控权-平衡论-兼论现代行政法历史使命

控权——平衡论——兼论现代行政法历史使命

[内容提要]

控权－－平衡论是在批判吸收“管理论”之合理因子与“控权论”之合理内核基础上，对“平衡论”的一种完善，同时亦赋予“平衡论”以新质。控权－－平衡论揭示了现代行政法之历史使命，并为其实现提供了较为科学的方法论与价值观。其基本涵义是，控权是方法，平衡是目标；控权是平衡指导下的控权，平衡是只有通过控权才能实现的平衡；平衡是公共利益与个体利益均至最大值时的状态。相对于其他部门法而言，行政法尚缺乏统一理论根基。所谓行政法的理论基础，是指能够决定一国行政法之存在价值与发展方向，反映行政法之发展规律，揭示行政法的历史使命，解决行政法的基本问题，行政法系统理论可赖以存在与发展的理论基础。它亦是一国行政法学体系之出发点和核心问题。分析比较上前国内各种相关学说[1]，平衡论者对现代行政法的理论基础作了积极的富有成效的探索，他们称平衡理论揭示了现代行政法之发展规律，可以正确指导实践，解决行政法问题，是现代行政法系统赖以建立的基础，是现代行政法的理论基础。国内学者对“平衡论见仁见智。。笔者认为，一方面，平衡理论在我国体制转轨时期之重要理论价值与实践意义是勿庸置疑的；另一方面，平衡理论之诸多疏漏亟待完善又是客观事实。秉承完善理论之初衷，笔者提出控权－－平衡理论以力求填补“平衡论”之疏漏，并希冀有助于揭示行政法之精神实质与历史使命。

一、控权－－平衡理论要义

控制与平衡是两个独立的概念，但社会现代化为二者在行政法内的联结提供了共同基础。现代化是一个理性化作用于人类思想和行为的多种变化过程；它导致了人与自然关系的复杂化，人与人关系的复杂化，其具体表现为新型社会关系和社会事务之剧增。而理性化在客观上要求这些社会关系和社会事务应得到有序的安排，因此，权力作为一种管理能力，其扩增就成为一种客观的需要。行政权－－现代政府权力扩张的重心所在，外化为兼有立法权与司法权之运作方式。这是问题的一面。行政权不合理地扩张及被滥用的危险始终存在，这是问题的另一面，亦是现代行政法控权功能之存在基础之一。折衷二者建立起现代行政权的控权机制是无奈之举，又是唯一之举。社会权利包括国家权力与公民权利，具体到行政法领域，则是行政权力与相对方权利；社会整体利益包括公共利益与社会个体利益。社会权利是社会利益之外观形式。行政法领域内公共利益与个体利益因各自扩张倾向而致的矛盾外化为行政权与相对方权利之冲突。从根本上说，公共利益以个体利益为基础，实质上是个体利益社会标准下的有机组合，相互协调、融合的结晶。因此，公共利益与个体利益质的同一性与同源性决定了二者关系必然体现为一种均衡。控制行政权与均衡社会总体利益如斯得以结合，两个概念的有机结合又产生了崭新的内涵。即在认识现代行政权扩张之必要性、客观性与依法保护之前提下，又控制行政权，防止行政权背离法治，并在此基础上在行政法主体内合理分配社会权利，以实现公共利益与个体利益均至最大值的平衡状态。控权－－平衡论为现代行政法提供了方法论与价值观，即控权是实现平衡的手段，控权是平衡指导下的控权；平衡是控权的目标，平衡只有通过控权才能实现。控权－－平衡理论含义可精略图示①社会整体利益：公共利益，个体利益。②社会权利：行政权力、相对方权利。③合理支点。

