领导，获得眼前利益，推波助澜，就如中国“小金库”第一大案中的总会计师于小兰一样，为报董事长的知遇之恩，对其言听计从，竭尽所能为其隐匿巨额财产在“小金库”中，最终身陷囚牢。此外，职工的法制观念淡薄也给“小金库”带来生机。当前我国公民的法制意识普遍比较淡薄，缺乏对一些违法行为的判断能力，而且对于非法行为的举报意识也很淡薄，尤其是这种违法行为的存在可以为自己带来利益的时候，公众往往更加容易忽视它的违法性。亚当·斯密在《国富论》一书中指出，人都是以追求个人利益最大化为目的并积极从事经济活动的主体。当“小金库”的受益者不仅是单位少数人，而且是广大职工时，职工往往就会忽视私设“小金库”的违法性，甚至采取默认支持的态度，这就印证了亚当·斯密的经纪人假设理论。（三）监督机制失位，甚至默许“小金库”存在英国思想史学家阿克顿勋爵说过：“任何权利都会导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败。“小金库”之所以至今尚且存在，最重要的原因就是监督不到位使得权力过分的发挥。其主要表现在两个方面：一是外部监督制度不健全。首先，在外部监督方面，制度不全、体制不顺、机制不活的情况依然存在，对领导干部及所在单位违规设置“小金库”现象的责任追究尚未形成一种态势，而且群众举报制度也不完善，使得群众不敢举报。再者就是监管部门的监管乏力，甚至默许“小金库”的存在。有的地方无法从财政上确保行政执法部门和单位的经费，就默许其从收费、罚款中自行解决，再加上“小金库”本身的隐蔽性和财务人员为了自身利益或者碍于领导决定，帮着出谋划策，以规避监管。随着时间的推移，“小金库”的花样不断翻新，隐瞒技巧越来越高，查处难度越来越大，而且由于当前制衡“小金库”的根本办法尚不完善，同时财务、审计、监察等部门的配合不够、监管不力或上级包庇等诸多因素存在，国家对部门、企业的检查往往流于形式。二是内部控制制度不完善。有的单位虽然建立了一定的内部监督制度，但执行不力，没有发挥应有的相互制约和监督作用，形同虚设。首先表现在会计监督弱化，职业道德要求会计人员要具有客观、公正、严谨的工作态度和勇于坚持原则的责任感等。但是由于现行会计人员管理体制的不完善，会计人员的任免、晋升都由单位领导决定，甚至也是“小金库”的直接获益者。因此他们主观上没有监督和抵制的愿望，客观上又没有抵制的能力，使得会计监督作用不能有效发挥。再者，表现在单位内部审计监督弱化。由于“小金库”往往打着以为集体谋福利的旗号，所以内部监督部门往往对“小金库”采取睁一只眼闭一只眼的态度，使得内部审计监督难以有效的实施。（四）腐败难以从根本上制止现今，我国的腐败现象随处可见，每年查出的腐败案件多不胜数。许多部门与企业领导人员利用手中的权力从事违法行为，大肆敛财，现在这种情况还在不断地发生，腐败成为一种潮流。不少部门与企业为了私利而顺从于这种潮流，使用多种“公关”手段，但是按照规定这种“公关”花费是无法报销的，所以他们只能想方设法来解决这些花费，而“小金库”也就顺理成章的被应用。（五）经济利益的诱惑“小金库”具有极强的隐蔽性，单纯的从会计报表、账薄、凭证上是很难发现的违规事项。“小金库”被查出的风险小，能够带来实实在在的好处，使得一些单位和部门不惜牺牲国家和集体的利益，以“小公”的名义来满足其日益膨胀的私欲。他们为了小团体和个人的利益，隐瞒收入，账外设账，大搞请客送礼、拉关系走后门之风，由于在小团体或单位内部有着共同的利益牵扯，在利益的驱使下，大家对私设“小金库”采取默认的态度，一般不会主动举报或抵制。这样一来，领导干部就将“小金库”视为自己的小钱柜，随意支出，任意挥霍，只要有不能上账的支出就在设立的“小金库”中动脑筋、想办法，这就给“小金库”的存在和发展提供了后劲。（六）惩处力度不够“小金库”一直被看作是一种违纪违规的行为，对于相关责任人的处罚，既没有达到一定的力度也没有上升到一定的高度。同时由于会计工作的国家监督和社会监督力量有限，法规制度又不完善，尤其是长期以来有些执法监管部门执法不严、违法不究的做法，使得法律的威慑力弱化，加上庞大的人事关系网，往往将查出的结果化为乌有，严重影响了清查“小金库”的力度。国家及各级财政审计部门曾组织过多次清查活动，声势和动作都比较大，但对于检查出来的问题却偏重经济处罚，如收缴“小金库”和对单位进行罚款，而对单位领导人的处理轻微甚至不追究责任，这样的处理虽有收效，但远没有达到令行禁止的地步，有些地方则出现越演越烈的现象。其实，“小金库”的设立与单位负责人的许可和纵容是分不开的，但是由于对单位领导没有什么实质性的惩罚措施，违法违纪成本较低，未发挥出惩处的威慑作用，导致“小金库”至今仍在。（七）责任区分不明确当前，很多单位领导都不直接管财，而是由一名副职分管，但重大事项的支出往往要经过“一把手”点头或集体研究决定，这样不合法的支出一旦被查出来，责任就难以区分。有些人从小团体利益出发，认为设立“小金库”是为大家，既不会担风险也不会出现大问题。“小金库”资金大多数都是由单位主要领导人把持，通常账薄管理混乱，原始记录不全，无记账凭证，无收支凭证甚至以白条记账和销毁票据等，财务人员不敢过问甚至助纣为虐，内设机构无人问津，得到实惠的职工也对其守口如瓶。