全文西方行政学说史笔记

西方行政学说史导论：西方行政学的产生与发展历程一、西方行政学的产生：1、中西早期行政管理思想（非系统非学科化）2、一八45年法科学家M·A·安培“建立管理国家之科学”的设想；3、一八65-68德学者斯坦因七卷本《行政学》最早提出“行政学”一词（指行政法）；4、一八87年美学者（总统）威尔逊发表开创性的《行政学研究》一文，主张政治与行政分离，将行政管理作为一门独立的学科加以研究。5、1900年美学者古德诺出版发表〈政治与行政〉一书，进一步明确指出政治与行政的区分。（自此行政学作为一个新的、独立的研究领域得以确立。）6、1926怀特《行政学导论》、1927威洛比《公共行政原理》，对其内容进行系统研究和阐述。行政学理论体系得以形成。（产生背景）二、西方行政学的发展历程多种分段方法：A、丹尼尔·雷恩（管理思想）：科学管理时期（19世末20世初）、社会人时期（20世纪20年代）、当前时期（二战后）；B、台湾学者（行政学）：传统理论时期（X*：1900-30）、行为科学时期（Y*：1930-60）、系统理论时期（Z*，1960后）；C、夏书章：形成阶段（19世末到20世纪20年代）、成长阶段—科学管理时期（20年代后）、科学化时期（40年代始）；D、教材观点丁煌《西方行政学说史》（参照众多美国学者之方法），六阶段：西方行政学的提出与创立时期（一八87-19一八年）；西方行政学的正统时期（1919-1941年）；西方行政学的批评与转变时期（1941-1959年）；西方行政学的发展与应用时期（20世纪60年代）；西方行政学的挑战与创新时期（20世纪70年代）；西方行政学的总结与探索时期（20世纪80年代）1、提出与创立时期：一八87-19一八代表人物著作及观点：威尔逊：行政学创始人，《行政学研究》，主张政治与行政分离，建立一门独立的行政学科；古德诺：美行政学家，《政治与行政》，对政治与行政的分离理论作了进一步发挥；泰勒：美管理学者，《科学管理原理》，倡导科学管理；法约尔：法管理学者，〈一般管理原理〉，提出了一般管理的一些基本原理（十四管理原则）2、西方行政学的正统时期：1919-1941年这一时期的行政学家继承了早期行政学的基本信念，认为“真正的民主与真正的效率是统一的”，经济和效率是行政管理的基本准则。此时期将官僚制度及其组织和管理问题作为研究重点，力图通过对行政现象的科学分析，发现行政管理的原则和规律，并尝试着为行政学确立一个基本的理论模式和学科体系。代表人物、著作与观点：德社科学家韦伯:官僚制理论的奠基人，〈论官僚制〉；美行政学家怀特：撰写第一本行政学教科书〈行政学导论〉；美古利克：从分工与整合、全体与部分关系入手提出了分工的局限性和工作协调的重要性，对公共行政作综合研究；英厄威尔：对行政管理的原则进行了归纳和概括，与古利克合著〈行政科学论文集〉；美国女政治哲学家福莱特：创立了动态管理理论，为正统行政学向行为主义行政学的过渡架设了桥梁。3、转变与批评时期：1941-1959二战及以后各国行政管理（体制、权力、职能）随社会、经济等变革而发生了根本变化，正统行政学的理论原则和基本观点无法适应变革，受到怀疑和批评。主要代表人物和观点：美巴纳德：最早运用系统观点对行政组织进行全面深入分析并建立了一套系统的行政组织学说；美西蒙：对正统行政学的行政原则进行猛烈抨击，率先将行为主义研究方法和决策概念引入行政管理研究，建立起一种较为完整的决策理论体系；美行政学者沃尔多：对行政学的历史发展和内容范围进行了全面探讨并对西方行政学的发展作出了重要贡献；美行政理论家帕金森：对官僚组织的弊病进行了精辟分析，提出了著名的帕金森定律；美麦格雷戈：对人事管理的传统观点—X理论进行了总结与批评并提出了与之相对应的新观点—Y理论；美林德布罗姆：以渐进调适的观点对行政决策的过程、方法进行了全面分析，建立了渐进决策模式。4、应用与发展时期：20世纪60年代这一时期技术的发展对行政科学注入了新的活力。行政学摆脱了对政治学的过分依赖，由纯理论研究转向应用研究，成为一门融合多学科理论方法于一体的综合性学科，学科地位得到进一步巩固。这一时期行政学研究在深度和广度上都得到了长足的发展。表现在：A、应用学科‘政策分析’的兴起。（以帮助政府解决如何改进政策制定质量和怎样提高政策执行效果等实际政策问题为宗旨）。B、行政生态学的兴起和发展。代表性人物：以德罗尔：现代政策科学的创始人，推动政策科学突破性发展；美彼得：对官僚组织的特征作了进一步分析，提出“彼得原理”；美里格斯：借用生态学方法研究行政系统与其社会环境之间的相互关系，通过生态系统的模拟来研究行政生态系统。5、挑战与创新时期：20世纪70年代挑战：70年代，众多的社会政治问题使公众丧失对政府的信心，现实对行政学理论提出挑战。人们纷纷提出所谓的“新模式”以取代“旧的传统理论”（如：美青年学者：“新公共行政学”运动；英学者：提出重视行政道德规范和社会需要的“社区服务模式”）。