文档肖丹论文

PAGEPAGE4目录内容摘要、关键词————————————————————————1一、概述————————————————————————————1二、行政自由裁量权产生的原因及其必要性—————————————4三、现实生活中行政自由裁量权的滥用现象及其负效应分析——————6四、解决行政自由裁量权滥用的对策及措施—————————————8五、完善行政自由裁量权的复议制度及加强司法监督—————————10六、结语————————————————————————————11参考文献————————————————————————————12论行政自由裁量权的存在必要性及其监督内容摘要:现代社会的发展，使得行政的范围不断扩大，不论在哪个国家，行政自由裁量权都是存在的，只是权力范围和监督制约的方式不同而已。在我国，现代行政的特点是在一定的范围内行政权力有一定程度扩张，行政权力扩张的表现是行政机关拥有较大的自由裁量权，它的存在是提高行政效率之必需。随着现代社会经济和科技的发展，政府组织在调整社会生活的功能和权限等方面不断扩大，行政机关享有的自由裁量权也随之增加，社会生活的各个领域几乎都有行政法的涉及。但要实现行政法治，又必须对行政自由裁量权加以一定的控制。滥用行政自由裁量权违背了法律授权的目的和意愿，干扰和破坏了法制秩序，其后果严重，危害性大。关键词：行政自由裁量权;滥用;必要性;监督一、概述（一）行政自由裁量权的概念“行政自由裁量权是指法律、法规赋予行政机关在行政管理活动中依据立法目的和公正合理的原则，根据具体情况自行判断行为并自行决定实施其行为或不作为以及如何作为的权力。即行政自由裁量权是一种在一定范围内根据一定原则可以自由行使的权力”。【1】（二）行政自由裁量权的特征1、从权力的来源看，行政自由裁量权来源于法律法规的直接规定。法律法规的这种规定，可以是明示的方式，也可以是默允的方式,通过这两种方式授予行政机关以自由裁量权。2、从权力的特点看，“行政自由裁量权是一种’特殊’’自由’的权力”。【2】首先，行政自由裁量权存在一定的自由度，法律法规赋予行政机关管理某政，能动的行政就必须要有自由裁量权，笔者认为自由裁量权的产生主要基于以下原因：（一）我国的国情决定第一、我国目前经济政治发展的特点决定行政自由裁量权的存在。改革开放二十多年来，我国各地经济文化发展很不平衡。再加上行政关系十分庞杂而又发展变化快，所以行政法规一般用“模糊语言”。以增大其内涵，以便保持其自身相对稳定性同法律的滞后性及不周延性带来的冲突。为调和法律滞后性与政策先进性的矛盾，弥补行政法规模糊性和不周延性带来的不足，法律授权行政执法者较大的自由裁量权就成了必然。第二、进入现代社会以后，随着社会事务的迅速增加和社会关系的日益复杂化，政府功能也迅速强化，政府尽最大可能服务于社会，其范围也不再局限于近代传统行政的税收与安全等领域，而是对人们生活、工作的各个方面；因此，行政主体就必须拥有一定的自由裁量权。第三、由于中国法治的不健全，加之，行政部门对整个社会生活进行全面、广泛和深刻的指导、协调和干预，社会现象、社会关系和社会活动无不围绕行政权而呈现、形成和展开。因此，要达到法治国家的目标，必须加强对行政权的赋予、保障、控制和监督。作为行政权重要组成部分的行政自由裁量权，就更应该对其进行合理的控制。（二）社会关系复杂化决定面对一个日益复杂的社会,社会关系本身的复杂化,使得行政事务趋于广泛化和复杂化，与此同时也就使得立法机关不可能制定详尽、周密的法律，来满足行政管理各个方面的需要。而且，即使有相应的法律规范存在，也不可能对于行政活动的每一个环节甚至所遇到的突发情况作出详尽无遗的全面规范。