国外电信产业激励性规制改革：一个文献综述

国外电信产业激励性规制改革：一个文献综述

一、信息是体制的基石

20世纪80年代初，英国思维哲学家埃文思便提出，知觉经验先于概念内容，概念内容是基于知觉经验的判断，但是知觉经验仅仅是一个信息状态，只具有非概念内容。后来，埃文思的观点得到国际着名的哲学家达米特的赞同，他在《分析哲学起源》中评论道：“有一个比知识更天然和更基础的概念这个概念便是信息。信息由知觉传递，由记忆储存，尽管也通过语言传递。在恰当地达到知识之前有必要集中在这个概念上。例如，获得信息无必要理解使其具体化的论点；信息流的运作层面要比知识的获取和传播更为基本”。

本文并不论证或者讨论“信息”比“认识”的哲学含义更为基础和更逼近抽象，而是侧重从技术哲学的范畴探询信息和信息技术的内涵、作用和意义。技术哲学关心诸如技术的本质是什么，技术对于人的精神、社会、文化、环境等方面的影响如何之类的宏观问题。正如技术哲学概念的提出者，德国哲学家恩斯特·卡普在1877年的《技术哲学纲要》一书中认为的那样，技术哲学的主要任务简单地说就是引起对这种复杂性的注意，并且揭示技术世界的精确特点，它如何能产生出来，它的后果是什么。北京大学吴国盛教授的看法是，技术哲学的真正问世，在于哲学中的实践取向压倒理论取向，在于意识到技术在一定意义上高于科学，在于意识到技术比科学有更漫长的历史和更深刻的人性根源。

而信息哲学，应该说比技术哲学更逼近抽象和普遍。“信息哲学”在国际哲学界简称PI。中国社会科学院哲学所刘钢博士撰文认为，2002年牛津大学的哲学家弗洛里迪在《元哲学》上发表的论文《什么是信息哲学？》是重要的标志之一。“本文是第一篇企图系统地分析信息哲学性质的文章。”是作者严肃和慎重的思考和研究的断言。副标题《赛伯哲学：哲学与计算的交汇》显示，信息哲学产生于哲学与计算的交汇点上。因而这门具有“交叉科学性质”的哲学学科，以一种崭新的方式关照着哲学，其新就在于把“计算”的“工具”引入了哲学。这与以往的哲学具有本质的不同，其特征之一就在于是工具驱动。美国从事虚拟实在研究的哲学家海姆甚至将计算机称为“形而上学的实验室”。另一个标志是弗洛里迪于2001年8月在美国卡奈基－梅隆大学主办的计算机与哲学大会的司马贺计算与哲学讲座所做的题为《信息哲学的若干问题》的讲演。位于中心的是核心概念“信息”，各个问题被归入以下4个方面：语义、智能、自然和价值。

信息，其定义五花八门，诸如“收信者事先不知道的报导”，“人们同外部世界交换内容的名称”，“用以消除不确定性的东西”，“影响人们改变对于决策方案的期待或评价的外界刺激”，等等，基本上都是从功用的某一个侧重点定义的。综合以上定义，狭义上可以把“信息”定义为“经过加工、具有一定含义的、对应用和决策有价值的数据”。广义上，应该定义为载体与数据，也可以划分为硬件与软件。随着现代科技的发展，信息赖以存在的硬件和软件都发生了巨大的变化，信息的内涵得到了根本性的扩展。原来无法承载或不能经济性地承载信息的硬件，现在可能实现承载或者具有承载的实用价值，甚至具有根本性的革命，如电子管的发明，晶体管的发展，集成电路、大规模集成电路的突变，以及日后可能实现的生物芯片。原来的软件，也无法和现代的软件同日而语。

体制是“体”与“制”的复合。“体”是组织结构形式，是硬件；“制”是组织运行规则，是软件。其中的活跃要素“人”，作为实体，与“财”、“物”等同属硬件的范畴，作为意识、思想、观念、文化、技能等虚体，归入软件的类别。

