卫生行政执法行为规范化-课件

卫生行政执法行为规范化四川省卫生执法监督总队袁莎2012.9成都一、卫生行政执法概述二、规范行政执法行为的必要性三、卫生行政执法的行为规范四、加强卫生监督稽查，进一步规范卫生行政执法行为一、卫生行政执法概述

（一）卫生行政执法的概念（二）卫生行政执法的特征（三）卫生行政执法的有效条件（四）卫生行政执法行为的分类（一）卫生行政执法的概念

卫生行政执法是指国家卫生行政机关、法律法规授权的组织依法执行、适用法律，实现国家卫生管理的活动。卫生行政执法是卫生行政机关进行卫生事业管理、适用卫生法律法规的最主要的手段和途径。（二）卫生行政执法的特征1、执法的主体是特定的2、执法是一种职务性行为3、执法的对象是特定的4、执法行为的依据是法定的5、执法行为是单方法律行为6、执法行为必然产生一定的法律后果（三）卫生行政执法的有效条件

卫生行政执法的有效条件，即卫生行政执法行为产生法律效力的必要条件。只有符合有效条件的卫生行政执法行为才能产生法律效力。一般情况下，卫生行政执法行为产生法律效力需要同时具备4个要件:

(1)资格要件

（2)职权要件

(3)内容要件（4)程序要件

（四）卫生行政执法行为的分类

从不同的角度，可以对卫生行政执法行为进行不同的分类。从执法行为的直接法律功能出发，卫生执法行为可以分为行政赋权行为、行政限权行为、行政确认行为、行政裁决行为和行政救济行为。*卫生行政执法特点及现状卫生行政执法的特点:执法领域广、法律法规规定复杂;法律性、专业技术性兼备;协调任务重；社会敏感度高；不断面临新情况、新挑战。卫生行政执法的现状:职能频繁调整影响执法队伍稳定和执法力度监督力量、保障措施难以确保职责履行执法人员整体素质有待提高

二、规范行政执法行为的必要性（一）依法行政的要求依法行政的要义：职权法定证据确凿适法正确程序合法裁量合理依法行政的基本要求：（1）不得干预法律未授权其干预的社会领域和公民权利；（2）只能由法定机关干预可干预的事务；（3）法定机关只能以法定方式实施干预;（4）法定机关只能按照法定程序进行干预；（5）法定机关疏于履行法定职责应承担法律后果；（6）违法干预将承担法律责任。2004年全面推进依法行政实施纲要2005年国务院办公厅关于推行行政执法责任制

的若干意见2010年

国务院关于加强法治政府建设的意见*国务院关于加强法治政府建设的意见

1、提高行政机关工作人员特别是领导干部依法行政的意识和能力2、加强和改进制度建设3、坚持依法科学民主决策4、严格规范公正文明执法5、全面推进政务公开6、强化行政监督和问责7、依法化解社会矛盾纠纷（二）坚持依法科学民主决策1、要规范行政决策程序，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定作为重大决策的必经程序。2、完善行政决策风险评估机制，把风险评估结果作为决策的重要依据。3、严格决策责任追究，对违反决策规定、出现重大决策失误、造成重大损失的，要按照谁决策、谁负责的原则严格追究责任。（三）全面推进政务公开1、推进政务公开，是规范权力运行、方便群众监督、有效防治腐败、提供高效便民服务的有效措施。2、要认真贯彻实施政府信息公开条例，凡是不涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的政府信息，都要向社会公开。3、加大主动公开力度，对人民群众申请公开政府信息的，要依法在规定时限内予以答复；深入推进办事公开，创新政务公开方式。（四）强化行政监督和问责

强化对行政权力的监督和制约是促使行政机关工作人员严格依法行政，防止权力滥用，预防和制止腐败的关键。各级政府和政府各部门要自觉接受人大及其常委会的监督、政协的民主监督和人民法院依法实施的监督，拓宽群众监督渠道，高度重视舆论监督。上级行政机关要切实加强对下级行政机关的监督，及时纠正违法或者不当的行政行为。保障和支持审计、监察等部门依法独立行使监督权。严格行政问责，坚持有错必纠、有责必问。三、卫生行政执法的行为规范（一）卫生执法监督队伍管理相关制度加强卫生监督队伍管理和执法能力建设：严格准入—执法资格严格管理—着装、证件、岗位责任……强化培训严格考核和监督严格考核与监督1、卫生行政执法责任制2、卫生监督执法过错责任追究3、卫生监督稽查

