第九章-社会救助课件

第九章

社会救助.1本章主要内容社会救助概述社会救助与反贫困Ⅲ社会救助体系Ⅳ社会救助标准的确定Ⅴ社会救助基金的筹集和使用.2一、社会救助概述一、社会救助的涵义是指国家与社会面向贫困人口与不幸者组成的社会脆弱群体提供款物接济和扶助的一种生活保障政策，目的是帮助社会脆弱群体摆脱生存危机，进而维护社会秩序的稳定。.3二、概念解析1、社会救助是一种政府或社会的行为。2、社会救助的对象是容易遭遇生活困难的社会脆弱群体。3、社会救助的目标是满足社会成员的最低生活需要。.4三、社会救助的历史演进过程

第一阶段：工业化社会之前的慈善事业这个时期特征：1、恩赐性宗教慈善事业以及民间的互济行为均带有施恩的色彩，我国古代关于“赐田”、“施粥”、“施舍”的记载足以见其居高临下的恩赐性。.52、惩罚受救济者在工业化社会之前的人类历史中，占主流地位的意识形态和社会观念没有把对贫困者的救济看成是社会的责任和贫困者应享有的权利，也没有将这种责任和权利以立法的形式加以实施。中世纪的受救济者在接受救济的同时要受到鞭打、切耳、关进牛栏等惩罚。

.6第二阶段：1601年，英国颁发的《伊丽莎白济贫法》，西方最早以法律形式确定的社会救助措施。

这个时期的特征：

一定程度上保障了部分贫困人口的最低生存生活，却因带有“惩戒性”和损害受惠者的人格与尊严为代价而引起贫民的极大不满。.7英国新济贫法一是丧失个人声誉，接受救济被社会看作是一个污点；二是丧失个人自由，必须禁闭在贫民习艺所里劳动；三是丧失政治自由，失去公民权、特别是选举权。建立贫民教养院等，组织贫民和孤儿习艺；资助老人、盲人等丧失了劳动能力的人，由贫民救济院收养他们，或施以院外救济。.8第三阶段：真正具有现代意义的社会救助制度产生于20世纪。20世纪初，社会工作者针对“济贫”这一类代表旧的伦理思想的旧概念，提出了“公共援助（PublicAid）”这一新概念，后来逐渐为官方所认可。.9“公共援助”一词最早见于官方文件是1909年英国的“济贫法和济贫事业皇家委员会”的报告，这个报告的主要政策建议是：废除以惩诫穷人为主要目的的济贫法，代之以合乎人道主义精神的公共援助。“公共援助”一词以后又衍生出“社会救助（SocialAssistance）”一词，两者基本上是在同一意义上使用的。.10从“贫民救济”到“社会救助”不是一个简单的概念替换，是一种观念上的飞跃。其重要意义在于：通过新的权利立法，强调贫困现象的社会原因，由此，不仅国家和社会对缓解贫困以及消除贫困根源负有责任；并且贫困者从国家和社会获得救助是一项公民权利，每个社会成员都应当获得生存和发展的最基本的条件，不必带有任何附加条件。其次，社会救助强调建立被救助者的个案资料，社会救助不但重视应急补救措施，强调积极主动的援助扶持，如开发性扶贫等。.11四、社会救助的基本特征（1）最低保障性（2）按需分配（3）权利义务单向性（4）全民性.12社会救助的主旨是反贫困。2004年5月，在上海召开的全球扶贫大会上，国务院总理温家宝表示，从新世纪开始，中国将用10年时间基本解决少数贫困人口的温饱问题。

二、社会救助与反贫困.13（一）贫困程度的衡量指标1.何谓贫困作为经济范畴的贫困，不仅包括物质上的贫困，即缺少基本的生产资料和生活资料，而且包括精神上的贫困，即缺少必要的劳动技能和现代的社会价值观念。即缺少达到最低生活水准的能力。

.14（二）贫困的成因及其恶性循环

1.贫困的成因(1)家庭获得生产资料和转移收入的机会少能力低。贫困家庭通常既无资产又无收入，缺乏土地、资源及得到转移收入（如食品券和补贴）的途径。贫困家庭往往还贷能力低，所以不可能利用正规的保险和生产性信贷来改变境况，在收入低谷期，民间借贷，乃至高利贷往往是维持其最低限度消费的惟一手段。.15

(2)就业机会少。就业机会是由经济运行的组织方式（如劳动密集型、资本密集型等）和经济增长率决定的。经济的增长与经济运行的组织方式又受到政府、企业、消费者的消费、储蓄和投资活动以及政府有关政策的影响。农业劳动力的非农就业机会极大地依赖于经济景气程度。.16

