基础设施商业化与政府监管

根底设施商业化与政府监管演讲人：中银国际首席经济学家曹远征序言：中银国际——全方位的投资银行效劳第1页股本资本市场债券资本市场投资银行企业融资、收购兼并固定收益项目融资、债券市场运作股票销售与交易证券销售、经纪及衍生产品交易资产管理强积金、委托基金管理及托管中银国际亚洲中银国际证券(北京)中银国际英国中银国际证券有限责任公司中银国际融资中银国际资产管理中银集团信托人中银国际直接投资管理中银国际英国保诚资产管理中银国际英国保诚信托中银国际证券（香港）中银国际研究中银国际新加坡中银国际控股序言：中银国际在资本市场的主要业绩第2页中国第一支H股境外上市首次将A股权益作为上市公司资产，上市超额认购650倍逆大市成功而上的电子类股票港府为处理积压股票向公众发行的最大基金，中银国际作为5家承销商之一单独承销50亿港元首支中国概念的媒体上市公司2000年亚洲最大的购并个案(金额157亿美元)，中银国际牵头融资120亿美元首支中国A股分拆创业板上市公司中航技成功融资约12.6亿美元，上市5个月不到即因表现出众而被破例纳入恒生指数成份公司2002年7月完成中银香港IPO,集资总额约28亿美元2003年2月在香港成功上市，融资约34亿港币第一局部根底设施商业化及其在中国的实践第4页推动根底设施商业化的主要因素推动力量追求目标理由现实压力更好的效劳审慎的商业化会导致本钱收益比更高的公共效劳经济推动力减少对政府的依赖财政开支压力与日俱增商业动力更多商业时机政府开支是经济的重要组成局部，其中更大份额应转向民营企业。运用民营部门，国有企业和国有资产可以得到更好的利用社会承受力由于经济的日益富裕，人们更乐于接受商业化公众效劳公众拥有更多的公众效劳选择，被赋予确认和满足共同需求的权利注：本文中的“根底设施〞泛指提供公用效劳、公共产品的相关领域第5页政府在何时可以考虑推行根底设施商业化当地政府不能单独提供相关工程或效劳的资金来源和专才通过引入商业合作伙伴〔特别是民营机构〕可以提供更高质量和水平的效劳商业合作伙伴的参加将加快工程或效劳的执行效劳对象欢送商业伙伴的参加引入竞争机制，通过竞争可以到达低本钱高效率的目的对商业合作伙伴的参加不存在法规管制效劳的产出可以被简单的度量和定价通过对客户的收费可以很快收回本钱工程或效劳可以提供创新时机公共机构与商业合作伙伴之间曾有过良好的合作记录有时机促进经济开展第6页与根底设施商业化相关的观念转变非经营性资产经营性资产政府专营/公共民营合作/民营等多种经营方式相结合核心问题：根底设施是否具有商业化可经营性？答：虽然根底设施具有公益性特征，但是大局部根底设施由于同时具有经营性效劳行业的根本特征，因此仍具有可经营性核心问题：根底设施如何更好地进行商业化经营？答：根底设施根据其所提供的具体效劳性质不同，采用不同的商业化经营模式。除少数必须为政府专营的根底设施之外，为更好兼顾效劳质量和效益，大局部的公用根底效劳设施可采用公共民营合作/民营的方式进行商业化运作第7页根底设施商业化的重要开展方向：公共民营合作制什么是公共民营合作制(PublicPrivatePartnership,简称PPP)公共民营合作制主要指为了完成某些公共根底设施效劳〔包括在公共效劳领域其他效劳内容〕而在公共机构与民营机构之间达成伙伴关系，签署合同明确双方的权利和义务以确保这些工程的顺利完成PPP的根本特征包括共享投资收益，分担投资风险和责任典型结构公共机构设立独立投资工程民营机构投资建设并负责运营公共机构设立合营项目民营机构投资政策支持运营管理第8页针对根底设施商业化采用公共民营合作方式的优点节约本钱共享风险效劳质量提高收入增加工程执行更有效率人才培养当地政府可以和民营机构共同分担风险，而且风险将通过工程评估时的定价而变得清晰民营机构以实现盈利为目的，只有提供优质的效劳才可能赢得顾客规模经济，创新技术和富有灵活性的工程程序可以帮助降低本钱公共民营合作制可以引进一些在传统体制下没有的创新性收入将工程设计、建造、营运、管理有效的结合起来可以提高工程执行效率民营