体制的硬件与软件，均是由无数的信息构成的庞大集合，或称数据库。没有信息的体制是不存在的，少量信息也构不成体制。信息是体制的基石。只有在信息的基础上，我们才建立起体制的框架。抽去所有的信息，体制必将崩塌。社会制度在变－持久亦变；政治经济体制在变－不断改变；信息更在变化之中－瞬息万变。

什么是政治体制？众议院、参议院、行政院怎样议事？当决定一件事情的时候，需要多少派别来议论、辩论，时限又是多长，需要多少票数通过表决，都主要由既定的数据来决定，这些是定量的信息。派别的代表们又是从哪些群体中产生，以什么方式产生，这些是定性的信息。在这里，引申一个概念，即定性的信息，就是表征的客体没有直观的数据，比如议论。但是，定性的信息也是可以定量化的，比如议论某一个观点，赞成的可定义为“1”，反对的则为“-1”，不明确的可为“0”，甚至可以用百分比概率来表示倾向程度，议论的地点可用经、纬度表示；议论的时间可用时分秒来计；议论的激烈程度，也可以设定量化数值。从这个意义上讲，定性的信息是不存在的，或者换句话说，一切信息都可定量，都可用信息规则对数据编码，都是数据。因为信息可以描述一切，包括体制。所以，枯燥的政治体制，就这样用抽象的信息表达了。

有什么样的经济体制？企业如何决策？股东会、董事会、经理层有3个层级，每个层级有其对应的权责，人员构成与表决行事，及至监事会的监督，也都可以用编码表征，即用信息表达。

理论上讲，世间万事万物，都可信息化。政治体制也好，经济体制也罢，皆由一定的事物构成。宏观的国家层面、中观的行业层面、微观的企业层面和其间包含，皆可规则编码，成为特定的信息集合。体制的区别，在于信息集的差异。信息是体制的基石。不仅如此，美国着名哲学家丹内特甚至提出：“信息的概念有助于最终将心、物和意义统一在某个单一理论中。”这一观点也可以从信息哲学所宣称的研究纲领可以看出来，因为信息哲学的核心目标便是寻求统一信息理论。

更为重要的是，在涉及信息与体制的比较问题上，设问：是信息的革命促进体制的变革，还是反之；在相对稳定的体制框架里，信息革命的功效大一些，还是在信息相对稳定的境况下，体制变革的功效大一些？有些东西，与体制无关或者关联度不大，但却与信息十分关联，“9·11”的情报未能事先有效获得或处理，主要是信息问题还是体制问题？现代信息战争又是怎样地在短时期内使一个国家的经济体制、政治体制甚至国家制度发生变化？如果这样来比较、来看问题，似乎就可以消除信息与体制是否可比的疑问。至于它们是否属同一个范畴的讨论，也显得没有必要。我们深思一下，体制与机制的比较，不也是这样？如此而来，信息也是完全可以与体制相比优先程度的。更何况这种比较同样具有实用价值。

二、信息技术是体制运行的血脉

何为技术？人们对于技术的理解在不同的时代有不同的含义，远在古希腊时代，亚里士多德认为技术为人类活动的技能；后来随着机器大工业的发展，机器在历史发展进程中的作用越来越大，人们又把技术理解为机器设备；后来随着工业时代的大发展，东西方都有一些哲学家来探讨人与技术的关系，附带地对技术本质深入地进行了探讨。在这方面，可能是日本在工业时代的发展一直走在世界的前列，因此，日本学者对技术的理解比较全面：即技术是观念的技术与物质的技术统一体。如此而论，人类为了满足自己生存发展的需要，利用自己的智慧和自然规律所创造的一切物质手段、经验方法和技能的总和，从构成要素上看，是智慧经验、方法技能和工具手段三大要素构成；从结构层次上看，是以智慧经验为核心，以方法技能为中间层，以工具手段为外显层有机结合的综合体。