(3)人力资本匮乏，就业能力低下。穷人的人力资本往往处于极度匮乏状态，受教育水平低，饥饿、营养不良导致疾病，以及妇女过多的生育，都大大削减了贫困人口劳动能力，使其只能从事低技术、低资本需求和低劳动生产率的无保障的工作，如小商贩、临时工、拾垃圾等。

.17(4)抚养负担和赡养负担重。家大口阔、土地的人口比率低、人均收入低是许多发展中国家贫困家庭的人口结构特征。家庭的生育决策是对贫困的一种敏感反应。作用因素有：贫困家庭儿童死亡率高，子女从事劳动的起始年龄低，父母年老时需要子女养老，得到计划生育服务的机会少，故倾向于多生，然而又无力使子女受到应有的教育。在穷人家庭中，儿童、妇女和老人的境况更为悲惨。.18

(5)抗风险能力低，突发事件造成收入下降。穷人缺乏应变能力，一次不利的偶然突发事件，特别是意外事故，就会造成巨大的灾难。如再遇上全局性的经济衰退，战争、饥荒和自然灾害，都会使一些人沦为贫困，或者使已经沦为贫困的家庭走向饥饿和死亡。此外，农村的贫困家庭还经常面临季节性的收入变动。.192.贫困的恶性循环导致贫困的诸因素经常是相互叠加、联动和互为因果的，使得贫困者处于一种越陷越深的恶性循环。其循环模式表现为：生活于贫困境况中的人们，由于从小就受到贫困文化的熏陶，他们缺少向上的进取动力，环境也使他们难以有较高的成就动机。.20

低成就动机导致低社会流动性，受教育的机会少，受教育的层次较低，这使得他们在就业上的竞争力薄弱。低教育水平、较弱的竞争力，自然导致他们只能进入低收入职业，处于较低的社会地位层次，低收入的职业和低的社会地位使他们更为贫困。.21

（三）反贫困的重要意义与实现途径1.反贫困的重要意义首先，消除贫困会使原来处于闲置状态的劳动力变成创造财富、促进经济增长的人力资源。其次，消除贫困有利于缓和社会矛盾。再次，各类反贫困举措均强调提高贫困人口谋生的能力和增加谋生的机会，其收入的增长又会扩大市场容量和加速市场发育。.22

2.消除贫困的途径：机会与能力：减轻贫困的基本战略。(1)实行劳动密集型发展模式及其配套政策，促进对穷人最丰富的资产，即劳动力的需求，为穷人提供谋生的机会。(2)广泛向穷人提供基本社会服务，增加劳动力的人力资本，提高穷人利用谋生机会的能力。前者解决劳动力数量过多的问题，后者解决的是劳动力质量过低的问题。.23三、社会救助体系

（一）社会救助体系的分类1.按照社会救助项目支付方式的不同分为现金救助和实物救助。现金救助提供给特殊类型的人，如向有未成年孩子家庭提供资助项目，向低收入的老年人和残疾人提供辅助保障收入项目等；.24实物救助则针对特殊目的，如医疗补助项目提供免费医疗服务；食品券则低于市场价格提供食品等实物救助的支付方式是灵活的。政府可以直接提供实物（诸如公共住房、公共卫生院），也可以由被救助者向私人货商购买物品求服务，政府则支付全部或部分成本（诸如医疗补助项目和食品券）。.252.按照社会救助项目的性质与用途相结合的标准，分为救助类项目和预防类项目。救助类项目：低房租的公共住房、医疗补助等。预防类项目：通过改变贫困者的营养、教育和健康条件，来帮助贫困者尽可能脱离教育缺乏、健康不佳和工作能力低下之间的恶性循环。.26（二）中国社会救助体系

1.救灾救灾是指国家和社会对因自然灾害造成生存危机的社会成员进行抢救与援助，以维持其最低生活水平并使其脱离灾难和危险境。

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2.农村扶贫（1）扶贫的对象。扶贫主要是对那些贫穷落后，特别是温饱问题还没有解决的地区给予资金、物资、人力和技术上的帮助，扶持其经济开发，增强其自身经济实力，促使其尽早脱贫。