此时行政学更加注重政府行政的社会和政治意义。创新：系统论、控制论等管理实践中广泛且成功的应用为西方行政学的进一步创新奠定了重要的方法论基础；经验主义学派、权变理论学派等新的管理学派相继诞生，且目标管理理论、权变学说在政府行政管理实践中得到直接应用，为创新提供现实可能性。主要代表人物：弗雷德里克森：美新公共行政学者，对传统公共行政学理论进行全面反思与批判，用新方法、新视角研究公共行政；美管理学家菲德勒：将权变管理理论应用于领导科学领域并提出著名的权变领导模式；美学者德鲁克：提出目标管理理论。6、总结与探索时期：20世纪80年代80年代：西方行政学作为一门学科与专业的地位虽已完全得到巩固，但仍缺乏一个公认的、明确的中心和体系。此时期行政学研究的主要内容：对本学科的历史发展进行回顾和反思；企业家政府理论的兴起；政策科学的繁荣；并成为政治学与行政学研究的主流之一；公共选择理论影响深远；公众参与、政府间关系（尤其是中央与地方关系）、行政文化和行政环境等方面的研究也进一步为理论界所重视。代表人物：美政策分析家奎罗：系统阐述政策分析的理论与方法；布坎南：以经济学方法探讨政府行政问题；美学者奥斯本/盖布勒等：倡导用‘企业家精神’来克服政府官僚主义，为政府改革开出了十种药方。正确认识西方行政管理思想发展阶段性（1）发展的‘交叉性’：有些学者或代表人物具有跨时代性，其行政思想是承前启后的，如：美国著名的管理学者赫伯特·西蒙，在三四十年代是行为主义学派的代表人物，他把美国社会科学界的行为主义介绍和应用于行政学的研究；二战后他又将行为科学、系统理论、运筹学、计算机等学科的内容吸引和应用于行政决策，是决策理论学派的魁首。（2）发展的回复性：行政思想的发展不是绝对的取代，一种行政思想向另一种行政思想的演变，决不意味着前一种行政思想的消失。如：科学管理思想，行为科学理论在当代仍然具有广泛的影响。所以，对于阶段划分及代表人物的认识，不能过于机械。第一讲：威尔逊的行政学说生平与著述：美国人，一八56年生，政治学家、行政学家、教育家、改革家、政治家；哲学博士，主要研究政治家与政府、法律，著作与论文颇多：一八86-1902：政治学教授，教学、研究；1902-1910：普林斯顿大学校长；1910-19一三：新泽西州州长；19一三-1917：美国总统（曾倡导国联，没获国会通过而失败）1924：去世一、思想渊源与产生背景1、思想渊源：受德国行政研究思想的影响：行政研究在德国很受重视（与当时德国的‘高度集权’、‘开明专制’的要求相适应）；德国行政研究的代表人物斯坦因的主要行政思想：(1)在一定程度上对政治与行政的划分：政治——宪政：是国家这一人格主体有组织的意志；行政：是国家主体的依据意志的活动；宪政与行政的关系：宪政规定行政活动的轮廓，予行政以权力。是对行政予以限度与秩序；行政的权力源于宪政，但行政的内容却不是来自于宪政，若无行政的行动，则宪政的权力就缺而不备。(2)规定了行政研究的任务任务：了解一国国民在特定历史时代的“外界实在”，也即“社会文化的实在”的进展活动；研究如何依靠国家权力来提高这种外界实在并使这一提高成为国家人格的自觉意识；(3)建构了行政研究体系.行政研究体系的三个部分：行政组织：行政机关的发展、结构；行政行为：其自身的独特规律；行政法规：“合法”的行政权、对行政裁判、行政诉讼加以探讨。2、威尔逊行政思想产生的社会历史背景源自对之前美国盛行的自由放任主义的一种反动，也即新民主运动：(1)自由放任主义：限制政府权力，政府无为，结果是：金钱与政治的勾结，金钱力量至上，形成大资本在财富与政治的垄断，立法权威直线下降：形成腐败最盛的所谓“镀金”时期（19世纪7、80年代）。(2)19世纪70年代的新民主运动：①一场力图通过加强国家力量来控制垄断的要求政治改革的运动。②抨击早期的民主主义要素：分权、制衡等；认为牵制与制衡非但不能支持自由，反而成为特权和私利的堡垒，危害了自由。③反对政治勾结与政治腐败，要求改革政府体制，扩大选举权，扩大政府行政职能；④主张国家应成为社会和经济进步的工具。功绩制取代政党分肥制，行政力量日益被民主运动视为一种有效的工具而得到重视。(3)威尔逊新学说：加强行政权力、明确责任、向选民负责；竞选新泽西州州长时声称其上台后将担负行政事务责任，准备做一个违宪的州长。在《国会制政体》中批评国会制的无效与混乱，要求有一个更为负责任的政府：“任何事情，不论是政府的事情还是做买卖，都必须有一个人当家作主，权力和对行政权力严格负责，是构成好政府的要素”。总之：力图通过加强国家力量来控制垄断，而先前适应于早期简单社会生活的政府体制却越来越不适应这一要求，因此必须进行改革。在此种社会背景条件下，威尔逊明确提出要建立一门明确的行政科学。二.威尔逊的主要行政思想1.关于行政学研究的必要性：（1）解释之前为何行政研究不受重视：①行政被看成是具体的细枝末节，具体办事，细节，容易处理；②之前的麻烦多集中在政府结构上，很少或根本没有行政管理方面的问题。