4、卫生行政执法考核评议

*总体要求：2004年《国务院全面推进依法行政实施纲要》——深化行政执法体制改革

。研究建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制。完善相关法律制度和工作机制，继续开展相对集中行政处罚权，探索相对集中行政许可权，推进综合执法试点。完善行政执法机关的内部监督制约机制。——要求推行行政执法责任制。依法界定执法职责，科学设定执法岗位，规范执法程序。要建立公开、公平、公正的评议考核制和执法过错或者错案责任追究制。要积极探索行政执法绩效评估和奖惩办法。*主要文件2005年6月,卫生部印发<卫生监督稽查工作规范>(卫监督发[2005]232号)2005年6月,卫生部印发<卫生行政执法责任制若干规定>(卫监督发[2005]233号)2006年12月,卫生部办公厅印发<卫生行政执法考核评议办法>(卫办监督发[2006]217号)2006年12月,卫生部办公厅印发<卫生监督执法过错责任追究办法>(卫办监督发[2006]218号)2008年10月，卫生部办公厅印发<卫生监督执法考核评议量化指标体系>（卫办监督发[2008]187号)（参照实施）1、卫生行政执法责任制关键环节界定职责—梳理执法依据，明确法定职责和权限范围

—分解执法职权，明确岗位职责完善考评—明确执法的目标和要求，

—建立考评机制，突出考评重点

—发现问题督促整改，完善管理和奖惩制度2、卫生监督执法过错责任追究

卫生监督执法过错是指卫生行政部门及其执法人员在执法活动中，由于主观故意或过失违反法律规定，不履行法定职责或者执法不当的行为。

对于发生监督执法过错的责任单位，卫生行政部门应当作出责令改正、通报批评的处理。

对于发生行政行为过错的责任人员，其所在单位应当依照有关规定，作出通报批评、离岗培训、调离岗位等处理；情节严重，造成严重后果的，依法给予行政处分；涉嫌犯罪的，移送司法机关处理。

3、卫生监督稽查

卫生监督稽查的定位：

----强化卫生监督执法内部监督制约、规范卫生监督执法行为、完善卫生监督队伍建设、提高执法水平和效率的一项重要工作机制。----卫生监督机构对内部及下级卫生监督机构及其卫生监督员在卫生行政执法活动中依法履行职责、行使职权和遵守纪律情况进行的监督、检查。4、卫生行政执法考核评议（1）卫生行政执法考核评议考评内容：

按照卫生监督职权确定的考核内容，包括：

1、卫生监督执法制度；

2、卫生行政许可；

3、日常卫生监督检查；

4、卫生行政处罚；

5、举报投诉案件处理；

6、卫生监督稽查工作。

考核评议方式：随机抽查案卷查阅执法档案投诉举报处理发放调查问卷现场检查执法相对人走访业务测试等方式（2）考核评议量化指标体系

2008年10月，卫生部办公厅印发《卫生监督执法考核评议量化指标体系》供各地参照实施2009年3月，四川省卫生厅印发《四川省卫生监督执法考核评议量化指标体系（试行）》考核评议内容：总分（1000分）1．卫生监督体系建设考核评议指标(100分)2．卫生监督执法制度考核评议指标（150分）3．卫生行政许可考核评议指标（150分）4．日常卫生监督检查考核评议指标（150分）5．卫生行政处罚考核评议指标（150分）6．卫生行政执法文书质量考核评议指标（150分）7．受理举报投诉处理考核评议指标（50分）8.卫生监督稽查考核评议指标（100分）趋势与要求加强卫生执法监督队伍管理1.切实做好行政执法职责界定工作。2.正确认识监督稽查工作的意义和作用。3.建立健全评议考核机制。4.落实责任追究制度。（二）卫生执法人员行为规范

1、执法人员着装规范

制着装相关依据：（1）卫生监督制、着装管理规定（卫办法监发[2003]103号，2003年8月7日）（2）卫生部办公厅关于进一步规范卫生监督员胸牌编号的通知（卫办监督发[2005]145号）（3）各地对监督员着装的细化规定卫生执法人员着装时，应当严格遵守下列规定：

监督员制服不得与便服混穿；不得歪戴监督帽子，不得披衣、敞怀、挽袖、卷裤腿；不得赤脚穿鞋；不得系扎围巾，不得染指甲、留长指甲，不得染彩发、化浓妆、戴首饰；男监督员不得留长发或者蓄胡须，女监督员不得梳披肩发等。*知识小百科