图释：现代行政法：ａ．以控权－－平衡理论为方法论与价值观；ｂ．维持正常行政秩序：ｃ．在社会权利中寻找一合适支点；ｄ．以实现特定阶段上公共利益与个体利益均至最大值。此种方法即为控权；此种状态即为平衡。注意两个问题：①不断地寻求合理支点，又不断地加以否定从而寻找新的合理支点的动态过程，即是现代行政法不断实现历史使命的过程。加以历史考察，支点总的运动方向是从左至右，亦即控制行政权、扩展相对方权利，这是必然的。但支点的运动速度要和特定历史阶段的社会现实相适应，即分配社会权利要注意“度”，以免正常行政秩序之破坏。而且，在特定历史时期，支点还有可能作负方向位移。这是偶然的。②平衡的标准，即公共利益与个体利益最大值的标准并非绝对，而是呈现出阶段性。随着现实状况的改变，旧平衡必将被否定，为新的平衡所代替。平衡是相对的，不平衡是绝对的。

控制－－平衡理论对“平衡论”的完善综上所述，控权－－平衡理论是在“平衡论”基础上新发展起来的一种全新的理论模式，它毫无疑问对“平衡论”作了新的揭示。“平衡论”实际上是一个以平衡为表，以控权为实的理论。控权－－平衡理论是对“平衡论”的完善。但是，二者又存在着比较明显的差异：

首先，“平衡论”与控权－－平衡论存在关于行政法调整对象界定认识上的差别。“平衡论”认为：行政法可以表述为调整行政关系和基于行政关系而产生的监督行政关系的法律规范体系，监督行政关系与行政关系具有内在的、不可分割的本质联系。监督行政关系的监督主体比较多，监督的形式多样化，其中最常见、最有效的是司法监督。行政机关与相对一方原先不对等的法律地位在行政诉讼阶段相互易位，反映了行政诉讼法保障重心的改变：控制行政权，保障公民权。行政诉讼中的不平衡权利、义务关系是整个行政法领域三对不平衡权利、义务之一，并和行政程序中的不平衡权利、义务关系相结合而与行政实体中的不平衡权利、义务关系相抗衡，从而实现总体上的平衡。控权－－平衡论认为：“平衡论”已明确称其为现代行政法之理论基础，而非现代行政法与现代行政诉讼法之共同理论基础。勿庸置疑，行政法除调整行政关系以外，还调整基于行政关系而产生的监督行政关系，但这种因行政法调整而成的监督行政法律关系范围内不应含有因司法审查而形成的行政诉讼法律关系。在中国更是如此。虽然是否应把行政诉讼法置于行政法之外，成为与行政法相对应的法律部门，理论界直到今天仍有分歧，但已有越来越多的学者认为，行政法与行政诉讼法所调整的社会关系是不同的。前者是调整行政主体与相对人之间的不对等管理关系，而后者是调整以原告身份出现的相对人与以被告身份出现的行政主体之间平等的诉讼关系，因此，它们是两个独立的法律部门。有鉴于此，控权－－平衡论虽亦将司法审查中之控权－－平衡利益衡量作为实现现代行政历史使命之重要保障，但视其为行政法体系之保障，作为司法权－－行政权矛盾体而存在。

其次，二者实现“平衡”的方法论不一样。“平衡论”认为：行政法关系在现象上是不对等的、不平衡的，它表现为三种主要态势，即行政实体关系的不平衡、行政程序关系的不平衡、司法审查关系的不平衡。后两种关系与第一种关系恰好形成倒置，两者相互抵消优势，从而使行政机关与相对方的权利、义务在总体上达到平衡状态。控权－－平衡论认为：“不对等关系的倒置与总体平衡之间并不是简单的‘负负得正’关系。”[10]社会物质资源的相对稀缺是社会整体利益内部矛盾、冲突的根源。在社会物质资源持续增长基础上，现代行政法以平衡为价值目标，在正常行政秩序下，在行政法主体间合理分配社会权利，以实现公共利益与个体利益均至最大值，即达到平衡状态。总体上体现为不平衡－－平衡－－不平衡－－新的平衡之波浪式前进。亦即公共利益与个体利益皆呈递增势。因此，控权－－平衡论并非象“平衡论”那样通过“负负得正”实现总体平衡，而是通过体现控权－－平衡理念的现代行政法积极功能的发挥，在行政实体与行政程序中都作合理的社会权利分配，而实现平衡，并以司法审查之控权－－平衡利益衡量作体系外保障。