原因：当时社会生活简单，政府职能也简单：①美国建国之初：只有国务院、财政部以及战争部等有限的几个行政部门以及司法部长、邮政总长等，联邦机构成员小于1000人；②一八66年联邦费用仅为4100万美元，一八71年联邦政府职员仅5.4万人；③1914年联邦费用达1.7亿美元，1914人员为48.3万。（2）指出行政研究的必要性重要性：政府职能扩大化、复杂化、困难化的结果。社会经济发展、社会公共事务增多，政府职能不断扩大，更复杂、更困难：①“没有任何一种政府职责而今不是变得复杂起来，尽管它当初曾经很简单，政府曾经仅仅由少数人主宰，现在却由大批人主宰”。因此必须改进政府机关的组织机构与工作方法。总之，行政研究提上议事日程，是时代生活提出的要求，因为到19世纪末20世纪初，随着国家经济与社会事务的发展以及政府职能的扩大，“与制定一部宪法相比，贯彻一部宪法变得愈来愈困难了”。因此，政府的行政管理工作迫切地需要有科学的理论予以指导，以②“力求使政府不走弯路，使政府的事务减少一些不成体统的样子，加强和纯洁政府的组织机构，并使其各种职责都获得尽责的美称”。③这就是威尔逊所谓“为什么当今的行政工作必须是如此认真而又系统地加以调整，使之适合于小心试验过的政策标准；为什么我们现在正产生一种前所未有的行政科学”的根本原因。2.关于行政学研究的目标与任务目标有二个：（1）弄清楚政府能够适当且成功地承担什么任务。即：明确政府的职能和任务范围，明确该管什么，不该管什么；强调“适当性”：凡公共事务该由政府管理，政府承担其他社会组织所不能承担的，即为“适当”；若政府承担一切，或该管而不管，即为“不适当”。（2）弄清楚政府怎样才能够以尽可能高的效率和尽可能少的金钱或人力上的消耗来完成这些专门任务。即：用什么方式、什么方法进行管理，才能提高效率，完成任务。这应该是行政学各部门的具体研究内容。﹒特别强调：行政学研究不能仅限于“纯粹技术细节的那种单调内容之上”，而应对行政管理的各个方面开展研究，使行政学理论既有深度，又有广度，形成较高深的理论。﹒行政管理学的目的：总结行政管理经验，加强其理论性——把行政方法从经验实践的混乱和浪费中拯救出来，并使它们深深植要于稳定的原理之上。3.关于行政的实质﹒威氏将行政从政治中分离出来，将之视为与政治、宪政不同的事物，并通过与政治、宪政等概念的比较而揭示出行政的本质，指出了行政管理的运行方式和适用范围，从而为行政学研究后来的发展从研究对象上勾画出一个初步框架。（1）行政管理是什么：—行政管理是行动中的政府、是政府的执行、政府的操作：“行政管理是政府工作中极为显著的一部分，它就是行动中的政府；它就是政府的执行，政府的操作，就是政府工作中最显眼的部分，并且具有与政府同样悠久的历史”。（2）政管理与政治的关系﹒行政不同于政治：“行政是置身于‘政治’所特有的范围之外的。行政管理的问题并不属于政治问题，虽然行政管理的任务由政治加以确定：a.政治是在“重大而且带有普遍性的事项”方面的国家活动，是政治家的特殊活动范围；b.行政管理则是“国家在个别和细微事项方面的活动，是技术性职员的事情”。﹒行政与政治密切相关：行政管理是政治生活的一个组成部分；a.行政管理高于纯粹技术细节，受政治（科学）规范和价值取向的约束，与政治规范、政治价值、政治中的永恒真理直接相关；b.行政科学是政治科学的最新成果。（3）行政与宪政制度的关系：特殊手段与一般决策之间的关系①行政在本质上不同于宪政制度；﹒行政是对法律的执行而不是法律本身：“公共行政是公法的明确而且系统的执行活动，一般法律的每一个具体执行的细节都是一种行政行为”。行政行为举例：征税、执行对罪犯的惩罚、邮政、征募军队等。有关政府活动的大规模计划并不属于行政管理的范围。②宪政制度所要过问（关注）的是政府用以控制一般性法律的那些手段；﹒宪政与行政职能之间并不完全是“意志”与相应的“行动”之间的区别，因为行政官员也有其意志以选择执行的手段，并非纯粹的被动。﹒二者是一般决策（宪政）与特殊手段（行政）之间的关系。4.指出行政学研究的历史渊源（1）英美两国缺乏研究行政管理的历史：美英两国的政治史只关心立法工作、关心法律的制定和政治评论；注重研究抑制行政权力的艺术而忽视改善行政方法的艺术。（2）对行政管理的研究源于欧洲大陆的法德两国，并且与这些国家的需要相适应；（3）必须对欧洲的行政科学加以改造，使之（在思想、原则、目标上）美国化，能为美国（一个复杂、形式多样化的国家）所用。5.指出行政学研究的方法主张采用“比较研究法”与“历史研究法”:﹒因为不同国家政府在行政管理职能方面的结构具有很大的相似性；﹒通过比较，可以更好地了解自己的缺点与优点；﹒应大胆借鉴别国的管理方法和成功经验而不用担心或害怕会引进他国的一些不良思想或原则（将这些东西过滤掉）。﹒主张拿来主义但不应脱离实际的机构照搬：应以实践为准绳，以美国为核心。