帽徽由国徽和橄榄枝组成。国徽象征国家赋予卫生监督员的执法权利，橄榄枝象征良好的生活环境。该标志表示国家通过卫生监督执法创制良好的生活环境以维护和促进公众健康。

肩章中间的卫生监督标志代表卫生监督执法队伍，五条由宽到窄的黄线代表由法律、法规、规章、规范性文件、卫生标准构成的卫生监督法律体系。肩章天蓝底色表示良好的生活环境。该标志表示卫生监督执法队伍通过依法开展卫生监督执法工作，创造良好的生活环境以维护和促进公众健康。

卫生监督员誓词

我是卫生监督员，是大众健康的卫士，我郑重地宣誓：切实履行法律赋予的职责，严格执法，格守职业道德，廉洁奉公，不徇私情，人民的利益高于一切，无愧于闪闪的国徽，不负人民的重托。2、执法人员用语规范

语言行为规范是卫生执法人员在执法过程中应该遵守的基本准则，要做到语言清楚流利，讲话符合语法和逻辑，在执法时用词要慎重，妥帖恰当，语义清晰；注意政治影响和社会影响。

执法监督检查、案件调查违法行为时，对当事人或其他人既要态度温和，又要不失威严，问话讲话要慎重、严谨，对人要尊重和理解。3、执法证件规范《四川省行政执法证管理办法》行政执法人员在执法过程中，必须出示国务院有关部门或省人民政府统一印制或监制的行政执法证件。有下列行为之一的，由县级以上人民政府法制工作部门或发证机关给予批准教育，责令限期改正或暂扣执法证件；情节严重的，吊销执法证件：（一）利用执法证件进行违法违纪活动，以权谋私；（二）越权使用执法证件的；（三）玩忽职守的；（四）涂改、转借执法证件的。4、执法车辆规范

（1）卫生部办公厅关于规范卫生监督执法车辆外观标识的通知（卫办监督发[2005]210号）（2）卫生部办公厅关于做好卫生监督执法车辆交接和使用管理工作的通知（卫办监督发[2005]221号）（3）卫生部办公厅关于进一步加强卫生监督执法车辆管理的通知（卫办监督发[2007]122号5、卫生行政执法文书规范

《卫生行政执法文书规范》由卫生部于已于2003年5月1日颁布施行。规范确定的各类文书格式样式由卫生部统一制定。除本规范规定的文书样式外，省级卫生行政机关还可以根据工作需要补充相应文书。*卫生行政执法文书制作的基本要求（1）文书格式规范（2）项目填写齐全（3）实体内容严谨（4）语言文字规范（5）制作过程完备*现行卫生行政执法文书介绍6、卫生行政处罚行为规范*行政处罚的基本原理：第一，行为人实施违法行为；第二，法律对该违法行为已经规定了处罚；第三，行政处罚的目的在于制裁；第四，实施制裁的是行政机关。*行政处罚行为规范的要求:（1）实施处罚的主体合法（2）正确的认定违法主体，确定处罚对象（3）处罚有明确的法律根据（4）准确的认定违法构成（5）所认定的事实要有充分的证据支撑（6）正确的适用法律规范（7）程序合法（1）实施处罚的主体合法

案例:甲某认为某医疗机构对其多收医药费，向卫生局举报并要求对该医疗机构进行处罚。卫生局经调查后，责令医疗机构整改，并退还多收费用。但拒绝对其实施处罚，甲某以卫生局不作为起诉。评析：不属于卫生局处罚职权，否则构成违法；不是不作为，是已经作为了。（2）正确的认定违法主体，确定处罚对象

案例：李某取得A理发美容店经营许可证，后与赵某通过协商，将该店转让给赵某经营。赵某在经营过程中，聘用无健康合格证明的人员为顾客提供服务。对于聘用无健康合格证明的人员的违法行为，应当以李某作为处罚对象。理由：转让行为无效（3）处罚有明确的法律根据（4）准确的认定违法构成一行为---一规范---一机关一行为---数规范---一机关或数机关数行为---一规范---一机关或数机关数行为---数规范---一机关或数机关（5）所认定的事实要有充分的证据支撑

案例：某卫生局对辖区内一无证诊所进行查处，现场发现了医疗器械、药品、店招以及记录收入的账册一本。根据法律规定，依据账册记载计算了违法所得加以没收，并处以相应的罚款。当事人提出异议，坚称账册只是向子女标榜有钱，实际是假账并不是实际经营收入。问题：这是没有旁证的孤证，不能证明其实际收入。

