试论公开招标是PPP项目实施的有效途径

年4月19日试论公开招标是PPP项目实施的有效途径文档仅供参考，不当之处，请联系改正。PPP模式在国家体育场（鸟巢）项目的应用分析——试论公开招标是PPP项目实施的有效途径-03-03引言随着国务院《关于投资体制改革的决定》、《关于加强城市基础设施建设的意见》及《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》等文件颁布实施，中国市政公用事业改革进一步深化。当前中国在城镇化建设、化解地方融资平台债务风险、改进政府公共服务、提高资金社会效率等方面存在诸多问题，推广PPP模式尤为重要。党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：在自然垄断行业实行政企分开，特许经营改革；允许社会资本经过特许经营等方式，参与城市基础设施投资、建设、运营；推广政府购买服务；大力发展混合制经济。国务院已推出80个PPP示范项目，面向社会公开招标，鼓励社会资本，以合资、独资、特许经营等方式参与，要求把这80个PPP项目建成社会资本参与的样板工程；指出各地政府要积极筹备更多的PPP项目。在财政部召开的全国PPP专题会上，财政部对PPP作了系统部署，财政部作为PPP的第一责任部门，正大力推广PPP。国信招标集团作为国内大型咨询服务机构和招标代理企业，自起连续八年获得“中国招标代理机构十强”第一名。集团业务涵盖各行各业，业绩居业界首位，仅PPP项目就完成了200余项。其中，国家体育场（鸟巢）是中国首个采取公开招标的PPP项目，也是中国相当成功的大型PPP项目案例，当前正向全国推广。国信招标集团作为该项目的总顾问单位，牵头组织该项目的融资顾问、财务顾问、法律顾问及招标代理。本文结合国家体育场（鸟巢）PPP项目，就当前推广PPP模式的意义及如何应用进行研究探讨。一、城镇化面临的问题1.地方债的形成《中华人民共和国预算法》已于8月31日修订，并将于1月1日开始施行。修订后的《预算法》稍微放开了地方政府举债的限制，规定“经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必须的建设投资的部分资金，能够在国务院确定的限额内，经过发行地方政府债券举借债务的方式筹措”，“除前款规定外，地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务”。而在此以前，依据自1995年开始实施的《预算法》，地方政府各级预算不列赤字。为了进行地方建设，在经济高速发展的十年时间里，地方政府经过组建各类地方融资平台筹集资金，形成了大量的地方政府债。具体原因如下：一是地方财力严重不足。由于地方财政过分依赖土地，一方面房地产调控带来财政减收；另一方面保障和改进民生，特别是新农村建设、教育、医疗、社保等刚性支出持续攀升，财政收支矛盾非常突出。地方政府在不同程度上不顾自身偿债能力，举债度日。二是计划经济观念影响。长期计划经济影响，许多领导干部思想仍停留在“计划经济为主、市场经济为辅”阶段，对于政府指导干预经济运行细节情有独钟，频繁使用宏观调控手段及财政力量对经济运行进行干预，破坏了市场规律，造成了严重依赖投资拉动经济的畸形发展模式。同时，误解公有制为主导，认为“公有制为主导”就是一切归国有、一切归政府所有，融资平台和银行都是公有。政府认为“不怕还不了”；银行认为“不怕政府不还”。特别是实行经济刺激计划后，由于取消了贷款数额限制，银行争抢政府项目，造成相当部分银行信贷资金“财政化”。三是地主情结深厚。中国几千年的农业社会，地主情结根深蒂固。表现在个人上，重积累、轻享受，省吃节用、买田置地、建楼盖房；表现在政府上，重投资、轻消费，经济发展依赖投资拉动而不是消费增长，为了建设不惜到处举债。四是监管缺位。分税制改革后，中央财政大量资金经过专项转移支付划拨地方，出现了配套资金“相互钓鱼”现象，地方为了拿到中央专项转移支付资金，申报项目时承诺无法承担的配套资金，只能靠举债配套。另外，以GDP为核心的干部考核制度，催生了许多地方领导干部扭曲的“政绩观”，“前人借钱后人还债”导致各级地方政府普遍负债。2．城镇化建设的紧迫性当前中国实际城镇化率并不高，由于软件硬件配套不完善，名义上是超过50%，实际上只有40%。2020年要达到中央要求的60%，由此带来的投资需求将超过40万亿元。加上当前已形成了大量的地方债，旧债要还，新债要举，资金缺口非常大。亚行、世行一直倡导PPP模式，中央层面正在加速PPP模式立法进程，国家发展改革委报请国务院推出80个PPP示范项目，财政部正大力推动PPP模式，地方政府对PPP更是高度关注，北京、上海、天津、浙江、福建等多个省市正在调研筹备PPP项目。因此，PPP模式未来大有可为。二、推广PPP模式的意义党的十八届三中全会指出：推进城市建设管理创新，建立透明规范的城市建设投融资机制，允许地方政府经过发债等多种方式拓宽城市建设融资渠道，允许社会资本经过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营。当前，创新城镇化投融资体制，大力推广PPP模式，具有十分重要的意义。1．PPP涵义PPP模式一般被定义为政府公共部门与私人企业组织之间，为合作建设城市基础设施项目或者为提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系。广义的PPP包括BOT、BOO、TOT、PFI等模式，PPP的核心是收益和风险的兼顾，即收益和风险共担，缺一不可。