再次，两个“平衡”涵义上的区别。平衡论认为：行政法的“平衡”范畴主要有两方面的涵义：状态和方法。行政法的平衡状态是行政机关与相对方之间形成的兼容非对等性的权利抗衡状态；作为方法的平衡是指用平衡的方法处理行政机关和相对方之间权利、义务关系。有学者认为，“平衡论”不加区分地采用了多种不同的平衡观，对于平衡缺乏统一连贯的理解，平衡标准飘摇不定，导致“平衡论”内容前后矛盾，论点不攻自破[11]笔者认为，“平衡论”称内涵是“控权”的手段为“平衡”，恐囿于立论上与“控权论”作形式上的区别。而控权－－平衡论无须如此迂回。控权－－平衡论明确指出：平衡系指一种公共利益与个体利益均至最大值的状态。且平衡标准具有阶段性，决定于特定社会历史内容。平衡指导控权，控权方法论与价值观有机结合，辩证统一。平衡权作为一种状态存在，严格区别于作为方法之控权。

最后，二者对现代行政法历史使命之揭示程度不一样。“平衡论”关于现代行政法是平衡法的结论是通过对古代行政法、近代行政法和现代行政法所规定的行政机关与相对一方的权利、义务作形式上的考察，以及对行政机关与相对一方在不同行政关系中地位的优劣的比较而得出的，它并不考虑特定行政法与特定社会环境之间的关系。目前，“平衡论”对平衡的理解是“超国情”的，对西方“控权论”试图绝对证伪，因而陷入困境。“平衡论”由于没有把行政法的平衡问题与行政法所处的具体国情及社会环境挂起钩来，它的现实指导意义受到严重削弱，这一弱点就连“平衡论”的倡导者也已有所认识。[12]因此，平衡论揭示现代行政法的历史使命只能是模糊的。控权－－平衡论在“平衡论”基础上，针对现实，批判吸收了“管理论”强调秩序与效率之合理因子以及“控权论”注重民主与控权之合理内核，摈弃了二者不符合社会现代化与民主政治要求的一些观点与制度，如“控权论”之过分依赖于行政程序与司法审查、对行政自由裁量权之消极态度等，突出了“控权”之现实意义以及作为实现平衡的方法论意义。全面揭示了现代行政法的历史使命，通过对社会权利的合法分配以实现平衡。这无疑真实反映出现代行政法－－尤其是我国行政法之发展趋势。