信息技术不是外于人思想活动的单纯工具，而是思想的延伸和直接表达。表达个体思想的语言是我们第一种思想技艺，信息处理是从口语开始的。文字和书籍使人类能够储存、扩展和开发诉诸语言的思想，它是第二种思想技艺，信息技术的出现则为我们开发了第三种技艺，它使我们的思想在全球范围即时传播和反馈，并使思想以多种方式－－语言、符号、图像、声音、活动等－－获得表征。

当今的信息技术作为现代科学技术的生力军，具有两个方面的特征：一是内在特征即一体化、综合化和多元化；二是外在特征即高速化、社会化和广域化。这两个特征，体现在对体制的作用和功效上，一种体制在走动，在前进，运行于平滑曲线状态；一系列的信息流在不断地运动、交汇、融合，波浪着体制的舢板。当一种体制在奔跑、起跳、腾跃，运行于锯齿折线状态，也是一系列的信息流在急剧地、大容量地、高速度地震荡、膨胀、裂变，似原子弹当空爆炸。体制的这两种运行状态，是不同信息技术作用的过程与结果。

渐进性信息作用。或称改进型信息作用，是指信息对现有系统的改进引起的渐进的、连续的、平缓的作用。对应于传统的信息技术。

根本性信息作用。或称革命型信息作用，是指信息累积作用或突变作用，对现有系统引起的急剧变化或革命性作用。对应于现代的信息技术。

以电力工业为例，其有史以来，所经历的两个阶段就颇具典型意义。

第一个阶段，即上世纪80年代中期以前，世界上几乎所有的国家，都是实行的电力工业的高度垄断体制，有称“自然垄断”。电力的发、输、配一体化，政企未分，结果，资源不能优化配置，效率低下，电价不断推高，广大电力消费者被动地接受着低劣的服务。但同时，另一个不可否认的事实是，电力工业发展壮大了，从我国1882年第一个发电厂在上海建设，到1949年，全国发电装机数量仅180万千瓦，人均用电8千瓦时。到2000年，装机容量达到亿千瓦，人均用电1094千瓦时。全国乡村通电率达电信产业是自然垄断产业的典型代表，同时也是产业结构产生新现象和新变化的突出领域。许多自然垄断理论方面的进展和政府规制的改革都主要发端于电信产业，其中规制改革一直是近年来各国电信产业改革的焦点。激励性规制被许多国家采用。我国电信产业规制改革起步较早，目前也走在最前面，随着电信技术进步，电信产业的自然垄断属性有弱化趋势，对其规制也在变化，在传统规制如收益率规制下，存在被规制企业不愿降低成本、提高效率的激励缺陷。

一、激励性规制在国外电信产业应用态势

激励性规制理论，又称新规制经济学，是产生于20世纪70年代末、80年代初的一个西方规制经济学分支。由于规制产生的企业内部低效率，规制机构和被规制机构之间存在着信息不对称等规制失灵，引起经济学家对政府规制的重新思考。在许多情况下，平均成本下降的自然垄断产业中仍有规制的必要性，为对继续保留的规制进行改革，福格桑和凡辛克、洛伯和马盖特等于1979年提出激励性规制方案。激励性规制，就是指那些能给被规制企业提供经营刺激的办法，诱导垄断者去实施某种行动，以达到某个规制目的的规制政策。所采用的方法主要有区域间竞争、特许投标制、价格上限规制、社会契约制等。