狭义的PPP模式一般是指政府与私人部门组成特殊目的机构(SPV)，引入社会资本，共同设计开发，共同承担风险，全过程合作，期满后再移交给政府的公共服务开发运营方式。2.PPP在全球应用PPP最早在19世纪的西方铁路建设中以特许权形式出现。20世纪90年代，PPP被发达经济和新兴经济体大量用于交通运输、医疗、通信、能源、水务、固废等领域。美国次贷危机中，美国财长盖特纳提出利用PPP机制来清除金融机构有毒资产的方案，节约了财政救助成本。3．PPP在中国发展投资建设了沙角B电厂项目,是中国首家BOT项目，1995年广西来宾电厂二期工程是中国引进BOT方式的里程碑。当前，BOT方式在污水处理、垃圾处理、燃气设施、高速公路和道路桥梁等市政公用领域广泛应用。启动的国家体育场（鸟巢）PPP项目，是中国首个采取公开招标的典型的狭义上的PPP项目。政府经过资产存量转让（TOT）吸引社会资本、收益共享共担风险的项目也具有PPP特征，如国信招标集团负责组织实施的“双汇集团国有股权转让”、“天津市北水业国有股权转让”、“虎门大桥10%股权转让”等项目，引进了资金、技术和管理，实现了公私合营。当前国内规模最大、环保标准最高的北京鲁家山生活垃圾焚烧发电项目，也按照PPP模式运作。4．推广PPP意义采用PPP模式加快城镇化建设，对中国全面建成小康社会、推进社会主义现代化具有重大意义。PPP模式能解决资金短缺、有效转移风险、提高服务效率、控制预算成本，推动政府职能转变。第一，解决资金来源，推进城镇化建设。推广应用PPP模式，PPP吸引社会资本，改变过去资金单一由政府提供的模式，拓宽城镇化融资渠道，形成多元化可持续的资金投入机制。第二，提高管理效率，提升公共服务水平。推广应用PPP模式是改进政府公共服务的重要举措。PPP项目是由专业部门运营，管理效率更高，PPP模式能将政府的战略规划、公共服务与社会资本的管理效率、技术创新有机结合，有助于厘清政府与市场的边界，提升公共服务水平。第三，提高PPP项目的综合效益。成功的PPP兼顾财政和社会福利两个角度。从财政角度，PPP机制能降低财政的支出负担；从社会福利的角度看，PPP机制能提高社会福利水平。三、国家体育场（鸟巢）PPP模式介绍奥运是中华民族的百年之梦。国家体育场（鸟巢）是北京奥运会的主体育场，是标志性建筑，是最具国际先进水平的多功能体育场，可承担各类比赛项目，能容纳观众十万人。北京市政府为履行与国际奥委会签订的第29届奥林匹克运动会主办城市合同项下的义务，决定在北京奥林匹克公园（B区）内建设国家体育场。参照国内外先进经验，为降低项目的融资成本、运营成本、提高运营效率，北京市政府决定引进市场化机制，采用公开招标方式选择项目法人合作方（PPP）。投资人与代表市政府的北京市国有资产公司签订合作经营合同，双方共同组建项目公司，负责PPP项目的设计、融资、投资、建设、运营及移交等全面工作。（一）项目总体情况1．招标情况项目名称：国家体育场项目法人合作方招标（PPP项目）。招标人：北京市人民政府。咨询服务及招标机构：国信招标集团（原名为“国信招标有限责任公司”）。资格预审公告：在中国采购与招标网、《人民日报》、《中国日报》等发布。发标时间：4月21日。开标时间：6月30日。招标方式：公开招标，“一次招标、两步进行”。第一步招商，先进行资格预审和意向征集，对全球39家申请人的投标资格、建设方案设想、融资计划思路、运营方案意向等进行评估，确定5名投标入围者。第二步招标，对投标人递交的优化设计方案、建设方案、融资方案、运营方案以及移交方案等进行综合评审，最终确定项目法人合作方。中标单位：中国中信集团联合体。投标单位有中国中信集团联合体、北京建工集团联合体、筑巢国际联合体、MAXBOEGL联合体（德国）等四家单位。签约仪式：8月9日上午，在人民大会堂举行，北京奥组委常务副主席、北京市副市长刘敬民、国信招标集团董事长叶青和中标人代表参加签约仪式。2．特许经营期奥运会后30年。3．融资情况招标控制价：中标人出资不得超过49%（政府投资比例不得低于51%）。融资比例：中标人出资42%（政府出资58%）。北京市政府的投资部分注入项目公司，委托北京市国有资产公司作为出资人代表。4．相关权利政府按出资比例拥有项目所有权、决策权、监管权，但不参与项目的收益分配；中标人有经营权、收益权，但没有项目的处理权。经营期满，项目公司向北京市政府移交全部资产。（二）顾问服务内容国信招标集团作为国家体育场（鸟巢）PPP项目的总顾问单位，为本项目提供了咨询服务及招标代理工作。内容包括：1．编制《特许经营实施方案》首先经过市场调研，组织潜在投资人尽职调查，让投资人了解项目情况，以利于作出科学的投资决策；政府也能了解投资人的实力及投资意愿，便于制订对策。然后编制《特许经营实施方案》，内容包括：工作计划、实施步骤、边界条件、风险分析；搭建财务模型、进行财务测算，提出政府与投资人出资比例建议等，为政府决策提供依据。2．发布信息，进行全球招商《中国采购与招标网》是国家指定发布招标公告的唯一网络媒体，国内外用户关注度非常高，每天的访问量达百万以上。国家体育场（鸟巢）PPP项目在《中国采购与招标网》、《人民日报》等同时发布，吸引全球39家投资人参与竞争。各投资人提交了项目初步方案，包括建设方案设想、融资思路、运营方案等。3．编制招标文件国家体育场（鸟巢）PPP项目招标文件包括《资格预审文件》、《招标文件》、《合作经营合同》、《特许权协议》、《国家体育场协议》等中英文全套法律文件。（1）招标文件组成部分。第一卷《投标人须知》：第一章《总则》；第二章《投标人资格》；第三章《招标文件》；第四章《投标文件的构成与要求》；第五章《投标文件的编制要求》；第六章《开标、评标与定标》；第七章《授予合同》；附件《投标文件格式》。