6.关于人事行政的思想丰富的人事行政思想，认为“为政在人”，十分关注美国当时的文官制度改革。（1）提出好的文官制度的建立是行政研究的目的之一：威氏指出:①之所以“提出在美国开展行政学研究，其目的在于找到最佳方法以建立下面这样一种文官班子，他们受过足够的教育，具有充分的自信精神，工作起来既有见识又有分量，但通过选举和经常性的向公众进行咨询，与公民的思想保持如此密切的联系，以致使专断成为不可能的事”。②“我们的理想模式是通过选举和经常性的公开商议，以彻底排队武断和阶级成见，并用这种方式建立一个具有足够的文化教养和自立精神的文官制度，它能够有理智有力量地展开活动，但却依然与公众的思想保持着非常紧密的联系”。（2）重视政府官员的素质：政府官员应具有的素质：良好的工作态度，大公无私，绝无官僚作风：①所谓良好的工作态度即对于他们所为之服务的政府的政策，具有坚定而强烈的忠诚，真正地为人民服务，在各方面绝没有官僚作风的污点。②认识到行为领导的素质与影响力对下属的行为具有重要的作用：“一个具有真正大公无私精神的政治家，其领导方式可以把自负而敷衍塞责的机关变成公正政府的具有大公无私精神的工具”；(3)提出通过高薪、激励等手段提高政府官员的工作质量:提高政府官员的工作质量：要使政府官员所经常感兴趣的是用他的才智作最大的努力，用他的良心作最认真的服务，使之不仅仅是替他的上级效劳，同时要为群体尽力。如何做到：①高薪：“通过给予政府官员大量生活费用补助来使这种服务引起他最普遍的兴趣”②职业发展：通过发展他的前景来使这种服务成为他最珍视的兴趣；③提高营养与培养性格：使公共服务成为他最崇高的兴趣。7.关于行政监督的思想：指出要以公共舆论监督行政管理①指出公共舆论是一种监督政策实施的有益机制，是必不可少。②该方面的思想蕴含在他对公共舆论与行政管理之间关系的分析中。③“在行政管理活动中……，公共舆论将起权威性评判家的作用”。④“无论是在政治还是在行政方面，为了对制定基本政策这一更为巨大的力量进行监督，公众的批评是完全安全而有益而不可缺少的。应该让行政学之研究去发现一些最佳方法，这些方法能够给予公众舆论以上述这种监督的权力，但却使之与一切其他的干扰活动分家”。⑤“行政管理必须在一切方面都对公众舆论有敏锐的反应”。因此：行政研究应当为公共舆论发挥其对行政管理的监督控制作用提供最佳途径。8.其他思想（1）关于行政体制（政府间关系）的思想：①主张建立完善的公共行政机构；②要给予地方政府机构以新的生命；③要组建地方分权制度；（2）关于行政伦理的思想：明确提出行政官员应该以良好的态度为公众服务：“严格说来，统治者只不过是被统治者的仆人而已”。三.简评开行政学研究之先河，是行政学的鼻祖。比较深入地分析、论证了研究国家行政管理和建立行政科学的必要性和重要性；较为准确地揭示了行政学研究的对象与实质，明确提出了行政学研究的目标和任务；对诸如人事行政、行政监督、行政道德（伦理）等行政学研究的具体内容作了阐述；对行政学研究的应该遵循的方法论原则提出了自己独到见解。其思想中的某些观点至今仍不失精辟，对当今仍有启示和借鉴作用（如：拿来主义与本地化，扬长避短等）。第二讲：古德诺的政治—行政二分法一、生平与著述弗兰克·古德诺（一八59-1939）。美国著名的政治学家、行政学家和法学家。但在西方行政学史上，让古德诺闻名的，是他的政治与行政二分法思想。古德诺大学时在美国哥伦比亚大学主修法律，后任该校教授，对法学、政治学以及行政学均有研究自一八88年在该校主讲行政法学课程，为时近20年，并在此逐渐建立起他的学术声誉，出版了《比较行政学》等书。此外，古德诺曾任美国政治学会的第一任主席。19一三-1914年曾在北京担任中国政府的政治顾问，1914年因撰写了《共和与君主论》，鼓吹帝制而卷入中国政治旋涡，并因此背负骂名。1914-1928：任美国约翰·霍普金斯大学校长，对该校发展作出重大贡献：学校规模扩大，学生人数增长四倍。1900年出版了体现了其主要行政学思想的名著《政治与行政》。在该书中，古德诺舍弃了的立法、行政、司法三分的政治学传统，对威尔逊提出的政治-行政二分法作了进一步的阐释和发挥。提出政治是民意的表现，也即政策的决定，行政是民意的执行，也是政策的执行。他这种创造性的主张对后来行政学的独立研究有着很大的贡献。以《政治与行政》一书中，古德诺通过对国家行政与政治、法律、政党的相互关系；行政与立法、司法的相互关系；中央与地方的关系以及行政功能与体制的关系等一系列重大理论问题的考察与分析，比较系统地阐述了他的行政学思想。该书奠定了他在行政学研究上的不朽地位，对后世的行政学研究产生了深远的影响。二、主要思想内容由于受时代的影响，古德诺并没有把自己的主要注意力集中在行政部门的具体事务上，而是分析了行政有效展开所涉及到的外部环境问题。其行政学思想主要体现在其著作《政治与行政》中。通过该书，古德诺总体上关注如何才能即实现民主治理（政府的民治性），又提高政府行政管理的效率。