激励性规制在国外电信产业的应用

西欧

英国最早对电信产业实施激励性规制方式，1984年第一次实施价格上限规制。英国实施的是RPI-x最高限价模式，RPI为零售价格指数，x是政府对企业所规定的生产效率增长率，如1997年8月1日到2001年7月31日价格上限为RPI－每年%。政府还对x值作周期性调整。由于零售价格指数对企业来说是一个外生变量，企业要取得较多的利润，就只有通过努力使生产效率的实际增长率高于政府规定的x值。这就促使企业自觉优化生产要素组合、进行技术革新和加强企业内部管理，以提高生产效率。同时，由于英国的价格管制模型不直接控制企业利润，企业在政府规定的最高限价下有利润最大化的自由，只要企业善于经营，不断提高生产效率，就能取得较多的利润，从而使企业能不断得到自我发展。此外，由于英国政府对电信产业所规定的x值都大于零售价格指数，而且有不断调高的趋势这意味着RPI-x是一个负数，企业每年必须把价格下降丨RPI-x丨，这使消费者能从企业效率提高后享受较低的价格，有利于提高社会配置效率，因此，英国的价格管制模型具有较好的经济性能。

法国从20世纪90年代开始对电信实施激励性规制，自1996年分两阶段实施了价格上限规制：从1997年1月1日到1998年12月31日及1999年1月1日到2000年12月31日。

欧洲大多数国家仍然使用收益率规制，主要原因可能是价格上限规制对规制机构信息要求较高。

美国

美国联邦通信委员会在1989年3月开始对AT&T采用价格上限规制代替原来的收益率规制。1991年1月，FCC对大多数运营商实施了价格上限规制体制。由表1可知，美国1995年仍有20个州实施收益率规制，只有9个州采用价格上限规制，到2003年实施价格上限的州已增至40个州。

新西兰、澳大利亚

与美国和欧洲不同，新西兰的电信产业没有任何规制，互联率取决于市场参与者的协议，新西兰商务部依据1986年通过的《商业法》反对任何反竞争性行为。在澳大利亚，澳大利亚竞争和消费者委员会既对电信产业的进入进行规制也对反竞争性行为进行管制，同时也负责消费者的投诉和技术问题。与新西兰相同，互联率由运营商协议确定。

日本

日本电信资费规制的法律是《电信事业法》，对不同类型的运营商施行不同的管制政策。1998年以前，第一类运营商的资费设定必须得到邮政省的许可才能实施。1998年5月修改《电信事业法》之后，对电信资费进行了一系列的改革，对第一类运营商引入了新的资费体系：改许可制为通报制；为促进电信服务供应商在本地市场上就电话、ISDN和出租指定线路及通信设施规定标准的收费指数，实行价格上限管制，引入了资费指数的管制方法，通过这一系列的资费改革，日本电信资费得到了大幅度的降低。

二、激励性规制在国外电信产业中应用的绩效分析

激励性规制的目标是激励电信企业提高生产效率、改善服务质量、改善消费者福利和减少规制成本。英、美等国正在进行的对电信产业的激励性改革具有双重目的：一方面要提高在位运营商的积极性，激励在位运营商充分考虑其成本因素，以提高企业效率；另一方面又要鼓励企业之间的竞争，促使在位运营商有更多的自由以根据通行的商业标准来设定费率。

国外学者对激励性规制的效果进行了大量的研究。下面分别从对电信产业经济效率、服务质量和接入定价与互联互通几个方面分析激励性规制的应用绩效。

对电信产业经济效率的影响

关于效率问题，国外学者分别从静态效率与动态效率的角度进行了分析。长期经济效率标准分为动态效率和静态效率，静态效率代表当前企业和产业生产的最低成本，动态效率反映了需求创造和创新。

1.对静态经济效率的影响

第一，对生产效率的影响。静态经济效率与企业的生产最低成本相联系。在降低成本方面，传统的收益率规制被认为是失败的，这种失败源于阿弗奇－约翰逊效应。A-J效应从理论上表明了收益率规制对于不受约束的利润最大化企业，是如何导致成本增加的。大多数经济学家将A-J效应视为成本加成规制下降低成本的激励机制缺乏的反映。激励性规制中的价格上限一直被认为是相当有效的降低成本的激励方式。价格上限的潜在激励作用是因为它具有激励长期固定价格契约的特征，企业在合同期限内获得了成本降低的全部收益0然而Bqumol早期的研究提出固定价格契约只能实施较短时期，在此之后的很长时间同样存在着违约、调节和再签约。电信行业的激励规制对降低成本效应的实证研究方面一直关注于成本投入、全要素生产率和网络现代化。Shin&Ying和Ai&Sappington发现投入成本的降低极少，然而生产率增长很快并且网络现代化也在加速。作为一个整体，该发现表明激励性规制促使企业改进投入效率，在投入上支付较高的价格而投资于未来的成本降低，如此的投资也促使企业在签订契约时阻止价格的降低。