控权－－平衡论对“管理论”与“控权论”之批判吸收

控权－－平衡理论着眼于现实，以唯物史观辩证地看待并批判吸收“管理论”之合理因子与“控权论”之合理内核，很大程度上填补了“平衡论”之疏漏。第一、“管理论”的主旨在于强化政府和行政权力对社会的单向控制，在制度设置上表现为行政权居于支配一切的地位。故“管理论”有较大的片面性，未能全面而深刻地把握行政法的实质，它以管理为本位，以管理为使命，视法为管理工具，无视行政相对方的权利，忽略了对管理者的监督，过于强调行政效率与行政特权，加深了行政领域“官本位”的特征，同现代社会的发展，同民主与法治原则不相适应[13]。控权－－平衡论摈弃“管理论”之核心理念，批判吸收其注重效率与行政秩序之合理因子。第二、“控权论”在英美法系占主导地位，亦是近代西方行政法的理论基础。“控权论”从自然权利和权力制约论出发，将行政法治原则归结为依法行政，将行政法律责任的范围仅限于行政主体责任。“控权论”无疑亦仅有部分真理性，未能全面揭示行政法的功能，把握行政法的本质特征，也不完全符合行政法的历史与现实存在。[14]但对其积极面应加以肯定。控权理论成功地指导了西方行政法实践的事实表明要想对“控权论”绝对证伪，证明这种理论对任何国家都不适用是不可能的。[15]现代行政权之扩张倾向与事实，使“控权”仍成为现代行政法之重心所在。“平衡论”亦承认，实现总体平衡，是对行政权设定相应的控制手段来进行。[16]“平衡论”以控权为实。控权－－平衡论更是视平衡价值观指导下的“控权”为现代行政法的方法论。行政法的控权理论模式是行政法发展过程中有过深远影响的理论模式。重视“控权”是“控权论”的合理内核。控权－－平衡论正是批判地吸收其合理内核，在法律制度设置上突出对行政权的依法控制，譬如遵循法律优先原则、建立行政组织制度、健全行政程序、加强行政司法制度、完善行政监督制度、发展行政赔偿制度等。但是，“控权论”与控权－－平衡论存在着质的区别。具体表现为：①二者产生的经济条件不同。前者是在自由竞争基础上形成的行政法核心理念；后者基于政府对经济的依法有限干预。②法律价值观不同。前者体现的是个人利益本位，社会个体对政府管理尽服从义务乃以个体权利为界限；后者是以控权为手段的兼顾论，在兼顾公共利益与个体利益基础上，追求二者均至最大值化。利益兼顾性表现为对社会权利之控权－－平衡理念指导下的合理分配。③价值取得不同。前者之价值取得为管理行政法，并以如何解决有效限制行政权而不致践踏个体权利问题为行政法意旨。为“控权”而“控权”。后者之价值取向为控权－－平衡法，即以控权－－平衡论为精义的现代行政法，其历史使命是通过社会权利的合现分配而渐次实现平衡。控权是手段、是方法，平衡是终极目标。控权－－平衡论将行政法之现实与未来连接起来，无疑对行政法以及行政法学有着较稳定、长远的指导意义。④对“管理论”的态度殊异。“控权论”对体现“保权”精髓之“管理论”持明确否定态度；而控权－－平衡论却批判吸收“管理论”注重效率与行政秩序之合理因子，成为现代行政法不可或缺的有机组成。⑤对待司法审查的态度不同。“控权论”认为司法机关是追究行政法律责任的主要机关，因此过份强调、依赖司法审查的作用，这不符合行政法制的状况。控权－－平衡论则认为，依法控制行政权主要表现为对社会权利之合理分配，在行政实体法、行政程序法的权利、义务设置上皆应体现控权－－平衡精神。在强调司法制约行政权之同时，更重视行政自律，并视以权利制衡权力为重要监控手段。⑥两种理念的法律物化形式有很大的不同。控权－－平衡论在肯定控权法的行政组织制度、行政执法制度、行政司法制度、行政监督制度等基础上建立起一整套新的法律制度，比如确立委任立法制度；肯定行政自由裁量权之存在之合理性、客观性，又以合法性原则、合理性原则予以约束；弱化行政权力色彩，推行行政合同制度、行政指导制度；行政程序立法兼顾公正与效率等。

综上所述，作为“平衡论”的完善，控权－－平衡理论绝非各种学说之简单调和与折衷。它根植于现实社会土壤，科学地、辩证地对待“管理论”与“控权论”，真正揭示出现代行政法之历史使命。此乃控权－－平衡论之客观性与科学性的统一，亦是其生命之源。