民主与效率要兼顾，而其认为方法是政治与行政的协调，并指出了政治与行政协调的几条具体途径。〈一〉、对政治—行政二分法的进一步阐释古德诺以提出政治—行政二分法而闻名。所有政府体制中都存在着两种主要或基本的政府功能：“政治”——国家意志的表达；“行政”——国家意志的执行。古德诺对政治—行政二分法的贡献，并不在于他提出的这个“政治—行政”两分法本身有什么新意。其贡献在于：他通过对‘政治—行政’二分法的进一步阐释：①第一次澄清了这种“二分”的提法而容易造成的一种误解。——这种误解认为：一种政府功能只存在于一种政府机构之中。②第一次指明了这样一个道理：“分权原则的极端形式不能作为任何具体政治组织的基础”。“因为这一原则要求存在分立的政府，每个政府机构只限于行使一种被分开了的政府功能。然而，实际政治的需要却要求国家意志的表达与执行之间协调一致”。这种进一步的阐释为其后来所提出的一些具有独创性行政思想奠定基础。古德诺的第一个基本观点：政治与行政是两种不同的功能，但这种区分只是纯理论上的，而不可能是实践性的。实践中，这两种功能不能被截然分开并分别委以给不同机关；而且这两种功能之间必须取得某种协调。〈二〉对政治与行政应如何协调的途径的探讨古德诺表现出的真正兴趣，主要不是“政治”与“行政”的分离，而是它们二者的协调。他认为，政治与行政二者之间必须以某种方式取得协调。这也就是他在〈政治与行政〉一书中所反复强调的主线。古德诺在指出政治与行政必须取得某种协调后，着重探讨了如何取得这种协调。1、政治与行政协调的道路之一：政治对行政的适度控制（1）政治必须取得对行政的某种程度的控制：他认为，政治对行政的某种形式的控制是政治与行政协调的基础。控制方法：A、通过法定制度达到的，如：英国内阁必须对议会负责；B、通过法外途径——如政党体制——实现的。例如，在那些“把分别主要承担这两种功能的机构在法律上分开”的政府中，如美国，这种控制就是由政党来完成。（2）政治对行政的控制必须有一定的限度。古德诺认识到，“政治”对“行政”的控制必须有一定的限度。因为这种控制一旦超过某种限度，就不仅会妨碍有效的行政执行功能，而且还会损害建立这一控制的目的。问题的关键是要找出政治对行政的这种必不可少的控制的恰当限度，以真正实现政治与行政的协调。如何保持这种恰当的控制限度呢？古德诺的答案并不复杂。他把行政功能从内部再作了划分，包括有执行功能、司法功能、准司法功能（如课税、具体规划、选举等）、统计功能和半科学化功能（如专利事务管理，地质勘查管理等）。他认为政治对行政的控制应当限于对狭义的执行性机构进行，其他诸如司法、准司法、统计和半科学性质的政府机构都应该保持自己的独立性，而不受政治影响。执行性官员（只需最高级官员）从属于政治，保证政治对行政的控制，他们随政党而进退，其余的行政应该是不受政治影响的常任文官，以保证行政的效率。只有如此，真正的民治政府和有效的行政管理才能得到。”古德诺的第二个基本观点：为取得政治与行政之间的协调，政治必须对行政拥有某种“适度”的控制，即控制行政功能中之狭义的执行性机构——通过控制这种机构的高层高官即可（政治性任命官员）。2、政治与行政协调的道路之二：行政的适度集权古德诺的第三个基本观点：为取得行政的效率以及保证民主，行政集权都是必要的。（1）中央与地方的这种分权，造成了行政力量统一性的破坏，从而使国家意志的执行出现了问题。（2）传统上人们对集权的担忧和恐惧其实是受到了误导，是没有根据的。因此，古德诺主张行政权的必要集权。在古德诺看来，这种分权虽然有其可取的一面，但也存在许多不可忽视的弊端。其中之一就是导致政治与行政的失调。他认为，（1）中央与地方的这种分权，造成了行政力量统一性的破坏，从而使国家意志的执行出现了问题。即：中央徒有国家意志表达的权力，但这种意志的执行则在相当程度上仰赖于地方，而地方如果不受中央的控制，在执行时则可能歪曲这种国家意志，使之屈从于地方利益的需要。古德诺认为，地方不受控制，它就会脱离国家（或州）从而使整体走向分裂。为避免分裂，中央政府便会通过加强立法（因为行政权在地方手中）来限制地方权力，保证统一。而地方则会使用消极的不执行权来对抗。而如此一来，一方面国家的意志无法贯彻，另一方面宪法所规定的地方自治权实际上也受到了侵犯和否定。在古德诺看来，这正是美国的情形。为此，古德诺认为，要改变这种现状，便只有通过行政权的集中这个唯一的途径。他认为，（2）传统上人们对集权的担忧和恐惧其实是受到了误导，是没有根据的。因此，古德诺主张行政权的必要集权。丑3抗、在柴美国奇政治热与行夕政协底调的雹独特恩道路累：法秤外调良节誉古德螺诺的箩第四店个基腐本观贿点：阻美国垂的政闲党制右度对胶于保赢证美伶国政住府体南制的蹦顺利趁运转别是必蹈不可洒少、管至关班重要指的。报如前板所述握，古责德诺推指出工了协骆调的赌必要惨性，醉指出份了走亿向协承调的栏两条逼必由位之路盛：即毯政治督对行电政的应适度兼控制伙和行蛙政权碰的必兼要集竟中。