使法律规范客观上不可能全面地、准确地、具体地加以规范,特别在本世纪以来，随着经济的发展和科学技术的进步，社会生活日渐复杂，从而导致政府职能日趋扩大。行政权涉及的范围不仅是治安、国防和外交，而且还扩展到生产、生活、社会福利、教育文化等领域。由于行政权涉及领域的不断扩大，再加上行政管理的专业性、技术性不断增强，从而使得愈来愈多的行政事务需要行政机关根据客观实际情况和自己的意志灵活地加以处理，因此必须赋予行政机关自由裁量权。（三）提高行政效率、实现有效行政的需要针对纷繁复杂、发展变化的各种社会现象,为了使行政主体能够审时度势、权衡轻重,对各种特殊具体的社会关系产生的问题能够果断的处理和解决,在使用的方式、方法等方面应有一定的自由选择的余地。法律法规赋予行政主体在法定范围内行使自由裁量权,可以增加行政的能动性,提高行政效率。例如：行政机关在选择具体行政行为的方式上，有自由裁量的权力，它包括作为和不作为;在《海关法》第21条第3款规定：“前两款所列货物不宜长期保存的，海关可以根据实际情况提前处理。”也就是说，海关在处理方法上（如变价，冰冻等），有选择的余地，可以的语气包括了允许海关作为和不作为。（四）行政自由裁量权的存在是弥补法制不足的必然要求首先，法律规则本身的特性是自由裁量权普遍存在的一般原因；第一,立法者认识能力的限制使其无法预见将来社会可能发生的一切,这就使法律规则不可能把所有的问题都包罗其中。第二,法治的最低形式要求是法律规则的普遍平等适用,但面对复杂多变、特性各异的人和事,难免出现不能预料的困难,因为法律规则的普遍适用和个别公平不是完全吻合的。第三,法律具有稳定性,法律能确保其权威性和严肃性,使人们有规可循、有矩可蹈:但是法律也不能避免其滞后性。随着现代社会的发展,行政范围的不断扩大,加上受立法程序限制,立法行为对社会关系的变化反应就比较迟缓,这必然要求行政机关具有一定的自由裁量权,以适应“稳定性”的要求。具体到《企业职工工伤保险试行办法》，它无法做到对可以认定工伤或不能认定工伤的情形予以穷尽。同时它的法律语言也存在许多笼统、不明确的地方，如第八条第（一）项中“在紧急情况下”，第（四）项中的“工作紧张”，那么如何界定何种情形能构成“紧急”“紧张”呢，实践中较难操作。有这样一个案件,原告是某装饰公司，被告是某县劳动局，第三人李某是伤者。第三人与原告有劳动关系，第三人在工作期间突发脑溢血，经过第一次抢救治疗后丧失劳动能力。事后，第三人申请被告某县劳动局进行工伤认定，被告在对第三人进行认定过程中认为第三人在发生事故时已50岁，发病时站在1.5-1.8米高的木架子上用电动机切割瓷砖，工作难度大，噪音大，符合认定工作紧张的条件，同时依据《企业职工工伤保险试行办法》第八条第（四）项的规定，认定李某为工伤。本案劳动行政机关认定第三人的这种工作状况能构成“工作紧张”，是其综合各方面因素做出的认定，其中不乏自由裁量权的行使。笔者认为，劳动行政机关对李某进行工伤认定过程中对自由裁量权的行使恰当、合理。其能够在法律法规授予的裁量权限范围内，依据当时发生的具体情况，作出正确、合理的认定。从上述案例中我们可以总结出以下结论：第一、行政主体在行使自由裁量权时应在法律法规授予的权限范围内，依据当时发生的具体情况，作出合法、恰当的决定。第二、行政主体在行使行政自由裁量权时应综合考虑各方面的因素，以便作出公平、合理的决定。三、现实生活中行政自由裁量权的滥用现象及其负效应分析（一）行政自由裁量权的滥用现象目前，学术界关于自由裁量权滥用的表现形式看法不一，笔者认为，在实践中具体表现为以下三点：1、拖延履行法定职责。根据行政管理的效率原则，行政主体应及时行使行政权，履行法定职责。但在实践中，违反效率原则或者出于某种不廉洁动机，拖延履行法定职责的行为大有其在。这种行为也是对自由裁量权的滥用。