第二卷《合同与协议》：第一篇《特许权协议》；第二篇《国家体育场协议》；第三篇《合作经营合同》。第三卷《设计条件和设计大纲》：第一篇《国家体育场规划设计条件》；第二篇《国家体育场奥运工程设计大纲》；第三篇《岩土工程勘察报告》。第四卷《建筑概念设计方案》。第五卷《参考资料》。（2）评标办法为综合评估法。评审因素及权重如下：建筑设计优化方案：10%建设方案：

15%融资方案：

20%运营方案：

25%财务分析：

5%保险方案：

5%移交方案：5%对合同文件响应：15%4．组织招标投标工作经过资格预审确定了五家合格投标人，有四家投标单位参加了投标。评标委员会由北京市政府出资人代表和技术、经济、法律、财务、体育设施运营和国际奥林匹克事务管理等方面的专家组成，成员人数为17人。评标委员会依照评标办法，针对各投标人的上述评审因素进行了综合评审，编写中英文《评标报告》，推荐中标人。5．合同谈判，签署协议由于招标文件中附有《合作经营合同》、《特许权协议》及《国家体育场协议》，投标人均作出了充分响应，谈判时没有出现实质性修改，双方只就细节问题进行讨论并很快达成一致，因而合同谈判愉快而高效。

（1）《合作经营合同》，由中标人与北京市国有资产公司签署，由双方共同出资设立项目公司，负责项目的投资、融资、设计、施工、运营管理、维护维修及移交等事项。包括项目公司的章程、出资比例、收益分配、法人治理结构、劳动管理、财务管理、招标采购、解散及终止等，从公司的设立、运行到终止全过程约定。（2）《特许权协议》，由项目公司与北京市政府签署，协议界定了双方权益和责任，明确了政府对特许经营企业有监管的权利；约定双方责任义务，如：特许范围、特许年限、建设质量和服务标准、经营权的使用、变更及终止、设施的所有权与使用权、设施的使用维修及更新、安全管理、违约责任及争议解决等。（3）《国家体育场协议》，由项目公司与北京奥组委及北京市政府签署，是项目公司为奥运会提供服务的协议。协议规定北京奥组委使用国家体育场的权利和义务，项目公司为北京奥组委服务的内容及标准。包括设计、施工、竣工验收、交付使用、运行维护、服务管理、安全保卫、知识产权等，项目公司必须尊重奥运准则。（三）鸟巢PPP模式的贡献北京奥运会的成功举办，以及十多年的建设、运营经验证明，经过公开招标的国家体育场（鸟巢）PPP项目贡献突出。1．拓展了融资渠道，解决了建设资金国家体育场（鸟巢）PPP项目，既降低了北京市政府的投资额度（社会融资42%，政府投资58%），减轻了政府的投资压力；经过引入社会资本，又全面提高资金利用效率，因而，节省了项目总投资，节约了社会总体资源。既避免了政府对项目设施后期维修及更改费用的投入，又避免了政府对项目设施运营的补贴，使政府免予背负长期的财务负担，节省了政府的后期投入。