第二，对配置效率的影响。Knittel对电信行业的研究表明激励规制中的本地基础收费存在较高的价格，然而Abel和Sapionton却发现本地基础收费在适度递减。实证研究表明，州内长途收费是比较混杂的，因此有研究极力将竞争效应和激励规制效应相分离。然而这样的分离是有缺点的，因为价格上限可能比收益率规制更能促进竞争。但Giullietti通过对大量的实施价格上限规制产业的研究表明，价格上限的激励作用有限，认为短期内的激励规制可提高利润，但长期中仍应采用竞争性定价。NoelD.Uri研究表明，美国电信业配置效率从1985年开始有明显的上升，然而把配置效率的提高归功于激励性规制还是有疑问的。

2.对动态效率的影响

电信产业是最具有动态性的产业，动态性产业的特征是快速的创新速度。有两种类型的创新，即新服务的创新和改变网络基础设施的创新成为电信产业竞争的基础。新服务的创新主要由电信运营商提供，设备供给商提供新网络技术创新的大部分。设备部门的网络创新必须通过电信部门采用。实际上，过快地采用新技术可能带来较高的成本，风险较大。因此，创新既指发明，也指采用。在各种形式的效率中，包括分配效率和生产效率，动态效率对社会福利进行了最大的改善，因此其重要性已超越了仅局限于消费者福利改善的分析。

尽管各国政府日益关注创新效率，但是规制政策对创新效率的潜在作用的讨论很少。因此有必要在产业规制中引入动态效率条例，即此规制方法是否促进创新。

产业规制的主要目标是确保向自我维持竞争性市场结构演变，使企业行为类似竞争者行为，获得更大的竞争性收益，如更低的价格，更好的质量，更多的产品选择。另一个重要的规制目标是获得最大的市场增长，以使市场获取更低的成本和更新的产品。这两个目标并不相互排斥，它们长期相互协调。然而，第一个目标尤其适用于已有厂商拥有初始优势的情况，而后者则强调“新市场”，新市场中存在着巨大的创新潜力，技术变革很快。在这些新市场，原有的厂商不必具有已安装的基础优势。为完成电信产业这些目标，规制政策应该考虑竞争的动态性。在新市场中，技术变革改变产业组织和创新速度尤为明显，规制干预也应有所变化。如果规制管理部门不能对市场的快速变化作出足够快速的反应，那么许多规制措施将变得无效或过时。另一方面，由于技术进步与产业结构的内生关系，规制政策影响了技术变革回报的速度。电信产业的技术变革对整体生产率产生了大量的外部性，在这个意义上，错误的规制会带来额外的成本。

生产效率动态标准考虑产业的创新效率，并把其加入到长期经济效率进行分析。规制对创新效率的影响，一般来说，通过两种不同的渠道：第一，价格规制改变产业利润，因此改变创新的激励。第二，价格规制与进入规制改变进入条件，因此也改变了新进入的创新决策。NoelD.Uri对美国电信业的研究结果表明，在技术效率的改变方面，1985-1993年期间显示技术效率有所提高，而有些年份技术效率有所降低，然而在1993年之后，技术效率一直是提高的，考虑到以价格上限形式的激励性规制是在1991年实施的，因此有可能1993年之后技术效率的提高部分是由激励性规制引起的。由于规制互联和收费零售服务价格对创新有重要的影响，研究表明相比于其他所有类型的规制价格上限规制对创新的激励更大。