2、自由裁量行为在行政处罚中显失公平，具体表现为畸轻畸重。法律法规要求行政主体的处罚措施合理地施加于相对人，做到标准基本统一，结果基本合理公正。但由于行政行为的具体作出者是公务员，公务员难免有理解法律方面的局限性及受一些不良外部因素的影响，在行使自由裁量权时，往往发生自由裁量超过一定的标准，或自由裁量超出一定的范围、种类出现畸轻畸重的现象，造成行政自由裁量权的滥用。3、自由裁量行为在具体行政行为中前后不一。在现实生活中，由于一些行政主体从本部门、本地区的局部利益出发以及考虑相对人的社会地位、政治背景、经济状况等因素，往往对类似的事实、情节、后果作出不一致的具体结果。更有甚者，个别公务员根据受贿钱财、敲诈勒索的不同程度，对相同的事实、情节、后果却作出截然不同的具体措施，明目张胆地滥用自由裁量权。（二）行政自由裁量权滥用的负效应滥用行政自由裁量权违背了法律授权的目的和意愿，干扰和破坏了法制秩序，其后果严重，危害极大。行政自由裁量权的滥用可能带来三个方面的负面效应：1、不利于社会秩序的稳定。因为行政主体滥用自由裁量权处理问题随意性很大,反复无常,畸轻畸重,不同情况,相同对待,相同情况,不同对待,引起群众怀疑、不信任,产生对立情绪,不配合行政主体的管理,行政违法行为增多,导致社会秩序的稳定性能差。2、助长特权思想,导致不良社会现象的出现。“由于行政主体及其工作人员在行使自由裁量权时或多或少的带有一定的主观性,这样法律法规对自由裁量权的条件、幅度等规定的越宽,某些行政工作人员越觉得自己手中的权力“宝贵”,从而在某些不健康因素的引诱下,将“公权”当“私权”运行,处世武断、专横,随着执法偏离公正、公平、公开的轨道,就会为所欲为,给群众留下极坏的印象。”【7】3、滋生腐败,影响党和政府的威信。“一些自由裁量权被某些行业、机关及部门所独占,具有垄断性,某些公务员则通过其享有的优越条件采用形似合法的手段,捞取实为非法的经济利益,投机钻营,个别人甚至不顾违法犯罪追求物质利益,造成腐败的风气,影响了党和政府的威信。”【8】四、解决行政自由裁量权滥用的对策及措施自由裁量权的存在具有其积极的意义，但随着行政权的日益扩大，自由裁量权的滥用严重化，已经严重地危机到行政相对人地合法权益和整个社会的公平效率。所以，应该从各个方面制约行政自由裁量权地滥用。（一）加强自由裁量的立法控制1、要加强行政程序的立法。任何行政权的行使都不能脱离一定事实上的方式、步骤和时限构成的时空范围。因此没有行政程序就不存在行政权的具体运作。但目前，我国有关程序立法不统一、不完整，很多重要的行政执法领域尚缺乏程序规范，行政程序立法滞后。这种现状客观上为自由裁量权的恣意行使提供了方便。为了使自由裁量权的行使遵循统一的程序规则，制定《行政程序法》势在必行。2、要切实提高行政立法的质量，处理好“弹性”和可操作性的关系。目前，我国法律规范中的弹性条款过多，可操作性太差，已成为目前立法领域十分突出的问题。行政立法领域中这种现象的存在导致了行政执法中行政主体的自由裁量权过大，而这种有法律根据的过大的自由裁量权，是很多滥用职权现象、权力腐败现象发生的深刻原因。改善我国目前立法现状，坚决把过量的“弹性”条款和“模糊”概念具体化、明确化，特别是那些危及公民权益的规范尽可能地具体化，使之有可操作性，已迫在眉睫。与此同时，要加强公务员及其法律责任方面的立法。行政执法的主体是公务员，加强公务员队伍建设，提高公务员素质，是保障行政自由裁量权正确行使，提高执法水平的关键。（二）建立完善行政监督机制监督主体不仅有党、人大、国家机关（包括立法机关、行政机关、检察机关、审判机关），还有企业事业单位、人民团体、基层群众组织和公民。