搏然而哲，美寨国宪刚法所脑提供乏的法示定政价府体改制使杂这种穷“适巩度控墓制”瓶和“早必要确集中嫂”得删不到破赖以肾成长域和发芝展的茫任何复基础筛。美祝国宪皮法使柱得国胀家意疾志的趣主要铃体现锅者即蒸立法形机构撞不可举能直喂接控奏制行晃政机葬构的此领袖蔽；使笛得联导邦行息政权诚力和异地方率行政日割裂喘开来液而失昨去统胡一性紧。但予美国闻的政咽府体醋制仍正然基烤本上窝保持际了稳攻定和傻协调钥，它深们依言靠的窝是什锯么呢禽？古烟德诺叉对美功国政锈府机应构的守运作赠进行镜了仔越细的积分析绳，结尾果发勒现这携种协渴调来匆自一姨种法成定体勿制外道的调帜节功茧能，胡这就谁是政格党。详政党汇问题菌虽然朵在美兔国法车定体蝴制之升内没盒有丝涨毫地荷位，捉但古亿德诺盗发现司，美尚国政谦府体炉制得亲以顺表利运限行所船必不抽可少莲的“宽适度成控制忍”与蛙“必蜻要的误行政忍集权晓”全离来自傅于政己党功即能的其发挥御。也肌就是存说，归通过脖政党性对立争法机怕构成弹员和萄执行挑机构缎成员密的挑撇选，隆通过斗政党驱对中券央行珍政官炒员和王地方蹦行政骆官员自的挑见选，塔而恢成复了焰被法蹲定体取制所辆阻止决的国镇家行礼政系祸统的仰大一捡统性舰质，阔建立件起一盘种必鸭要的消行政盛集权削。溉总之著，正掏是由邪于政顾党本额身的度统一阵性和体党员玻对党换的忠茅诚，唱美国匙政治架体制损的设煌计者之给后泻人的饰巨大模难题掠才得挺以顺毙利解煤决。烦这实况际是磁古德皱诺对宾美国查一百捞多年煎来奉暖为神粘圣不拆可动崇摇、猫作为亿政府着体制丛读者匆论坛羞基础昼的分肯权制允衡理块论进粱行的情深刻赏反思贫。暴4意、美立国加铺强民祸主和科效率幅协调颜的主棍攻方羽向：睬政府斑体制局的改笑革协古德册诺的帆第五岭个基聚本观验点：素美国匠政府植体制惊改革才的方届向在驼于：躬将政烂党制号度纳惑入法桨制化属轨道替，使酒之成右为法旷内制保度，般对其吨行为码进行由规范载和约穗束，午以使陈其更赵加负狡起责骨任。穴同时刑，美肃国应怪更多锤地采棵用公钳民投遵票之妻方法陆。所古德粒诺认团为，欠由于具政党安在美璃国政去府体淋制中芒具有倚如此观重大邻的作棚用，择因此骄必须叔使美清国的惕政府外体制努作出赌某种名调整博以正莫式容玻纳政赞党这冠个现摔实，胞发挥敬它已萌有的按协调趁功能泥，制哲定出誉政党驻的行驴为规望范，匠减轻牺和消围除政掠党有秃可能掏给社架会带净来的嘱消极喷因素穷。为肿达此悔目的暑，古术德诺雅认为责①丹首先咬要变被革美膜国行介政分球权的赢体制等，从盟而使催政党猴能对羊政府沃负起国全责部。机由于注美国触政府迫体制轿上的看原因惩，行玉政权汇是分群散的配。尽套管政修党负破起挑艳选行杯政官逐员的顾责任禁，但伸是，北各类政行政吃长官太的任穗期不富一致色，选卡举有渗错落宽，政陈党在说一次肥选举暂胜利膨中所志能获过得的请对政肤府的庆控制纵并不结是全议面的北。这厉种行被政权羡不能辫集中蔬于一席党的贱局面钢，便湾造成渠了责驼任不礼明确留的弊天病，仆进而辨必将课会带再来推躬诿、拒搪塞激、涣宾散和伸无效坡率。荷为此饼，应薪该将归所有电的行救政执大行权狭集中垦到一朝个行欠政长尤官手惩中，谢从而寿使政侍党能鄙通过汽一次违选举烤胜利幼而担绑负起望全部市责任清来。轻这里暗，古武德诺节明确涌指出摊了建老立行梳政集烟权体港制是乒政党千得以典对政握府负介责，备加强眉民主袖与效佳率协扩调的椒的重挖要保穿证。指其次菠，输由于割美国棵政府影体制篮高度怖分权屑所带凝来的玻各种摇复杂兽矛盾府并非双是能走够为则一个各弱小筐的、希涣散胀的政酒党所未解决添的，耳因此警从这唤种实甩际要薪求中沸形成申的政交党都抵是较值为强崭大的厌全国睡性政亿党。识然而胞，榜一个抛强大智的全厉国性市政党滥也有气可能壤在某料种不症受控植制的约情况篇下形喜成对任民主传和效猴率的清破坏登和威叶胁。砍因此廉，逢古德哗诺认凤为，恢②敢有必葵要对饰政党蛇的行摸为作瘦出规往范，期将政牛党这诱个法短外的腰东西罚吸收器到法龙律以扔内赢，唉防止触政党有将自做身变目成目净的。汇例如窝，政悉党在熊控制娘行政判的过题程中趁，完倾全有篇可能根超过照必要奴的限示度，席就像呈“政娱党分构肥制描”那骗样，绒既使伯得行被政效鸦率因紫为大谜量的情“外登行”刻涌入务而丧尸失殆扬尽，狼又使痰得行柄政机奋构整用个儿铅“政符治化柄”，催从而让危及古国家勇意志醉的自越由表羡达。傅文官慌制度大的实蹦行，吃实际裙上是圈对政究党行骄政的污一种街限定除，它狗不但粗保证裕了行盟政效据率，疫而且举也保竞证了嫩政治错对行哑政控呀制的被适度罚。在养把政骆党由魂法外艇引进填法内泛来的奔问题吃上，卸古德萝诺还卵竭力厨主张派要明袜确政岛党在游政府枪体制储中的卧地位系，把羽它置糖于民荐主化蝴、法腥制化泳的管步理之出下，邀从而妙使它炼摆脱况受少葱数人捷控制胖和操霞纵的朴局面煌。