控权－－平衡论之价值取向任何脱离实际，无法指导实践的理论，其存在价值是值得怀疑的。法律反映着主体的价值追求，主体的价值追求亦只有体现在法律中才能奏效。作为行政法的核心理论，“管理论”的价值取向是行政管理法，“控权论”的价值取向是管理行政法；控权－－平衡论的价值取向是体现控权－－平衡精义的现代行政法。其历史使命是在维护正常行政秩序的基础上，在行政法主体间合理分配社会权利，以趋于实现公共利益与个体利益均至最大值化，亦即平衡状态。基于不同的核心理念与现实基础，每种历史形态的行政法运用特有的核心理念法律物化形式来实现各自的价值目标。譬如行政管理法强化、神化行政权，以对社会实行有效控制，实现统治者或管理者所期望的行政秩序；管理行政法旨在限制行政权，保护法律主体之平等性，促进自由状态之实现。但其过份强调、依赖司法审查，以致与现代行政难以谋合；以控权－－平衡为核心理念之现代行政法，以行政自律为基础，兼以权力制衡与以权利制衡行政并适应社会现实之需要，强化管理、弱化行政，日益缩减强制性权力行政范畴，拓宽民主管理领域，其价值取向主要表现为：①行政自律。明确行政权力性质、授予目的及范围；合理规定行政职权、职责，并使二者相统一以利于正常行政秩序之维持与平衡状态之实现；行政实体法与行政程序法同重，并以富含公正与效率之行政程序防止行政权滥用；健全行政内部监督制度。②立法权、司法权制约行政权。确认立法权之主导地位，行政权从属于立法权。以立法受权、立法监督、司法审查作行政自律的外部监控。③以相对方权利制衡行政权。权利是权力的界限，亦是权力之目的。一方面，民主的一个要义是广泛分配权利，以同权力抗衡，每一相对人皆可以己之权利抵制非法行政权；另一方面，分散的个人权利微弱，只有集合起来，转化为集体的权利或权力，才有巨大的力量。解释放权利的“动能”，足以抗衡权力的“势能”。[17]现代行政法正是综合动用上述控权－－平衡方式以趋平衡。现代行政权基于传统行政权，扩张为三部分－－强制性权力、报偿性权力、说服性权力，现代行政法顺应历史发展之大势，在行政法主体内合理分配社会权利，赋予行政主体以行政权力时，必然要综合考虑行政权内部组成之比例。强化行政管理与弱化行政权在民主政治下是辩证统一的。与强制性权力作比，报偿性权力与说服性权力更体现民主化，有利于化解权利－－权力对立情况，减少行政摩擦，降低行政成本。控权－－平衡论倡导行政指导、行政合同等行政管理方式，既利于控权，又利于平衡。合理配置与监控强制性行政权力，是控权－－平衡论的重点与难点所在，亦是现代行政法合理分配社会权利的主要矛盾的主要方面。

控权－－平衡论之法律物化现代行政法的核心理念，在行政立法、行政执法、行政司法、行政监督与行政解释等领域物化为不同的法律形式。同时，行政法作为部门法，又和立法、司法休戚相关。立法的控权－－平衡，是行政执法控权－－平衡的基础、司法审查权－－平衡利益衡量的前提、法律解释控权－－平衡的依托；行政执法的控权－－平衡使得立法确认的“社会权利分配”转化为实际的利益配置；司法审查的控权－－平衡利益衡量是行政法平衡状态实现的强有力保障；而控权－－平衡的法律解释作为关节点而存在，保证控权－－平衡核心理念从立法－－执法－－司法之融合畅通。故有学者称，制定法正是通过法律解释而转变为判决的。[18]

立法－－行政

行政从属于立法。诚然，近现代行政权的扩张使得三权分立界限模糊，但立法－－行政矛盾体中，立法无疑居主导地位。立法对行政的授权与监控是行政法控权－－平衡得以实现的基础。立法授权行政尤然。①行政实体法。合现分配行政权力与相对方权利，使后者足以与前者抗衡；合理配置行政职责与相对方义务，尤其要明确行政职责，保持二者统一，并使行政职权受行政职责的严格约束；明确行政法律责任[19]；行政主体法律责任规定更应明确、具体。现实中的问题是，行政主体职权与职责脱节，行政主体法律责任规定模糊或根本缺乏规定，这是法制不健全的突出表现，对控权－－平衡极富挑战性，这亦反衬出控权－－平衡理论之现实性。②行政程序法。行政程序价值目标之实现分为两个环节－－程序价值法律化与程序法律价值化，亦即应然价值与实然价值的关系。行政程序作为行政行为的形式存在，有独立的法律价值。行政程序之兼有公正与效率的内涵，恰与法律所追求的秩序相吻合，基于此，有学者提出“法即程序”命题。作为公正与效率整合而就的行政程序对行政权的滥用作有力的牵制，是相对方合法权益免遭行政权践踏之屏障。行政程序法中的社会权利分配直接体现着控权－－平衡理论精神。行政程序之与行政控权，在“控权论”得以淋漓尽致表现，管理行政法视行政程序与司法审查为箝制行政的双臂。[20]控权－－平衡论客观地看待行政程序。行政程序法应当注重双向程序改革；通过强化行政逆向遵从程序和弱化行政顺向遵从程序来达到双向程序的平衡。[21]即既要防止行政主体通过强化顺向遵从程序给相对方增加义务性设置，又须以必要的行政顺向遵从程序设置保证行政权之合法有效行使。在程序设置方面，控权－－平衡论亦是兼顾论[22]。行政实体与行政程序是行政行为的内容与形式的关系。[23]控权－－平衡论兼顾行政实体法与行政程序法，同时强调应纠正现实中“重实体、轻程序”之谬。现代行政法以控权－－平衡为核心理念，在整个行政法领域内，通过行政程序法与行政实体法对社会权利的合理分配，以实现公共利益与个体利益均至最大值的平衡状态。