机构的参与将对专才的培育有所促进资金筹集公共民营合作制可以取长补短，发挥公共机构和民营机构各自的优势，弥补对方身上的缺乏公共民营合作制可以以最有效的本钱为公众提供高质量的效劳可及时筹集所需资金，提高效率第9页选择根底设施商业化具体操作模式时应考虑的问题是否选择公共民营合作方式，选择哪种公共民营方式会因当地政府的体制、政策和法规的不同而有所不同对于某些根底上设施效劳工程并不适采用公共民营合作方式根底设施效劳工程的各个环节都可以采用公共民营合作方式以减低本钱提高效率，其中包括：工程设计工程管理构建和执行融资营运和管理维护效劳营销何时？哪种？适用范围？第10页在根底设施商业化过程中的公共民营合作主要模式影响公共民营合作制形式的主要因素是合作双方所承担的风险程度，它将直接影响有关合作的其它方面，包括收益、投资和职责等公共民营合作制的根本形式包括：运营维护协议(O&M)管理协议租赁购买BOO/BOT特许经营非公共机构拥有需求与收益风险承担资本支出方效率提高业绩提高监管需求公共部门公共部门公共部门民营部门民营部门民营部门公共部门公共部门公共部门民营部门民营部门民营部门仅对经营性支出视实施情况而定经营性支出，潜在资本性支出特定部分的经营性支出与资本性支出经营性支出与资本性支出经营性支出与资本性支出仅对涉及的部分仅对涉及的部分有一定改善仅对涉及的部分效果显著效果显著视协议视协议视协议视协议要求高，需定期审视要求高，需定期审视第11页公共民营合作中的各方角色公共机构和民营机构各有其独特的优势，采纳公共民营合作制是为了使合作双方能各展所长，最大地发挥各自的优势在公共民营合作制中合作双方的角色会随工程的变化而有所不同，但对政府来说它的主要职责--为群众提供最优质的公共根底设施和效劳--是不会改变的。公共民营合作制是提供公共设施及相关效劳的一种比较有效的方式，它并不是对政府有效治理和决策的替代公共机构民营机构优势劣势可依据需要制定相应的政策具有较强的支持系统资金相对充裕先进的管理模式与丰富的管理经验灵活性强，具备较强的创新能力缺乏足够的资金管理落后效率低承担风险能力有限第12页在根底设施商业化过程中可能出现的问题在政府部门采用与民营机构合作的方式降低甚至消除风险的同时，同样也会需要面对一些可能出现的其它问题失去对工程的控制权本钱增加政治风险无法从民营机构的竞争中收益可靠性程度降低政府部门需要对这些可能出现的问题做好一定的心理准备，制定相应的应对措施认真审查工程是否适宜使用商业化操作建立适用于制定商业化合同的程序出台相应的政策法规用于指导和标准考虑成立专门的监管调控机构制定相应的程序对商业化后所提供的效劳的质量和效果进行评估对已实施商业化的工程及时追踪、总结和反响第13页根底设施商业化工程运作成功的重要因素工程流程的标准化科学化的管理风险转移工程的结构和实施必须在公共机构承受能力之内政府能提供长期支持(包括立法)专业人才参与工程的各个阶段民营机构的合理回报率商业化运营工程成功实施第14页公共民营合作方式成功的关键：有效的监管构架普遍效劳社会效益有效监管民营机构公共机构盈利模式政府补贴本钱补偿合理回报融资模式价格制定机制服务价格水平提供服务的质量与效果监管内容：义务、收益与风险分配有效监管是参与方在合作过程中扬长避短的有力保证第15页我国常见的公共民营合作模式—BOT(Built-Operating-Transfer)BOT作为公共民营合作模式之一在我国根底设施建设领域和公用事业部门广泛使用水务（制水、治污）公路桥梁电力（电厂）民营部门负责设施的融资、建造、运营和维护在运营假设干年后无偿将设施转让给公共部门公共部门以承诺的效劳价格来补偿民营部门的支出并保证其合理回报等同于民营部门对公共部门的融资租赁价格风险由公共部门承担第16页公共民营合作方式在中国的创新实践—股权出让在党的十六大的精神指引下，全国各地都在积极探索国有企业改革的新思路随着中国改革开放步伐的加快，特别是中国最新的?外商投资产业指导目录?