古与德诺任还阔③顾主张停政党究应该湖实行耻财务膀公开辜原则密，防磁止政污党和土利益养集团拼之间会的关瓦系于垦密切辩化。偶最后勤，挥古德旬诺还剪认为运，美避国的写两党图制度面实际挤上常历常使逮选民阁对政艇党四赖年的盘整个秆政策门作出魔单一漫的评牺判，妥这样职往往判导致偿许多弯问题狠不能贫真正虫体现团出人瞎民的尸意志愁。录为了装适应五分解眉政治躺问题廊，从宋而使搜政党宇对人阶民的点意志毛更负疼责任辆的需饼要，静政府套体制玩应该繁采取耕的另赖一项此改革教措施显就是鸽④悬“更缩加经岛常地蛾使用姻公民宰投票暮的方扑法”店。笨三、榜简评菊麻(举1)赴哗在威摔尔逊斤政治冷—行现政二悦分法女的基尝础上歉作了跟进一田步的约阐释胡；敏(2串)政着重睡对政兵治与荷行政草的协叮调关阅系以楚及如井何实瞧现这喂种协氏调提敬出了讨自己啄的独栽到见独解。自其思脊想和激观点乒都较毫为深想刻。皱（3福）衬总体排上看鼓，古秩德诺鞭的行死政学兴研究察与威炉尔逊艇的研徐究有佣相当呆一致眯的地且方，砌他也本是站散在中劣小资聪产阶艳级利春益一丢边，暂主张牲行政平权力雨的集部中，悔批评浩了美住国建便国之疯初被鲁奉为乔神圣件的某议些思遮想原景则。过因此惕，与秩威尔走逊一作样，修古德以诺的格研究食也明冷显地资带有鹅某种爆批判忠精神网，他猎把注损意点裤放在篇影响误行政裂变革希的政滴府制娇度上倘，而电没有托真正者地深羡入到技行政忠管理宁内部错的那援些技侵术性立细节启上去个。这嚼些特窑点的毛形成楼，与氧他所真处的扯时代犹以及奇他所倒代表窜的利浴益造知成的疯。扯总体筛上赶，行逢政学摸研究缝在古块德诺每、威吧尔逊冬等行革政学台创立禁起这携里，田仅仅画只是衡完成翻了一贪个起察步，帖它的冰深入咏、全呼面、源系统悲的展砌开则裙是他丧们之版后的该下一疗代的拨课题坑。稻附：僵应思奴考的品问题甩政治继-横行政咐二分疑法的刻含义声？政脉治指侄什么绢？行对政指掀什么鞭？伶古德瘦诺关梅注的粒重点名问题葬是什堆么？奴古德撞诺行索政学多思想值中体妄现了保何种陷价值航目标束？洞古德阴诺在扎〈政额治与告行政拔〉一准书中汁的主齿要观夹点是仅什么么？着今天匀应如飞何认踏识看娇待古酿德诺震这些霉行政栋学观种点（份协调列、适荐度控非制、躁中央根集权厘）弃古德恒诺对坐行政帝学研奴究的够主要存贡献资在哪误？对衣后人鼠的影烛响如收何？课古德演诺行惩政学绞思想词的社株会历骑史背甲景？砌（美水国、蜜欧洲吃的政斩府体佣制与范管理扇现状哀）经古德纪诺的汪观点局多大叉程度旧上被榆后人捡在理午论或浆实践落中所午采纳叉？晌第三违讲惨:劈泰罗岂的科肿学管触理理般论发一、挎生平灿与著珠述贝出生鹅：虹一八户56箱-1今9一喉五镰；拾职业溪：普追通工楼人、甲职业团管理亏者、妙管理晋思想何传播攻者；与代表寇性著怀作：寨19林11匀《督科学脖管理耳原理奶》火其他扔著作猾：《躬计件彩工资暴制》珠、《隔工厂撇管理疲》仿、《聪制造邀业为啦什么贱不欢周迎大续学毕桨业生插》萝、姐《墨效率问的福近音缝》、宏《臂科学侨管理垃》颜；到二、跑泰罗膨面临瞒的问说题及枝其思旋考：同传统羊的管课理：医经验壁管理膝+沫经验夜生产扁工人颤为什沈么磨筐洋工颗？（不如何肝提高侍工厂震生产阵效率满）谋工人业认识轻偏差到：以无为提姥高效午率会李减少汪就业管；迎管理设制度竖存在判严重澡缺陷饭：企库业主减不愿兼为高炼效率器支付转高工替资；幼工人攀传统宪问题夺：代步代相侨传的衰经验彩工作帐方法吊三、飞泰罗倘科学您管理隶思想砖的主闸要内愁容狠（一慢）、寄作业任管理宰方面赢1尊、工撤作定份额原卷理（群制定犯科学寿的工奔作方榜法）版：喊通过微调查税研究届的方封法科退学地各确定毛工人失的工漆作定闭额。局(1材)当时间绢研究米，普就是鼓研究愚人们腾在工停作期绝间各巾种活锁动的膝时间都构成殖，它退包括陷工作策日写讲实与取测时押。瑞①楼工作务日写益实，克是对率工人肤在工焰作日哑内的船工时谊消耗量情况晶，按施照时樱间顺樱序，莲进行嘉实地剂观察陷、记两录和声分析宾。通辫过工柿作日浩写实庆，可竭以比上较准贸确地程知道钻工人邀工时册利用谎情况甩，找脂出时琴间浪断费的吧原因误，提芝出改撒进的声技术壤组织彻措施倒。惯②盒测时娇，是江以工舱序为跌对象忍，按宜操作圆步骤墨进行够实地沸测量薪并研燥究工膏时消镇耗的诞方法撞，测袖时可予以研怪究总岛结先通进工逃人的搭操作洲经验导，推糕广先消进的粪操作倍方法做，确督定合舱理的杀工作碰结构膛，为敲制定婚工作卵定额气提供狠参考尤。揪(2夸)烂动作亩研究挖，是总研究辜工人欺干活屡时动甜作的夺合理县性，愿即研础究工姿人在丝干活贪时，厉其身欧体各貌部位浆的动猫作，概经过赛比较员、分型析之威后，粗去掉尽多余敞的动径作，阵改善悄必要那的动希作，太从而愁减少需有的妥疲劳招，提恶高生耍产率齿。真（3稀）盟所谓圆科学择工作野方法亚就是孩前面涂提到豆过的伞在实扭验研手究的仿基础怪上确阶定的笼标准搬操作岩方法旱和采孙用标初准的播工具幼、设叛备。愿也即芽找出呀标准歉，制领定标恶准，鸟然后鹊按标超准办太事。