具体行政法律制度

控权－－平衡论是在“平衡论”基础上发展起来的作为现代行政法的核心理念，其法律物化形式殊异于体现“控权论”或“管理论”的法律制度。这具体表现在行政立法、行政执法、行政司法与行政监督等领域。①行政立法制度。立法权本应由民选的立法机关来行使，这是民主法治之根本要求。然行政现代化，已突破了议会立法能力之极限；倘然关于行政之立法权全盘交由行政机关又与法治相悖。故折衷二者便产生了“授权产法”。现代立法机关经常进行“空白支票式”立法授权，授权立法极易被滥用。行政主体一旦滥用行政立法权便会造成社会权利分配之极大不公，乃至社会利益之配置严重失调。因此行政立法中的控权－－平衡尤为重要，需要健全的制度籍以监控：ａ．建立申请立法制度；ｂ．建立立法机关对授权立法的有效监督机制；授权立法的内容、范围、目的力求明确，是保证授权立法合宪性与合法性之重要前提。ｃ．确立违宪审查制度。②行政执法制度。行政执法是将抽象的法律规范具体运用到日常行政管理中，是行政关系－－行政法律关系的中介环节，行政法之控权－－平衡社会权利分配有赖于行政执法的严格遵循。但是，盲目依赖行政执法人员的“自觉”必将导致平衡的破来。执法者确应是公共利益的代表者，但在具体的执法活动中，执法者未必代表公共利益，常常只是代表部门利益、地方利益－－甚至是代表个人利益。因此，控权－－平衡论对行政执法的理论与实践研究，以及相关法律制度的制定之指导作用，是不言而喻的。③行政监督。行政自律在很大程度上决定于行政内部监督机制的完善与否。行政监督之日常性、全面性对行政腐败起防微杜渐作用。缺乏监控的灰色领域，往往是腐败滋生蔓延的温床。廉政公署制度、行政监察制度、行政审计制度等等对行政权之监控具有积极作用。权力和监控同在。籍行政内部监督实现行政自律以至控权，正是控权－－平衡论与“控权论”过份依赖司法审查区别所在。监督部门具有相对的独立性、权威性，是监控力度的重要保证。④行政司法。行政司法最早用于法国的行政审判制度。行政司法制度应以控权－－平衡利益衡量为指导，维护行政法所确认的社会权利分配比例以及社会整体利益的配置。

法律解释

连接立法和现实的纽带是执行法律、适用法律过程中的解释。控权－－平衡是现代行政法之核心理念，行政法律解释也只有在控权－－平衡理念支配下作出连贯一致的法律解释，才能保证各个法律制度间的融通。正因为控权－－平衡行政法律解释既能维护控权－－平衡立法的客观标准，又有法律解释者能运适应社会现实之主观价值渗透，使得行政法律解释成为抽象法律规定与现实的纽带以及行政法链条中的关节点。其基本功能体现在ａ．补充立法不足；ｂ．作为立法价值补充；ｃ．造反相对正确的复数解释结论。行政法律解释中的学理解解释亦不容轻视。事实上，一部新的法律、法规的调整功能的现实化在很大程度上依赖于社会主体的理解、执行、适用、遵守，而法学家相关的注释、评论在一定程序上帮助了社会主体对法律、法规的认知的实现。因此，相对统一的行政法核心理念的确立，对于法学界进而对实务界都举足轻重。