（6）正确的适用法律规范*现行卫生行政处罚法律法规1.宪法2.卫生单行法3.卫生法规4.卫生行政规章和地方政府卫生规章5.卫生法律解释*法律选择遵循立法法等规定的法律适用规则：上位法优于下位法新法优于旧法特别法优于普通法其他规则

（7）程序合法

卫生部1997年6月19日颁布实施的《卫生行政处罚程序

》：对行政处罚案件的管辖、立案、受理、调查取证、处罚决定、送达、执行与结案等程序进行了明确的规定。（三）行政执法行为的监督及承担的法律责任

1、行政执法的监督

权力机关的监督司法机关的监督行政机关内部监督层级监督：专门监督：政治监督社会监督舆论监督

2、行政执法行为产生的法律责任法律责任的种类（根据违法行为的性质划分）（1）违宪责任（2）刑事责任（3）民事责任（4）行政责任行政法律责任：行政处罚：对管理相对人违法行为的制裁

----行政复议、行政诉讼行政处分：国家机关对内部违法失职公务员实施的惩戒措施。

----过错责任追究刑事法律责任：

管理相对人公务员行政赔偿责任：

国家对行政机关及其工作人员违法行使行政权力给相对人造成的损害所承担的赔偿责任国家赔偿制度国家机构和工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，受害人有权依法取得国家赔偿的权利。行政赔偿范围－违法实施罚款、吊销许可证照、责令停产停业、没收等行政处罚－违法采取查封、扣押等措施……*法律责任举例—《执业医师法》第四十二条：卫生行政部门工作人员或者医疗、预防、保健机构工作人员违反本法规定，弄虚作假、玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊，尚不构成犯罪的，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。——《传染病防治法》第六十六条：卫生行政部门违反本法规定，有下列情形之一的，有本级政府、上级卫生部门责令改正，通报批评；造成传染病传播、流行或者其他严重后果的，对负有责任的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：……未依法履行监督检查职责，或者发现违法行为不及时查处的；未及时调查、处理单位和个人对下级卫生部门不履行传染病防治职责的举报的；违反本法的其他失职、渎职行为。——《国务院关于加强食品等产品安全监督管理特别规定》（2007年7月）

第十三条：……农业、卫生、质检、商务、工商、药品等监督管理部门不履行前款规定职责、造成后果的，由监察机关或者任免机关对其主要负责人、直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予记大过或者降级的处分；造成严重后果的，给予其主要负责人、直接负责的主管人员和其他直接责任人员撤职或者开除的处分；其主要负责人、直接负责的主管人员和其他直接责任人员构成渎职罪的，依法追究刑事责任。（1）行政责任相关规定《公务员法》第二条本法所称公务员，是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。第五十五条公务员因违法违纪应当承担纪律责任的，依照本法给予处分；违纪行为情节轻微，经批评教育后改正的，可以免予处分。第五十六条处分分为：警告、记过、记大过、降级、撤职、开除。《人事部监察部关于行政机关任命的事业单位工作人员违反纪律处分问题的通知》（国人部发〔2006〕150号2006年12月25日颁布实施）公务员法颁布实施前，对行政机关任命的事业单位工作人员违反纪律进行处分的依据是国务院1957年10月26日公布的《国务院关于国家行政机关工作人员的奖惩暂行规定》。公务员法自2006年1月1日施行后，该《规定》被同时废止。在国务院对事业单位及其工作人员的专门管理规定出台前，对行政机关任命的事业单位工作人员违反纪律的处分办法，参照公务员法的有关规定办理。待国务院对事业单位及其工作人员的专门管理规定出台后，再适用新的规定。《行政许可法》第七十二条行政机关及其工作人员违反本法的规定，有下列情形之一的，由其上级行政机关或者监察机关责令改正；情节严重的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分：（一）对符合法定条件的行政许可申请不予受理的；（二）不在办公场所公示依法应当公示的材料的；（三）在受理、审查、决定行政许可过程中，未向申请人、利害关系人履行法定告知义务的；（四）申请人提交的申请材料不齐全、不符合法定形式，不一次告知申请人必须补正的全部内容的；（五）未依法说明不受理行政许可申请或者不予行政许可的理由的；（六）依法应当举行听证而不举行听证的。《行政处罚法》第五十五条行政机关实施行政处罚，有下列情形之一的，由上级行政机关或者有关部门责令改正，可以对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分：（一）没有法定的行政处罚依据的；（二）擅自改变行政处罚种类、幅度的；（三）违反法定的行政处罚程序的；（四）违反本法第十八条关于委托处罚的规定的。（2）刑事责任相关规定*行政执法人员渎职侵权犯罪相关罪名：