公布与实施，将交通运输与水、电、煤等公用事业行业〔含管网、电网〕列入限制开放的行业目录中，为中国公用事业广泛引用外资，采用多种形式的PPP提供了政策依据和支持深圳市在财务参谋中银国际的建议下，采用策略私募的方式引入国际战略投资者，实现了国有企业的产权多元化，是国企改革的一次有益的尝试同时，深圳市在此次国企改革第一批5家试点企业中，有4家为公用事业类企业。因此通过这次私募引资为企业引入战略投资者，是PPP在中国的一次创新实践第17页中银国际于深圳市的运作经验——为何选择股权出让？PPP:通过局部股权出让引入战略投资者公众效劳提高运作效率提升效劳的水平和质量企业拓宽企业融资渠道建立与完善法人治理结构促进国企运作机制转变，实现可持续性开展、壮大政府符合中国国企改革精神实现政企分开，加强政府监管职能实现国企产权多元化和国有资本战略性退出深圳此次进入改革试点的5家企业中，4家为公用事业类企业，分别是深圳水务、能源、燃气和公交第18页中银国际于深圳市的运作经验——股权出让的实施要点PPP：通过股权出让引入战略投资者成立中外合资有限责任公司成为未来的融资/运作主体操作方式：策略私募民营方种类：本行业的战略投资者完善监管框架：专营权、价格和定价机制、普遍服务义务服务质量风险共担收益共享合作层面：整个企业，包含企业现有全部业务领域完善企业法人治理结构局部国有股权出让将公共方和民营方的利益紧密结合在一起由于牵涉到对公众的普遍效劳义务，这对政府的监管方式和监管能力提出全新的挑战第19页中银国际于深圳市的运作经验——四家企业引资后的股权比例设置股权结构考虑的主要因素：建立科学、制衡的法人治理结构的需要企业做大做强和后续开展的需要国有经济战略性调整的需要对投资者特别是战略投资者的吸引力资料来源：中银国际第20页中银国际于深圳市的运作经验——中银国际的全程参与深圳市在推进股权多元化进程中，中银国际作为财务参谋在政府和企业两个层面上全程参与：协助制定深圳产业开展定位与开展策略设计引资改制的整体方案、工作方案和操作程序协助政府建立清晰的行业监管架构，为企业改革与开展营造良好外部环境协助加强与行业主管部门和有关监管部门的沟通协助企业制定业务开展战略并在此根底上制定私募招标改革方案细化私募招标程序和时间表，对企业相关人员进行培训组织并协调相关中介机构的工作，制作有关文件与潜在的投资者、政府部门以及企业股东充分沟通，确保引资工作的顺利进行作为政府财务参谋作为企业财务参谋中银国际第二局部根底设施商业化后的政府监管体制变革第22页政府监管的必要性对于与根底设施相关的市政公共行业，所谓政府监管是指政府建立相应的法律法规，通过有关监管部门采取措施要求接受监管的企业履行规定的义务，同时也赋予或保障这些企业拥有相应的权利政府监管的原因：自然垄断特点本钱的次可加性：由一个企业提供某些数量的某种产品或效劳，低于由多个企业提供这些产品或效劳的本钱规模收益：企业只生产一种产品时，平均本钱随产品数量增加而下降范围收益：企业生产不同种类产品时，可以节约因为重复建设共同设施而发生的本钱垄断产生的问题产品和效劳质量价格不合理导致的从消费者到垄断企业的转移制支付，产生分配不公资源配置效率经济转型与防止企业行为扭曲〔如：恶性竞争〕经济的外部性〔如：污染〕第23页政府监管的目标政府监管的多重目标保证企业生产或运营的可持续性，让接受监管的企业得到足够的收入，支付运营过程中发生的本钱，并支付必要的投资本钱企业持续经营的前提是：必须保持良好的财务状况；受监管企业的财务状况依赖于政府监管政策确定一种承诺机制，保证企业资产的平安性，降低企业融资本钱，并给企业提供投资的鼓励。公共效劳行业的普遍特点：需要大量的资本投资保证企业回收固定本钱效率资源配置效率生产效率或本钱效率 指企业是否以最小的本钱进行生产公平受监管企业与用户之间的公平---政府征税改善收入再分配状况用户与用户之间的公平---普遍效劳义务：公共效劳部门以低于本钱的价格向某些用户提供效劳在保证企业可以回收本钱并有合理利润的前提下，效率应成为政府监管的最重要目标第24页监管体制的设立原那么监管机制在本质上是一种“信息中介〞或“授权监督机构〞，其作用是填补公众与监管产业之间的信息真空，弥补由此产生的信息不对称。