我国劳务派遣现状分析

我国劳务派遣现实状况分析，劳科所受劳动关系司委托，并与劳动关系司合作开展劳务派遣专题研究,以期为制订劳务派遣专题要求提供决议参考。课题组开展两个方面调查，一是21个省提交了关于劳务派遣调研书面汇报。二是对福建省、上海市、北京市、广东省、河北省、四川省6省区进行了实地调研，并向调查地一些派遣机构、用工单位、被派遣劳动者发放问卷，进行小规模问卷调查。本研究汇报是在上述基础上形成研究结果，期望理清《劳动协议法》实施后劳务派遣发展情况与存在问题，并提出深入规范发展思绪和详细方法。一、我国劳务派遣发展基本情况劳务派遣源于哪一个国家，普遍有两种说法。有说劳务派遣起源于19美国SamuelWorkman开创租赁支援服务。他雇用了一批已婚妇女，在夜间处理盘点工作，稍后又训练妇女操作计算器，满足企业当初暂时或短期用工需求。欧洲法院大法官（Generalanwalt）AlainDutheilletdeLamothe持另一个看法，认为派遣机构起源于英国。不过，不论其源于哪一个国家，劳务派遣广受关注始于上个世纪六、七十年代，迄今已经有40多年历史。现在，相当多国家，或多或少都存在劳务派遣用工形式。比如，美国劳务派遣工占总受雇就业人口百分比为0.9(2)%1[1]、日本为3.4%、英国为2.6（5.12[2]）%、德国为1.2%、法国为2.1%、荷兰为2.5%。劳务派遣占就业人口百分比都不高，通常都不超出3%，是种非主流、灵活就业方式。我国劳务派遣始于1980年外商代表处用工，当初主要出于国家安全考虑；初步发展于上世纪90年代末，主要为了处理国有企业下岗失业人员和农村劳动力有序流动；较快发展于《劳动协议法》颁布实施前后，主要因为企业躲避无固定时限协议、降低人工成本以及劳动力市场资源配置等需要。从调研情况估算，现在全国派遣用工规模应在1000万人之间，而且大部分集中在东南沿海地域。上海、上海、广东、浙江、福建、江苏、山东约占到全国40%。迄今尽管有30年历史，但劳务派遣作为一个新就业方式快速发展并备受关注，还是进入本世纪这几年。作为一个新用工形式，首先，它适应了劳动力市场灵活多样用人需求，扩大了劳动者就业；另首先增加了就业不稳定性，所以，对劳务派遣人员正当权益保护提出了新课题。注：1[1]美国因为不一样统计机构，有不一样统计数据。2[2]关于英国劳务派遣数据有两个数据，一个是60万人。一个是143万人，所以有两个不一样百分比。（一）劳务派遣用工规模估量关于劳务派遣用工规模，众说纷纭。全国人大、总工会等在谈及劳务派遣用工总数时，都采取2500万人这一数据原因以下：一是我国没有对派遣进行过概念界定，到底哪些可算派遣，没有明确统计标准；二是大多数派遣企业为混业经营，业务不但有派遣，还兼做人才代理，职业介绍等业务，比如，我国最大两家劳务派遣企业上海外服与北京外服，外界都宣传两家派遣工分别都超出30万人。但实际情况是派遣工(直接与外服订立劳动协议)分别为7万人与3万人，其它大部分为人事代理。如此分析，两家企业总共仅有10万人派遣工，数量无形被夸大了五倍，数据“水分”竟高达50万人之多。三是2500万数据包含近1000万建筑工人,不过,据我们实地调研,我国建筑业从业人员大多数并不属于派遣。依照实地调研，上海劳务派遣用工总量为102万人5[5]、福建为56万人6[6]、广东省超百万7[7]、浙江97万人，上述四省劳务派遣用工占城镇（单位）从业人员平均百分比为7.2%8[8]。全国城镇（单位）从业人员为20926万人，以上述百分比推算，劳务派遣用工为1500万人左右。这一数据可能还偏大，因为是以东南沿海使用劳务派遣最多地域推算全国。所以劳务派遣用工占从业人员7%和总数1500万人是一个偏高数据。据21省、直辖市所报数据汇总分析结果，截至三月份，劳务派遣用工总数为361万人，全国各地域平均值为171，731人，中位数为55800人9[9]。据此推算，全国派遣用工规模应在700-900万人之间，而且大部分集中在东南沿海地域。总而言之，我们认为我国劳务派遣用工应在1000万人左右。注：3[3]。不过，经过课题组对福建省、上海市、北京市、广东省、河北省调研以及全国21个省、市、区4[4]所报数据分析，2500万派遣工这一数据有可能被严重夸大。（二）劳务派遣单位设置情况1、数量与分布。因为没有正式统计资料，综合各省汇报资料以及相关信息，全国有各类劳务派遣机构应超两万家。全部行政区都有劳务派遣企业。其中，东部沿海地域发展比较快，尤其像北京、上海、广州、深圳等大城市10[10]，中西部相对较少。2、机构类型。通常将我国从事劳务派遣机构（人力资源服务机构）分为六大类。