这就造成了内部不报，外部无账可查的现象，从而使行政执法部门无能为力。另外，资源配置不合理也起着推波助澜的作用。同样是企事业单位或行政单位，由于行政事业单位资产管理制度改革尚没有完全到位，拥有经营性资产和创收部门的单位，其工资、福利远远高于其他单位。这就使“小金库”的存在有了“合理”借口。五、“小金库”的治理措施“小金库”自出现以来，不管是政府还是学者专家都高度重视其发展变化以及它对社会国家的危害，也都在寻找一些得力的方法措施，试图制止其发展变化，甚至想从根本上解决掉这个毒瘤。但是，“小金库”的势头为何越禁越长，年年都查“小金库”，年年都有“小金库”，而且“小金库”无论是从数字上还是数量上都是呈递增趋势的，难道“小金库”真的就没有解决之道了？现阶段，不少学者专家已经将“小金库”剖析的非常清楚，也相应提出了治理对策，这就为以后我们治理“小金库”提供了理论平台。可是随着“小金库”不断的发展变化，不断的出现新特点，原先的一些治理措施已不再适用，现今对于治理“小金库”只有在前人研究的基础上再结合其屡禁不止的原因，给出一些适应于当前形势的措施。具体如下：（一）增强领导干部和职工的法纪观念“小金库”往往由单位领导决定和支配，法纪观念淡薄、思想认识偏差、侥幸心理作祟是形成“小金库”的主观原因。首先要加强教育，增强领导干部和职工的法纪观念必须加强相关人员特别是领导干部的思想道德教育，牢固树立正确的世界观、人生观、价值观和正确的权力观、地位观、利益观，坚定理想信念，自觉设立起一道抵御腐败的精神防线，正确处理国家、集体、个人三者的利益关系。通过广泛开展“小金库”违法性、危害性的专项警示教育活动，利用专题讲座、案例剖析、座谈讨论等多种形式和渠道，用身边的事例现身说法、明晰事理、教育干部，认识“小金库”小利大弊、小福大祸的特性。看清“小金库”害国、害人、害己的本质，使“小金库”违纪、违法的观念深入人心，通过全方位的教育，警钟长鸣，使领导干部不想设“小金库”。其次要加强领导干部和职工财经法纪的学习，让他们认识到私设“小金库”是不合理又不合法的，让他们从思想上、行动上支持、参与禁止“小金库”的工作中，同时要切实加强《会计法》、财经法纪的教育，使各级领导干部正确处理开放搞活与遵纪守法的关系，使全体干部、财会人员及其他管理公共财务的人员了解和掌握财政法规和财经法纪，树立遵纪守法意识和法制观念，更重要的是让单位负责人明确其应对本单位会计工作和会计资料的真实性、完整性负责，并保证财务会计报告真实完整，从而从思想上杜绝“小金库”。（二）强化内外监督制度在强化内外部监督方面，首先需要强化外部监督制度，各级审计、纪检监察、财政部门要把财经纪律检查作为一项经常性工作，常抓不懈，把群众监督与职能部门监督结合起来，建立完善的监督制约体系。强化相关职能部门的协作力度，吸收历年来财政、审计、纪检、监察、金融等多个部门联合执法的宝贵经验，充分发挥各个监督部门的职能作用，相互配合，统一协调，加强事前、事中、事后的监督，防患于未然。其次就是要强化内部监督制度，要建立和完善内部制度，必须结合自身的实际情况，依据《会计法》的规定，制定切实可行的财务管理规章制度，规范财务管理，强化会计监督和内部审计控制力度，按照不相容职务分离的原则，遵循内部牵制思路，形成相互制衡机制[17]。同时调整各方面的利益关系，在强调集权的同时，也应当注意分权，调整好各个层面的利益关系，在维护单位利益的同时，保护好基层单位的权益，调动其积极性，使全局利益和局部利益协调一致，使“小金库”没有设立的必要。（三）构建长效机制“小金库”的治理关键在源头，目标在治本。要按照“重治本，重预防，重制度建设”的要求，把长效机制建设作为重点工作抓好落实。建立健全相关制度，构建防治“小金库”的长效机制，制定和完善相关法律法规制度，是从源头上预防和治理“小金库”的根本。十七届四中全会提出，要彻底清理“小金库”，并将其写进了中央全会的决定，清理与治理虽然只有一字之差，但却表明了中央彻底清理“小金库”的决心。从近几年利用“小金库”实施违纪行为的特点来看，呈现多样化发展趋势，动用“小金库”资金的数量和人数范围逐渐扩大。面对这一新变化，国家还没有有力惩治这方面的法律条文，因此要尽快建立健全与市场经济相适应的公平竞争机制和相关法律法规体系，要尽快把私设“小金库”列入刑法犯罪中或将群体腐败纳入刑律。而实行财务公开制度，可以从源头上阻断“小金库”，也是构建长效机制的重要措施。只有从制度上对财务公开给予保证，才能提高财政资金收支透明度；也只有全面推行财政资金收支公示制度，才能做到总量、审批、结果的全程公开；只有单位或部门按照综合预算编制原则，才能细化预算编制，也只有严格执行收支两条线制度，各项收入才能上交财政。因此，我们必须坚持以制度建设和体制创新促进长效机制的建立。（四）落实举报制“小金库”隐蔽性强，情况复杂，直接检查往往不易被发现，最有效的办法就是内部知情者的举报，但这往往也是最难的。因此，要广泛宣传，充分发动群众，发挥社会舆论和群众监督的作用，重视举报工作，采取有偿的奖励机制，对外公布举报电话、举报信箱和举报网址，对群