司法权－－行政权司法权与行政权皆从属于立法权。司法权对行政权又有天然的制约功能。通过司法审查维护行政法关于社会权利之合理分配，进而保障公共利益与个体利益之合理配置，无疑是强有力的。“控权论”过份青睐司法审查，只是对行政法的片面理解。控权－－平衡论所倡导之行政自律，在很大程度上亦有赖于司法审查，这和权力制衡相符。控权－－平衡核心理念作用于司法审查则表现为司法审查中的控权－－平衡利益衡量。利益衡量作为一种司法方法，于法官而言，无论其自觉与否都起着实际的作用。受不同的行政法核心理念支配或影响，利益衡量有明显不同的倾向。譬如，公共利益至上论对中国法官影响根深蒂固；而个人利益本位论又对“控权法”国家法官的思维方式起支配作用，因此，就同一个案件而言，即使相关法律规定相似，因利益衡量的标准不一也有可能得出迥异的结论。现代国家司法审查功能的发挥在一定意义上依赖于控权－－平衡利益衡量理念对法官的影响程度。控权－－平衡利益衡量作为一种司法方法体现出三个特征：①利益衡量的价值目标是维护和保障现代行政法关于社会权利的合理分配，以及公共利益与个体利益的公正配置，促进平衡之实现；②遵循控权－－平衡立法以及一般法律原则；③利益衡量在自由裁量范围以内尽可能有利于公共利益与个体利益的兼顾。

立法是一个动态的过程，其内容亦具有动态性。立法同时是为现实服务的，因此，亦具有现实性。立法确立的司法权和行政的基本关系，往往反映这两方面的特性。[24]司法审查的范围在任何国家、任何历史阶段都是有限的，譬如国家行为、内部行政行为等通常不受司法审查。行政行为如果不加区分地均可被诉、均确定为受案范围，有时就可能损害国家和社会利益。[25]司法审查范围的限制亦是现代法治国家兼顾公共利益与个体利益之需要。我国的行政诉讼立法正是基于现实的法治状况，兼顾公共利益与个体利益，作了比较客观的受案范围规定。在行政诉讼法中亦能看出控权－－平衡理念对行政诉讼法的深刻影响。就我国目前而言，在无损于国家、社会利益的前提下，应尽可能扩大行政诉讼的受案范围。随着民主政治的推进，社会物质资源的日益丰富；司法审查对于保障现代行政法在行政法主体间合理分配社会权利，从而逐步实现公共利益与个体利益均至最大值，即实现平衡状态的功能必定会日渐增强。立法的动态性，必须准确、及时地反映现代行政法关于社会权利合理分配的连续过程。

[注释]

[1]近几年，国内学术界从不同的角度、不同的层面提出了多种关于行政法理论基础的学说，譬如控权论、新控权论、管理论、为人民服务论、政府法治论、公共利益本位论、公共权力论、平衡论等，可谓百家争鸣。这有助于理论界全面认识现代行政法理论基础，亦有助于在分析基础上推动真正的理论基础的确立。

甘雯：《行政法的平衡理论研究》第２－３页。

“平衡论”已成为九十年代以来我国行政法学理论基础研究领域内最引人注目的观点体系。国内行政法学者对此莫衷一是：拥护者有之，如姜明安：《授权、分权、控权－－平衡行政法生存的“理”》，《中外法学》１９９６年第５期；否定者有之，如叶必丰：《公共利益本位论与行政诉讼》，《中央政法管理干部学院学报》１９９５年第６期；批驳者有之，如杨解君：《关于行政法