3．分散了政府投资风险由于项目的每一个阶段均由政府和投资人共同完成，也分担了投资人的部分风险。政府和投资人真正整合成为战略合作伙伴，共同参与设施项目的建设和运营，实现了风险共担利益共享的长期目标。4．探索出了政府进行投融资体制改革的新模式为北京后来的市场化融资积累了丰富的经验，为中国PPP模式发展奠定了基础、树立了榜样。四、PPP项目公开招标实施要点市场竞争能实现PPP项目资源优化配置，公开招标能在PPP项目实施过程中形成充分竞争。PPP项目公开招标实施要点如下：（一）坚持公开、公平、公正的原则，加强市场监管1.公开招标是法定的竞争方式序，对招投标程序作了具体规定；《关于加强市政公用事业监管的意见》明确竞争原则，要求公开招标；国务院推出80个PPP示范项目要求“面向社会公开招标”；财政部也强调PPP项目必须公开招标。因此，PPP项目公开2.公开招标具有诸多优势PPP项目公开招标，其竞争性强、透明度高，既体现了“公平、公正、公开”的原则，又能选择最满足招标文件的投资人。（2）公开招标能发现价值，公开招标能实现资源优化配置、实现PPP项目的“物有所值”。经过公平竞争，防止垄断；避免信息不对称给政府造成的损失；促使投资人保证质量、改进服务、降低费用、提高效率，创造合理的利益回报。因此，公开招标能找到合理价格，从而发现价值。（3）公开招标能在阳光下操作，让公众广泛参与并监督，以利于防范PPP项目实施过程中舞弊现象和滋生腐败。3.公开招标应关注的重点与传统的工程建设项目招标相比，PPP项目的公开招标应关注以下重点：（1）参与项当前期工作，PPP项目具有多样性、复杂性、长期性的特点，咨询服务机构应提前介入。政府在确定PPP项目时，咨询服务机构应参与项当前期论证，判定项目采用PPP模式的可行性，对项目的资本结构、运行成本及利润进行综合分析，编写PPP项目的《投融资方案》。咨询服务机构应参与PPP项目的规划、可行性研究、设计等前期工作，使各项工作在满足规范标准的前提下，还应符合PPP项目《投融资方案》。在技术方面，专业投资人有自身的特长，用其成熟的技术，既可提高质量、改进环境，又可节省投资、降低成本，对政府、公众和投资人均有利。（2）招标工作提前介入，这样不但能缩短项目实施时间，提高工作效率，还能从PPP项目起点开始，周密策划、缜密部署、统筹安排和规范组织。评标办法要科学完善，评标因素应综合考虑投资、融资、设计、施工、运营管理、维护维修及移交等方案。评委会应有政府代表参加，充分体现政府的监督管理权。履约担保，要求投资人提交履约担保，可分阶段设置：建设期履约担保、运营期履约担保，以及移交前的履约担保等；公众监督，PPP项目为公众服务，公众有权了解经营成本和服务质量，经营者有义务接受公众监督。还可委派专职监督员，代表政府随时监督企业运营情况；（4）重视合同谈判，PPP项目既要重视前期的沟通洽谈，更要重视后期的合同谈判。经过公开招标确定PPP项目的中标人后，咨询服务机构还要为合同谈判提供支持，如制定谈判方案和策略、对谈判中的关键问题提出建议，但不得对招标文件和投标文件作实质性修改或补充。（二）坚持权责对等，处理好政府与市场的关系市场在资源配置中起决定性作用是PPP模式的实施基础。坚持市场化，确保项目质量，降低项目成本。处理好政府与市场的关系，政府和社会资本在平等协商、依法合规的基础上合作。首先，政府要有市场观念。PPP的实质是在公共服务领域引入市场机制，应处理好政府与市场主体之间的关系。在PPP项目的建设、运营等具体环节，按照“权责对等”的原则，减少政府干预。但对供水、供气、供电、污水处理、垃圾处理、公共交通等公共产品，政府应加强对服务