因此，监管机构的重要特点是专业性，表现为工作人员一般由行业技术、经济和法律方面的专家构成。监管机构的独立性保持监管机构独立性的好处明确监管机构的责任，有利于为监管机构提供明确的鼓励；监管决策排除政治因素的干扰，从而明确监管目标监管机构更加专业化，提高监管效率增加监管决策的透明度监管的分散化问题纵向上，监管权力在中央和地方之间的合理分配横向上，每个行业都设立监管机构还是设立一个综合监管部门，监管几个不同的行业技术性强行业，应设立独立的部门进行监督；经营活动相似的行业可考虑设立一个共同的监管机构第25页谁是监管对象——监管对象再造投资主体多元化通过引进战略投资者，实现投资主体多元化的好处：战略投资者带来先进的技术和管理经验以及雄厚的资本，全面提升企业的综合实力与国际战略投资者的股本合作，使地方企业获得国内乃至国际市场的竞争力增加政府的财政收入：投资主体多元化的过程中，局部国有股本退出获得巨额财政收入多元化之后，企业经营效益提高增加税收和余下的国有股本的回报有助于建立独立、公正、可信和高效的监管体制：国有资本一股独大的情况下，政府的微观管理取代了政府的监管功能；投资主体多元化是现代监管制度的根底引入竞争和结构重组〔如目前国家电力系统“厂网别离，竞价上网〞的改革措施〕第26页谁是监管者——监管主体再造

监管机构应具备的根本特征：独立性、透明性、责任性、专业性、和可信性独立性监管机构的一般组织特征监管机构在结构上与政府部门分开，独立执行监管政策监管机构接受政府最高行政人员领导并得到立法机关成认监管机构不是由一个人来负责，而是由一个合议机构〔如一个委员会〕来集体领导，其中有多个委员；委员会应由行业技术、经济或法律等方面的人员构成监管机构有雇佣员工和进行人事调整的自主权，既可录用政府公务员，也可招聘非公务员第27页谁是监管者——监管主体再造〔续〕监管权的配置政策部门与监管机构之间的权力配置，两种平行关系：监管机构设立于政策部门之外，分别履行政策职能与监管职能从监管权的统一性要求和其它国家的经验看，监管机构应该有一定的规那么制定权；行政裁决权应由监管机构专门负责包容关系：监管机构作为独立机构设立于政策部门之内平行关系下监管的独立性更强监管机构之间的权力配置设立特定产业监管机构，分别对本产业行使监管权〔美国联邦政府层面和大局部欧洲国家〕设立综合性的产业监管机构，由它对数个领域行使监管权〔美国州政府和澳大利亚〕由反垄断机构行使监管权，不设立其它监管机构〔新西兰〕第28页监管什么和怎样监管？

市场准入监管市场准入的形式企业进入市场并提供效劳的许可有限资源占有的许可〔如号码、无限频谱等〕投资准入〔如所有制性质和投资比例〕等等市场准入行政许可的分类特殊许可：监管机构在符合进入标准的企业中挑选一个或少数申请企业给予进入市场的资格普通许可：所有符合进入标准的申请者都能获得进入市场的权力〔如网络设备供给商〕第29页监管什么和怎样监管？〔续〕价格监管---目标确保垄断者向消费者索要合理的效劳价格;促使垄断者有效率地提供效劳;通过合理的价格水平和定价结构引导消费者有效率地使用垄断者提供的效劳;提供有效的鼓励以吸引其他资本进入公用事业部门并维持现有的资本存量。政府管制必须允许垄断者预期的收入至少足以弥补其提供效劳的本钱，其中应包括至少等于公司资本本钱的投资回报;通过规定受管制业务的价格水平和定价结构而不是利用普遍的税收和补贴政策来实现收入分配目标第30页监管什么和怎样监管？〔续〕价格监管---确立定价机制的原那么反映全部本钱 定价机制应该能够反映受管制的公用事业公司的全部本钱，其中主要包括购置(电/气/水等)本钱和运营本钱(包括折旧)提供准确的价格信号 合理的定价机制将产生准确的价格信号，以引导投资和消费者行为，实现资源有效利用和合理配置充分披露信息 对受管制的公用事业部门来说，充分的信息披露是建立准确合理的定价机制和实现有效鼓励的前提与经济开展程度相适应 在不同开展阶段，定价机制是不同的。