.28中国的绝对贫困主要是发生在资源贫乏、土地贫瘠的偏僻山区。这些地区的最贫困的家庭由于赡养系数高、健康状况差而更加贫困。少数民族人口在贫困人口中占极不相称的高份额，这主要是由于地理上的原因。.29(2)救助式扶贫与开发式扶贫。救助式扶贫主要是分款入户，补贴到人，旨在从生活方面给予贫困者以钱物救助使其维持基本生活水平，亦称之为“输血式”扶贫；开发式扶贫则是通过一定的项目开发，利用当地资源使其自我发展，助其从根本上摆脱贫困走向富裕道路称之为“造血式扶贫”。

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在中国《2001－2010年扶贫纲要》中，开发式扶贫也被列为基本方针。这项工作始于1986年由国家扶贫办主导。从1986年到2004年的8年间，中国农村赤贫人口从1.25亿下降到2800多万，一般性贫困人口——年均收入低于882元者，减少到了6000万。

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3.农村“五保”供养制度“五保”一词，最早是在1956年《高级农业生产合作社示范章程》中提出的，当时是指保证吃、穿、烧柴、住、安葬五个方面。目前“五保”指的是：保吃、保穿、保住、保医、保葬，此外，对孤儿还有保教育的内容。.32五保制度对象与性质对象：针对农村中缺乏或丧失劳动能力、无依无靠、没有生活来源的老、弱、病、孤、寡、残疾人员性质：是农村居民中一项集体福利事业，由农村集体经济组织负责提供所需的经费和实物。.33

四、社会救助标准的确定（一）最低生活水平的涵义

测度生活水准的通用尺度是家庭的收入和人均支出。除此之外，生活水准包括的内容还有医疗卫生条件、预期寿命、识字能力、能否获得公共物品或共同资源等，这些内容都涉及消费水平。因此，人们常常以消费水平为基础，从绝对贫困和相对贫困两个方面测度贫困。.34

1.绝对贫困的内涵绝对贫困又称生存贫困，是指在特定的社会生产方式和生活方式下，个人或家庭依靠劳动所得或其他合法收入，不能满足最基本的生存需要，生命的延续受到威胁。它是从绝对客观的物质指标去测量贫困的。.35

2.相对贫困的内涵相对贫困是指在国民收入的总额中，有一组人口所占份额相对处于最低水平、生活水平也处于最低层次的这部分人的生活状况。相对贫困测量的是财富或收入在不同社会阶层、社会群体之间的分配。

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（二）贫困线的划定贫困线以货币为单位设定1.绝对贫困线的划定绝对贫困线定位于不能满足人们生存需要的消费水平。绝对贫困标准的测定，是根据营养学的要求，按人最低生活每日必需的热量和蛋白质，折算于各种食品之中，再按食品价格计算出经济学意义上的消费支出标准。.37划定绝对贫困线的方法①标准家庭开支预算法。根据营养学、消费经济学、社会学等理论，列出标准家庭（一定时期内占大多数的人口的家庭）正常情况下的生活消费项目，并根据项目价格计算出总金额，以此确定为家庭基本的生活需求，低于此标准者即为贫困户。.38②基本需求法。它根据各项消费对于生活的重要程度，确定生活必须消费的商品项目和最小需求量，再对每一项依据5%最低收入户实际消费的混合平均单价计算金额，它们的全部之和即为绝对贫困标准。③基数法。这是我国有关部门及部分学者提出的对我国城镇职工的社会救助标准。这种算法以1988年国务院下达文件规定的大城市每月人均50元、中小城市45元、县镇40元作为基数，乘以1988年以来的城镇居民生活费用价格指数，即为当前的城镇困难职工每月的救济标准。.39易于进行国际比较的方法是按“一天一美元”确定绝对贫困线。这是国际可比的最低个人消费水平的定义，即用经过购买力平价调整的1985年美元计算，人均一天一美元，一年生活费少于370美元的人都被算作处于绝对贫困状态的穷人。其中，一年生活费少于275美元的人被视为赤贫。根据“一天一美元”这个标准，1993年，发展中国家大约有13亿人属于穷人，几乎占全世界人口的三分之一。他们的平均收入比“一天一美元”的贫困线还要低大约10%。.402.相对贫困线的划定相对贫困标准带有历史和国别的特色。它是由社会经济发展的不平衡和国民收入分配不均等引起的。相对贫困线测度的是财富或收入在不同的社会阶层、社会群体之间的分配差距。相对贫困的特点是强调个人与其他社会成员的比较，它包含着一定的价值判断，伸缩性较大。划定相对贫困标准符合人道主义和社会进步的精神。.41(1)常见的相对贫困线的测算方法：①恩格尔系数法。恩格尔系数法的基础是恩格尔定律。19世纪著名统计学家恩格尔在研究居民家庭收支问题时得出的关于居民食物支出与家庭收入成逆相关的规律，被称之为“恩格尔定律”。