对电信产业服务质量的影响

一般来说，ROR规制不会导致质量恶化，价格规制易导致成本锐减和质量恶化，但实际数据表明它们之间的关系是模糊的。PatrickXavier对美国、英国和澳大利亚的研究表明认为价格上限规制在非竞争服务价格维持和控制价格再平衡上是有效率的。Ai和Sappington认为，激励性规制对电信服务总体质量的影响是不确定的，在某一些方面，如平均安装时间和对管理者的抱怨有所下降，质量提高；而在另一些方面，如解决问题的时间上则质量下降。

对接入定价和互联互通业务的影响

电信产业具有自然垄断特点，对于一个自然垄断的厂商，能够获得充足收益来弥补成本的唯一方法就是把一些或全部价格定在边际成本之上，需求缺乏弹性的商品的价格高于边际成本，制定价格－成本差，将使社会福利损失最小化，这个政策被称为拉姆齐定价。MacAvoy认为，对主导企业的价格上限规制的接入价格是可接受的。因为它们可利于上游生产效率，某种程度上，还有益于下游生产效率，并且它们还可阻止基础投入的策略性定价。然而Vogelsang在对电信产业研究中认为由于企业成本的配置是任意的，当竞争被引入时，在位者可以通过降低其成本实施掠夺性定价，从而处于强势地位。保持原有较低接入费是为了补贴下游的配置效率和加速下游竞争。但是如果下游竞争很激烈，那么基础投入市场必然会提高价格。同时，由于接入价格可能高于或低于相应的拉姆齐定价，从而导致配置扭曲并对在位者的激励造成扭曲。如果接入价格低于相应的拉姆齐价格，在位者会恶化接入的质量。Vogelsang认为，如果存在几个基础投入，由于规模经济和范围经济的存在，则对基础投入定价上还应当考虑拉姆齐定价。Laffont和Tirole对互联互通业务提出总体价格上限指数，实施对象为终端用户服务和基础投入的竞争者，分析表明总体价格上限会导致拉姆齐价格。

三、结论及对我国电信产业规制的启示

随着产业技术的进步，电信产业组织也在变化，主要表现在自然垄断属性的弱化，产业规制也应随之改变，否则会阻碍最具动态性的电信产业的发展。对工业化国家实施价格上限的分析表明，激励性规制如价格上限大多是20世纪90年代开始采用，这与电信产业技术的进步有很大相关性。

从实施效果看，有如下优点：一是从静态经济效率的角度，生产效率相对于传统规制方法有所提高；二是从动态效率的角度，价格上限规制有助于创新；三是基于价格上限的定价降低了在位者通过接入价格排除进入的可能性。

但缺陷也是存在的：一是从理论上，由于保证和提高质量的成本由企业负责承担，企业就有降低产品和服务质量的激励，但国外的研究表明，在实践上激励性规制对服务质量的影响是复杂的，某些方面质量提高，某些方面质量降低，所以这一结论还不确定。二是由于环境的变化，价格上限的确定往往较困难，企业降低成本带来的利益改变，使政府往往在规制的5年期中间进行修改，这使政府执行规制合约的承诺可信性降低，并会产生棘轮效应，因此它要求政府规制机构具有较强的规制承诺，但是由于高能激励信息租的存在，它更可能产生规制俘获和规制剥夺问题。三是激励性规制对接入定价和互联互通业务影响方面，虽然基于价格上限的激励性定价降低了在位者通过接入价格排除进入的可能性，但是在位者会抵制进入者对规模经济的分享。

我国电信价格管制方法主要采取“成本加成定价法”。由于政府与被管制企业之间存在较为严重的信息不对称且未能对企业建立有效的外部约束机制，我国的价格管制方式出现了许多类似“A-J效应”的现象。如政府管制者缺乏对产业降低成本、提高生产效率的激励，造成社会资源的浪费。成本加成定价法的弱点就是由于管制和被管制双方信息不对