2023年新《生态环境行政处罚办法》重点解读

2023年新《生态环境行政处罚办法》重点解读目录处罚依据体系化一处罚规定科学化二处罚力度弹性化三处罚决定谨慎化四合规建议五

5月16日，生态环境部近日印发新修订的《生态环境行政处罚办法》（以下简称“办法”），在处罚种类、时限、权限、程序、执法方式等方面作出调整，确保生态环境执法队伍严格规范依法开展执法活动。新《办法》自2023年7月1日起施行。处罚依据体系化一（一）处罚范围全面化新《办法》删除了原《环境行政处罚办法》第八十一条的规定，不再将对核安全监督管理的行政处罚排除在本法适用范围之外，自此，新《办法》中不再存在适用其他法律规定的例外条款，这意味着连同核辐射领域在内的所有环境领域，都属于新《办法》的适用范围，受到该法的统一规制。（二）处罚条款结构化新《办法》在条文安排上，进一步细化了环境行政处罚案件的执法程序，规范了不同程序之间的外部衔接，区分了相似程序之间的内在差异。首先，在原《环境行政处罚办法》的基础上，将第三章的“一般程序”修改为“普通程序”，以此与第四章的简易程序相互对应；其次，依据行政处罚案件办理流程，将“普通程序”进一步细分为立案、调查取证、案件审查、告知和听证、法制审核和集体讨论、决定、信息公开等七个具体环节；最后，针对上述各具体环节，又从条件、期限、材料、措施等方面予以更为具体的规定，最终形成联系紧密、分工明确、逻辑清晰的框架结构。（三）调查取证更加规范化新《办法》新增了电子数据、鉴定意见、勘验笔录、现场笔录四项证据种类，与《行政处罚法》的相关规定保持一致。尤其在电子数据方面，首次规定按照《污染物排放自动监测设备标记规则》进行标记后的自动监测数据可作为认定案件事实的证据使用，并确立了通常情况下以现场监测（检测）数据为准的原则。（四）协助主体扩大化新《办法》在原《环境行政处罚办法》规定的基础上，进一步将其他行政机关纳入环境行政处罚案件调查取证环节的协助主体范围，从而不再将环境行政处罚案件的调查取证局限于各生态环境主管部门之间相互协作，以此为生态环境主管部门在办理环境行政处罚案件时，向其他非生态环境主管类行政机关请求协助调查取证提供了明确法律支持。处罚规定科学化二（一）处罚种类精准化新《办法》集合了《行政处罚法》《排污许可管理条例》《水污染防治法》《土壤污染防治法》《大气污染防治法》《环境影响评价法》等多部法律规定的行政处罚种类，增设了通报批评、降低资质等级、一定时期内不得申请行政许可、限制开展生产经营活动、限制从业、禁止从业、责令限期拆除七项处罚措施，使环境行政处罚同时具备了人身自由罚、财产罚、行为资格罚与声誉罚，使生态环境主管部门在作出行政处罚时能够更为精准地“对症下药”，进一步促进环境行政处罚的法律威慑作用转化为良性社会效果。（二）处罚原则明确化新《办法》在第七条中，同时确立了“一事不再罚”与“从旧兼从轻”两项基本处罚原则。在“一事不再罚”原则的适用上，明确规定针对当事人的同一违法行为，不得处以两次及以上的罚款，即使同一个违法行为同时违反多个法律规范应当给予罚款处罚时，亦应择重进行处罚，以此体现出过罚相当、禁止重复评价的处罚理念。但除罚款之外的其他处罚措施并未受到上述规定的限制。在“从旧兼从轻”原则的适用上，明确规定当事人的违法行为原则上适用行为时的法律规定，仅当行为时的旧法已被修改或废止，且新法处罚较轻或不认为是违法时，才适用新法的规定进行处理，从而在环境行政处罚领域贯彻了“法不溯及既往”与“有利于被告人”的法治理念，实现与我国法制体系在相关问题处理上的一致性。处罚力度弹性化三（一）完善不予处罚情形新《办法》首次规定了“首违不罚”的处罚制度，与原有的“轻微不罚”制度共同构成了环境行政处罚中的不予处罚制度。“轻微不罚”即在当事人同时具备“违法行为轻微、及时改正、没有造成生态环境危害后果”三项法定要件时，生态环境主管部门应当不予处罚；“首违不罚”即在当事人同时具备“初次违法、生态环境危害后果轻微、及时改正”三项法定要件时，生态环境主管部门可以不予处罚，一定程度上扩张了生态环境部门行使自由裁量的法定空间。