根据恩格尔定律，引伸出恩格尔系数，作为测量生活水平升降的标准。所谓恩格尔系数，是指食物支出在整个家庭或个人消费支出总额中所占的比重，其计算公式为：恩格尔系数=（食品支出总额/家庭或个人消费支出总额）×100%.42在上述公式中，恩格尔系数越小，生活越富裕；系数越大，则越贫困。恩格尔系数在许多国家被用于测定其国民的消费结构和生活状况，在西方甚至通常用恩格尔系数的大小来评价一个国家的贫富情况。联合国根据恩格尔系数制定了一个划分贫富的标准，如表8-2。美国是依据这一原理确定其“贫困线”的。美国把饮食支出占到家庭开支1/3及以上的家庭，一律作为贫困户对待，给予社会救助。表8-3

联合国划分贫富标准

恩格尔系数（%）

30以下

30~40

40~50

50~60

60以上

生活水平

最富裕

富裕

小康水平

勉强度日

绝对贫困

.432007年中国的恩格尔系数43.1%属小康水平一个承担着教育和医疗重担的家庭，节省吃的开销根本不能算作富裕。衡量生活富裕程度的真正指标应该是闲暇支出占总支出的比重。.44根据国家统计局国际中心的数据，在杂项商品与服务所占消费的比重中，中国大大低于世界主要发达国家。美国人收入的1/5用于娱乐休闲，而中国城镇人口平均仅有3.5%的收入用于服务娱乐等杂项上，农村人口用2.13%。这些项目上的差距才是中国离富裕的真实差距。.45②人口及收入的五等份测量法。这种测量方法是按人均收入的高低，将人口分为五等份，然后测量各1/5阶层的收入在总收入中所占的比例。③最低百分比法。这种划分是在国民收入确定后，划定最后一层人口（如5%）为贫困人口，把他们的收入定为贫困标准。虽然这个贫困标准是变化的，但是，它不因社会的发展和人民生活水平的整体提高而减少贫困户的数量。.46④居民一般生活水准划分法。按一定时期当地居民的生活状况，预算测定社会平均的生活水平，再规定低于此水平线二分之一或三分之一或其他比例作为社会救助标准线；以一定时期规定中等收入户的收入为依据，取其中间线（即二分之一）作为社会救助线；有些国家把低于平均收入1/3的社会成员视为处于相对贫困状态。.47

五、社会救助基金的筹集和使用（一）社会救助资金的筹集

1.国家财政拨款国家财政拨款是社会救助资金来源的主要渠道，它包括了中央财政拨款和地方各级财政拨款，并区分为定期定量救济和临时性、应急性救济和财政扶贫资金三大类。财政扶贫资金属于专项转移支付，是中央财政专项拨款的一个重要组成部分，具有公共开支特征。国家财政扶贫资金分配的依据是：省、自治区、直辖市本年度贫困人口数量和贫困程度、扶贫资金使用效益和地方配套资金落实比例。目前，各地已普遍将城市低收入保障资金列入了财政预算。.482.社会筹集3.信贷扶贫通过金融部门筹集融通资金，发放低息或贴息贷款，定向支持贫困地区。4.国际援助国际组织、友好国家、国际友人等向灾区、灾民提供的物质、技术和现金方面的援助。.49

（二）社会救助基金的使用原则1.专款专用和重点使用的原则“专款专用”是指救灾款只能用于救灾，五保粮款必须用于对五保户的救助，扶贫资金一定要用于扶贫，等等。重点使用原则：在贫困救助中优先救助特困对象；把救灾款物重点用于灾情重、经济基础差的地区；救助款物重点用于吃饭、穿衣、住房等方面。.502.无偿使用和有偿使用相结合的原则救助款物无偿地发给被救助者是最主要的救助方式。有偿使用方式是把社会救助款中的一部分以低息或无息方式借贷给救助对象，扶持发展生产，限期使用，到期收回，周转使用。救灾扶贫周转金、信贷扶贫款、互助储金会储金等都是采取有偿使用方式。3.分散使用与集中使用相结合的原则分散使用方式是指社会救助资金直接发放至救助者手中，自主集中使用方式，将社会各方面筹集起来的社会救助款捆在一起，集中用在扶贫地区或贫困户发展生产。.51（三）社会救助待遇的支付形式1.紧急救助、临时救助和定期定量救助(1)紧急救助。是指对由于遭受自然灾害、社会灾害和重大疾病等紧急患难事件等原因而陷入生存困境的社会成员给予的一次性救