对已有的法定监督方式还应当根据形势的需要，继续补充、完善；对没有法定监督方式的，要通过立法或制定规章，以保证卓有成效的监督。同时，要有对滥用职权的人采取严厉的惩罚措施，还要有对监督有功人员的奖励和保护。在现行的行政监督体制中，行政监督权被虚化已十分明显，如行政机关擅自设定行政程序、不作为等，相对人通过行政机关的监督部门申诉效果并不理想；行政机关的自我监督，总有自己监督自己之嫌，在民众中缺乏权威性。因此，增强行政监督的可操作性，实行严格的执行责任，树立监督的权威性，对控制行政自由裁量权的泛滥，防止执行权的膨胀至关重要，可以说是改革成败的关键所在。（三）加强对自由裁量权的司法控制1、法院应充分利用《行政诉讼法》所确立的“滥用职权”的违法标准，加强对行政自由裁量行为的审查。我国行政诉讼法所确立的“滥用职权”标准是人民法院控制行政自由裁量权的有力的法律武器，但这一武器目前尚未发挥应有的威力。2、逐步扩大法院充分行使审查自由裁量行为的受案范围，加强其司法审查的功能。我国现行行政法的受案范围过小，且抽象行政行为不在受案范围，这削弱了司法权制约行政权的作用。因此，应根据我国现状，逐步修改法律，扩大人民法院行使审查自由裁量行为的受案范围。3、加强行执法队伍建设，提高执法水平。现在行政执法人员素质不高是个较普遍的问题，这与我国正在进行的现代化建设很不适应，有些行政执法人员有“占据一方，唯我独尊”的思想。为此，一方面要加紧通过各种渠道培训行政执法人员，另一方面对那些不再适宜从事行政执法活动的人坚决调出，使得行政执法队伍廉正而富有效率。（四）建立严格行政责任追究制度1、建立严格的责任追究制度并形成既定的成文规范。明确规定行政主体不当使用行政自由裁量权应承担的法律责任，对滥用自由裁量权者进行严厉的惩罚。其本质是变职权为职责，以责任制约权力，体现了权力与责任的统一，实现了权力本位向责任本位的转变。2、在依法行政的过程中，应当完善和加强监督机制。将行政自由裁量行为置于法律法规的约束之下，制定监督法规，把权力机关所具有的监督权进一步程序化、法律化，以确保监督工作有法可依；加强权力机关的质询权、评议权、罢免权等的落实，以提高监督质量和效果；此外，还应该加强司法监督、舆论监督、群众监督等其它形式的监督，从而确保责任追究制度更好的实施。3、制定奖罚制度，明确奖罚标准。对于能够严格按照责任追究制度办事，认真、合理的行使自由裁量权的行政主体进行各种形式的奖励；相反，对于不按照相关规章制度办事，滥用行政自由裁量权的行政主体进行严格的处罚；从而保障行政主体合理使用行政自由裁量权。五、完善行政自由裁量权的复议制度及加强司法监督通过完善行政自由裁量权的复议制度及加强司法监督可以有效的防止自由裁量权的滥用。（一）完善行政复议制度要加强完善行政复议制度。“行政复议是指行政相对人认为行政主体的具体行政行为侵犯其合法权益，依法向行政复议机关提出复查该具体行政行为的申请，行政复议机关依照法定程序对被申请的具体行政行为进行合法性、适当性审查，并作出行政复议决定的一种法律制度。”【9】但是，我们也应看到行政复议制度的问题。在现实中，行政复议没有得到认真地贯彻，“民告官”执行的不够，具体的实施过程中也有不完善的地方。同时行政复议机关与被复议机关有着共同的部门利益，这有悖于：任何人不准作自己“案件”的“法官”。这一自然公正原则。行政复议最终原则剥夺了行政相对人的司法救济权，不利于保护相对人的合法权益。因此，应当完善行政复议制度从而切实保护好相对人的权益。（二）加强和完善司法监督“主要指行政诉讼，即行政相对人与行政主体在行政法律关系领域发生纠纷后，依法向人民法院提起诉讼，人民法院依法定程序审查行政主体的行政行为的合法性，并判断相对人的主张是否妥当，以作出裁判的一种活动。”【10】人民法院是公正的代言人，在处理纠纷的