（二）明确从轻减轻处罚情形新《办法》在完善不予处罚情形的同时，还于第四十三条中增加了“应当从轻或者减轻行政处罚”的法定情形，包括主动消除或减轻危害后果、受人胁迫或诱骗、准自首及有立功表现这四项具体情形，这不仅使生态环境主管部门办案时更为公正与灵活，更有利于贯彻落实惩教结合、过罚相当的法治理念，提高对违法人员的教化效果，降低违法行为所带来的社会影响。处罚决定谨慎化四（一）处罚程序更加完善（二）完善处罚听证制度新《办法》在第三章第四节中，进一步细化与完善了环境行政处罚听证制度。首先，扩大了听证制度的适用范围。新《办法》在原《环境行政处罚办法》仅将暂扣或吊销许可证、较大数额的罚款和没收等重大行政处罚决定列入听证范围的基础上，进一步将降低资质等级、一定时期内不得申请行政许可、限制开展生产经营活动、责令停产整治、责令停产停业、责令关闭、限制从业、禁止从业等情形皆纳入听证范围，并明确当事人不承担组织听证的费用。其次，细化了听证制度的法定程序。新《办法》第四十七条中，对听证程序的申请期限、举行方式、回避制度、参与人员等方面进行了具体规定。最后，明确了听证笔录的法律效力。新《办法》明确规定，听证应当制作笔录，且听证笔录应当作为生态环境主管部门作出环境行政处罚决定的重要依据。（三）确立法制审核制度新《办法》在第三章第五节中，确立了针对重大环境行政处罚决定适用的法制审核制度，明确法制审核的范围、内容和形式，并授权设区的市级以上生态环境主管部门可以根据实际情况，依法对应当进行法制审核的案件范围作出具体规定，以此提高各地区生态环境主管部门作出环境行政处罚决定时的审慎性，确保环境行政处罚决定内容的公正性。合规建议五（一）日常经营过程中新《办法》的上述新特征，表现出我国环境行政执法活动日趋规范化、谨慎化、公正化的同时，亦体现出我国依法严格惩治环境违法行为的态度与决心。故此，企业须对环境保护法规所赋予其的法定义务形成全面清晰的理解与把握，并在日常生产经营过程中坚持贯彻与落实。企业须在环保合规中履行的以下八项主要义务：1.依法进行环境影响评价；2.依法履行“三同时”环境保护制度；3.依法进行环境影响后评价；4.依法防治、排放、处置、监测污染物，建立环境保护责任制度；5.依法制定突发环境事件应急预案，履行相关通报及报告义务；6.依法使用清洁能源、工艺、设备及技术，实施清洁生产审核；7.依法实行环境信息披露制度；8.依法缴纳排污费或环境保护税。针对上述义务，企业应建立健全内部环保合规规章制度，自上而下培养与增强企业环保合规意识，并通过指派专员、委托专业机构等途径对环保合规工作予以具体落实，保证企业在法治轨道上生产经营，良性发展。（二）调查取证过程中如果企业因涉嫌违反环境保护法规被生态环境主管部门立案调查，尚处于调查取证期间的，一方面，企业应就生态环境主管部门的调查工作予以积极配合的同时，亦应积极行使自身合法权利，维护自身正当利益。另一方面，企业应当在生态环境主管部门拟作出行政处罚决定前，主动、及时地对违法行为进行改正，尽可能消除或减轻由此对环境造成的不利影响，以此争取得到不予处罚、从轻处罚或减轻处罚的有利后果；同时，如果企业对相关违法行为并不知情的，应当尽可能收集相关证据证明自己不存在主观过错，从而促使生态环境主管部门作出不予行政处罚决定。（三）行政处罚作出前企业在生态环境主管部门送达行政处罚告知书，正式作出行政处罚决定前，应当积极行使自身享有陈述、申辩，以及要求听证的权利。在其拟承担的行政处罚系新《办法》第四十六条规定的允许听证范围时，应在自收到行政处罚告知书的五日内向相关生态环境主管部门申请听证，且在听证过程中可委托专业律师进行代理，以此尽可能地争取行政处罚程度最低化，以及自身合法利益最大化。同时，对于涉及重大公共利益；直接关系当事人或者第三人重大权益，经过听证程序；案件情况疑难复杂、涉及多个法律关系等属于法制审核范围的案件，企业亦应主动监督相关生态环境主管部门是否将该案件交由法制审核的机构或者法制审核人员进行审核，有权要求相关生态环境主管部门告知相关办理情况，以此确保其更加审慎、公正地作出行政处罚决定。（四）行政处罚作出后企业在收到生态环境主管部门作出的行政处罚决定书后，首先应当确认行政处罚决定的相关公示信息中，是否出现企业名称、统一社会信用代码、法定代表人、银行账户等禁止予以公开的信息，避免企业的社会形象与商业声誉