在开展初期，对资金需求比较大时，应该采取鼓励投资的定价机制第31页监管什么和怎样监管？〔续〕价格监管---两种定价机制本钱加成机制优点：可借助严格的会计审计制度和听证程序以及比照类似企业的手段提高本钱信息的透明度；可信的投资回报承诺有利于吸引并稳定扩大固定资本投资缺点：必须付出较大的监管本钱企业会寻求增加本钱基数可能出现监管收买难以适应通胀率的波动价格上限机制优点：防止投资回报率机制在价风格整时复杂的本钱审核，显著降低监管本钱促进企业提高生产效率缺点：往往不能使价格充分降低到实际上可能到达的水平对固定资本投资、引进先进生产技术和改善效劳质量的鼓励缺乏第32页监管什么和怎样监管？〔续〕普遍效劳义务含义最低层次的现代意义上的生活必需品〔如自来水、电、燃气、、公交等〕更多情况下是一种政治性承诺，也可能是对企业的一种潜在市场需求任何包括那些远离城市的穷乡僻壤都能享受的应有的效劳低收入阶层可以承受的价格处于变化中，与经济开展水平、城市化进程和居民收入水平相关解决机制政府预算补贴运营企业内部交叉补贴 ——垄断企业对一局部用户收取较高的费用用以弥补对低价用户提供效劳造成的亏损从接入费用提取普遍效劳基金基金 ——接受监管的行业中的所有企业都交纳数额不一的普遍效劳基金，资金集中后由指定机构统一转移给实际提供普遍效劳的企业第33页国外水务监管模式案例一：法国监管模式：国家河川资源管理处负责供排水事业的法规和环境准那么的管理，市政当局是该事业的唯一决策者管理模式开展历程：经过了由完全私营到国有到合营的开展，目前以合营模式为主体1850192019501993-1995供水系统污水系统私营市政公司合营私营市政公司合营十九世纪末，由于市政资金缺乏，供水系统在私人资金帮助下开展起来二十世纪，市政财政来源增加，自建供水设施，，并负责全部的投资和运营近年来，合营模式在法国比较盛行，供排水管网由市政当局建设，大局部资产属于市政当局，私营者只需承担运行责任污水系统的建立与开展比供水滞后，但走过了类似的开展历程国有、私营、合营三种模式目前在法国是并存的，其中合营模式占主导地位第34页国外水务监管模式案例二：英格兰和威尔士英格兰和威尔士水务行业的私营化进程监管主体饮用水监督局：负责监管水质环保处：负责监督河水及其它环境污染水务管理办公室：制定法规保护消费者，促进竞争和提高效率水价的制定水务管理办公室负责监督水价的设定与改变水务公司私营化时水务管理办公室会确定其供水价的上限，每五年办公室根据通货膨胀率及其它因素对此上限进行调整，同时综合考虑公司的营运资金需求、资本需求及资本回报率目的是在保障消费者的同时保证水务公司的营运正常在英格兰和威尔士有10家由政府拥有的区域性水务部门英国政府将10个部门改制成为公司，在伦敦交易所上市，这10个公司拥有25年的水务特许经营权国有模式私营模式1989年10月集资36亿英镑第35页国外水务监管模式案例二：英格兰和威尔士(续)有效的政府监管模式为英格兰和威尔士的水务开展带来了生机水质提高。例如，1989年泰晤士水务在饮用水抽样检查中有4%不合格，而2000年的不合格率下降为0.11%对水务的资本投入大幅增加英格兰与威尔士1980-2000年在水行业的资本投资(十亿英镑)00.511.522.533.519801985199019952000年1989私营第36页国内的监管政策趋势

根据新公布?关于加快市政公用行业市场化进程的意见?，我国在市政公用行业的监管方面逐步走向标准化政府管理方式的转变市政公用行业主管部门的管理方式，从直接管理转变为宏观管理，从管行业转变为管市场，从对企业负责转变为对公众负责、对社会负责市政公用产品和效劳价格由政府审定和监管。在充分考虑资源的合理配置和保证社会公共利益的前提下，遵循市场经济规律，根据行业平均本钱并兼顾企业合理利润来确定市政公用产品或效劳的价格〔收费〕标准特许经营权制度的建立市政公用行业特许经营制度是指在市政公用行业中，由政府授予企业在一定时间和范围对某项市政公用产品或效劳进行经营的权利，即特许经营权。政府通过合同协议或其他方式明确政府与获