滥用职权罪

玩忽职守罪徇私舞弊不移交刑事案件罪传染病防治失职罪*利用职权侵犯公民人身、民主权利犯罪相关罪名：非法拘禁罪

非法搜查罪报复陷害罪刑事责任的主体

主体为国家机关工作人员。根据刑法第93条第1款的规定，国家机关工作人员，是指在国家机关即在国家各级权力机关、行政机关、司法机关、军事机关中从事公务的人员。另外，根据《最高人民检察院关于渎职侵权案件立案标准规定》下列人员视为国家机关工作人员:在依照法律、法规规定行使国家行政管理职权的组织中从事公务的人员，或者在受国家机关委托代表国家行使职权的组织中从事公务的人员，或虽未列入国家机关人员编制但在国家机关中从事公务的人员，在代表国家机关行使职权时，视为国家机关工作人员。

查办的卫生系统渎职侵权犯罪主要有以下特点：一是发生在履职过程中；二是涉及犯罪罪名较为集中，其中前三位是：玩忽职守罪、滥用职权罪、非法搜查罪三是基层卫生监督主管负责人涉及渎职犯罪较多；四是刑事问责呈上升趋势。立案标准：玩忽职守罪：

指国家机关工作人员严重不负责任，不履行或者不认真履行职责，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的行为。

涉嫌下列情形之一的，应予立案：

1、造成死亡1人以上，或者重伤3人以上，或者重伤2人、轻伤4人以上，或者重伤1人、轻伤7人以上，或者轻伤10人以上的;

2、导致20人以上严重中毒的;---

8、严重损害国家声誉，或者造成恶劣社会影响的;

9、其他致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的情形。滥用职权罪：

指国家机关工作人员超越职权，违法决定、处理的事项，或者违反规定处理公务，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的行为。

涉嫌下列情形之一的，应予立案：

1、造成死亡1人以上，或者重伤2人以上，或者重伤1人、轻伤3人以上，或者轻伤5人以上的;

2、导致10人以上严重中毒的;

---

8、严重损害国家声誉，或者造成恶劣社会影响的;

9、其他致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的情形。非法搜查罪：

指非法对他人的身体或住宅进行搜查的行为。触犯本罪的，处3年以下有期徒刑或者拘役。司法工作人员滥用职权，犯本罪的，从重处罚。非法搜查通常有三种情况：1.无搜查权的机关、团体、单位的工作人员或者其他个人，为了寻找失物、有关人员或达到其他目的而擅自对他人人身或住宅进行搜查；2.有搜查权的人员，未经合法批准或授权，滥用权力，擅自对他人人身或住宅进行搜查；3.有搜查权的机关和人员不按照法定的程序、手续进行搜查的。案例：

王××，原某县卫生监督所医疗市场监督科科长被告人王××2008年任某县卫生监督所医疗市场监督科科长期间，负责对全县医疗机构的医疗服务监督检查。2008年3月6日被告人王××在对×乡卫生院的监督检查过程中，发现该院使用内科医师沈××从事妇产科诊疗活动。随即立案调查，但就在立案查处期间，2008年4月22日沈××对在该院妇产科患者陈××的治疗过程中，因手术不当造成陈××死亡。公诉人员认为：被告人王××身为国家机关工作人员，在行使职权过程中，不认真履行职责，在发现该院使用内科医师沈××从事妇产科诊疗活动时未及时责令医疗机构改正违法行为，致使违法行医行为继续进行，造成患者死亡。刑事处罚结果：犯玩忽职守罪，判处有期徒刑一年，缓刑二年。【案例评析】发现违法行为时就应立即责令改正，而不是等待行政处罚时才责令改正。本案卫生监督员在发现违法行医行为后，立即予以立案查处并无不当，但办案人员却把责令改正视为行政处罚，从而准备在案件调查结束作出《行政处罚决定书》时，才对违法者发生责令改正命令。在立案查处期间，由于没有责令当事人改正违法行为，一旦出现严重损害国家、社会和人民利益的重大后果，监督员必须承担履责不当的刑事问责风险。

【思考与建议】在执法实践中应当注意区分责令改正（限期改正）与行政处罚（一）二者的相同点1.起因相同2.目的相同3.二者通常同步进行（二）