昆2按、标朱准化规原理半指工珍人在糟工作能时要早采用联标准您的方池法，钉而且再工人塘所使颤用的缝工具域、机拘器、刑材料氧和所全在工顶作现婚场环瓶境等短等都耕应该宫标准取化，径以利趟于提凳高劳把动生房产率扁。忆生铁唯搬运琴实验斤：用泰铲的现科学群。矛3矩、能淡力与香工作刻相适拾应原性理缠即主霉张一臭改工板人挑染选工叼作的疮传统腊，而骆坚持仰以工脊作挑忠选工统人，睡每一罢个岗膛位都振挑选么第一草流的附工人领，以骨确保戴较高架的工宵作效肃率。鞭第一公流的握工人单：能彼力与世意愿腊4渡、差隙别计泽件付旱酬制刺工人罗磨洋付工的硬重要偶原因付之一彩是付各酬制斩度不茂合理虾。自要在佛科学吗地制鄙定劳点动定坐额的串前提敢下，钓采用槐差别绣计件满工资各制来忍鼓励突工人浙完成躲或超稀额完跃成定廉额。叔如果博工人苏完成悠或超筹额完愿成定捉额，器按比吴正常叔单价诞高出枕25抽%后计酬果。不规仅超火额部含分，错而且洪定额猪内的阶部分充也按尝此单以价计吵酬。亿如果鸣工人械完不苗成定北额，烈则按据比正涛常单阅价低疯20恶%欢计酬贞。甜（二另）组可织管诵理方见面即1用．计售划与语执行辅相分地离原县理盗计划段职能押包括期三方征面内泽容：望①时婚间和拐动作府研究垄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要有稳定,严格,精细,可靠的管理,韦伯认为官僚制则是可以满足这种需要的理想管理形式;（2）他强调以知识和技能进行管理的必要；抨击旧的传统以及阻碍经济发展的政治控制;（3）因此韦伯所解决的是资本主义进一步发展所必须解决一个重大的问题—组织的合理化;（4）由于其理论对资本主义发展的巨大促进作用，故也被誉为德国的亚当斯密;2.韦伯理论的学术意义：–最早对社会生活中的组织现象进行研究，“组织理论之父”（1）开启了组织(行为)理论研究的先河–a.提出了一个对不同组织的性质,形态,特征进行分析的理论框架,尤其是三种组织形态的分类具有重要的理论价值;–b.从权力(权威)的视角来研究组织类型,开创了组织研究的新方向;（2）构建起一整套现代行政管理体系的的规则/原则(其对官僚制特征的描述揭示出了现代行政组织的许多重要管理原则如专业分工,层级节制,考试录用,职责权限,工作报酬等)（3）强调法理型权威在现代社会管理中的重要性；强调在知识和技能的基础上进行控制,促进了管理法治化,科学化,（4）讲求效率的行政观,符合资本主义生产方式的需要；3.韦伯理论的局限性：（1）高度纯化的理论描述,与现实中的组织有差距;（2）偏重于静态研究,过分强调机械的正式组织的功能,忽视了组织运作的过程和非正式组织的影响力;（3）偏重于对组织内部形态和管理结构的分析,缺乏对组织与其环境间相互关系的探讨;（4）过分强调专业分工和职能权限划分,忽视宏观协调;（5）过分强调人员稳定,导致组织惰性;过分强调年资在升迁中的意义,导致论资排辈;（6）过分强调组织利益和组织效率,忽视了组织成员多方面的心理需求及人性发展;–即：a.纯理论的理想性/抽象性;b.研究角度和方法上的局限性–静态的而动态的;–内部的而非内外互动的;c.具体的原则方法缺乏弹性与适应性–过份崇尚法规,规章和制度,而忽视其执行者的主动性和创造性,导致组织和个人行为的僵化,缺乏适应性;第六讲:怀特的理论行政学思想一.生平与著述1.生平:美国人,一八91年生,早期杰出的行政学家和人事行政学专家;2.职业与工作经历：教授：芝加哥大学；政府官员：曾任美国文官委员会主席,亲自组织和参与了美国文官制度改革;3.代表性著作：1926年<行政学研究>,该书是世界公认的第一本行政学教科书,体现了怀特为对行政学理论系统化的努力,为行政学的学科体系构建了一个比较完整的理论框架；此外还有:《近代公共行政的趋势》,《联邦主义者》,《外国公务员制度》;二.怀特行政学思想的主要内容1.对行政学行政对象和范围的界定;(1)研究对象：即对“国家政府中的市政,联邦或联邦行政进行研究”；(2)研究范围：行政中的各种问题,包括：公务员才能的发展,工作的胜任,廉洁,负责,合作,财政,监督,领导资格,纪律,及各级政府的行政程序等；(3)研究的目标(目的)：A.运用物质材料完成国家建议的任务;B.权限范围内最有效的利用一切资源;C.以最敏捷/经济的方式圆满完成政务计划;D.政务的有效推行和管理;E.防止行政权的滥用;2.提出了行政环境的思想(1)对“行政环境”含义的界定:为“围绕着行政活动直接或间接地作用和影响行政管理,行政行为以及行政效果的各种因素总和”；(2)分析了各种具体的行政环境如何影响(作用于)行政活动,行政行为及效果;A.经济环境的影响—行政职能与任务范围；B.政治环境的影响—政府职能，行政制度与组织;C.科技环境的影响—行政方法,行政技术,行政研究;D.客观社会环境的影响—公民的要求，国际经贸环境;3.系统地探讨了行政组织的有关问题(行政组