国有、外资、中外合资、民营、事业单位（人事系统、劳动系统、各部委下属事业单位）、行业专属派遣机构（外航、外交使领馆，钻井石油平台）。第一类是经国务院及省级政府同意成立外服系统劳务派遣企业。经过三十年发展，这些企业都成为各地派遣业龙头老大。业务范围也不再局限于外国企业驻华代表机构，还为三资企业、国有企业、民营企业派遣员工。比如上海外服11648家客户中（其中派遣客户7611家），包含大量各类三资企业、国有企业、外资企业。第二类是各级政府劳动保障和人事部门依靠公共就业服务机构或人才交流服务机组成立劳务派遣组织。上个世纪90年代后期，政府为了处理国有企业改制出现下岗失业问题，各级劳动保障部门创办了一些劳务派遣组织。其中有是营利性，有是非营利性。还有各级人事部门创办劳务派遣组织，这类机构基本是营利性，主要以专业技术人员、大中专毕业生为服务对象。有是事业单位也有是企业建制；有与人事部门脱钩、有还隶属于人事部门。它们组成各地劳务派遣企业主体。这类机构都与各级政府劳动与人事部门政策推进分不开11[11]，至今与当地政府劳动保障和人事部门有很亲密关联。且这两类派遣机构在当地都是比较大派遣机构。国有垄断行业劳务派遣人员绝大部分都是都由其派遣，管理相对比较规范，用工单位比较信赖，劳动者权益保护方面没有出现大问题。第三类是近几年发展起来民营派遣企业。可分为三种情况。一是从网络招聘、猎头起步，后涉入派遣业。比如前途无忧、智联招聘、易才等。二是后，因为农民工短缺而引发、以招工难为背景，在长、珠三角快速发展起来、专为世界500强和一些优质外资制造业提供员工招聘与派遣服务民营派遣企业。比如，为苏州工业园区制造业提供派遣服务苏州汇思、英格玛、博尔捷等。三是仅有几个人兴办小规模派遣企业。《劳动协议法》实施后，这类企业在各地快速增多，且发展较快。第四类是近几年出现外资与合资派遣企业。伴随中国加入WT0,国际上着名人力资源服务企业开始关注中国市场。比如：世界500强企业、全球排名前三位人力资源服务机构Adecco（艺珂）、Manpower（万宝盛华）、Randstad（任仕达）近几年陆续进入中国，以合资或独资形式加入这个行业。他们特点主要以网络招聘、猎头业务为关键开展业务，最近，有企业开始进入派遣领域。另外还有专属性派遣机构。主要有三种：一是为外国航空企业提供中国员工外航系统企业或事业单位，如成立于1982年北京外航服务企业。二是为外交使馆、领事馆等提供中国员工外事系统企业和事业单位，如成立于1975年里属于上海市人民政府外事办公室上海市外国机构服务处。三是为中外海上钻井平台提供中国员工石油系统企业事业单位，如1982年5月成立中国南海石油联合服务总企业。其余政府部门兴办劳务派遣企业。比如卫生系统专为本系统派遣护士、医师、后勤人员派遣企业；宣传系统专为本系统派遣记者、采编人员等派遣企业。上述各类派遣机构中，国有及国有控股、事业单位性质派遣机构不论从数量还是从业务规模，都占据派遣市场绝大部分份额。现在，这两种派遣机构主导着我国劳务派遣市场。二、劳务派遣用工特点和原因（一）劳务派遣用工特点全国各行各业使用派遣工情况非常普遍，统计分类20个行业和七类全部制单位都或多或少使用派遣工。除去外国使领馆及外商代表处是国家硬性要求必须使用劳务派遣外，其余类型企业都是自主选择。用工单位使用劳务派遣情况从全国范围看，展现以下特点：一是国有企业，尤其是规模较大央企使用派遣员工百分比较高，成为派遣劳动力市场最大用户。比如，3月，经过与银行、石油石化、通信、电力等四大行业21户中央企业座谈。了解到21户中央企业共使用劳务派遣120.08万人，约占其全部用工总量17％。其中，通信行业使用劳务派遣工百分比已经达成38.4%。各省上报资料也反应了这一特点。湖北省截止到3月底，派往国有企业员工占总人数61630人96%；陕西省劳务派遣689家用工单位中，467家为国有及股份制企业，达成67%。二是机关事业单位尤其事业单位使用劳务派遣工情况比较普遍。比如，福建省5724家用工单位中，机关事业单位为2380家，占41.5%；又据上海市人力资源和社会保障局提供数据，上海机关事业单位大约使用3.4万派遣身份人员，占职员人数8%左右。三是制造业使用派遣工百分比高。这种情况主要集中在长、珠三角国有大型及外资制造业企业。比如，上海重型机械厂、上海锅炉厂皆为国有大型制造业，其使用劳务派遣工百分比都超出40%；上海宝钢集团冷扎车间80%以上是派遣工。还有，分布在上述地域诺基亚、三星、松下、日立等外资优势制造业都使用了相当百分比劳务派遣工。上海市人社局提供数据表明，使用派遣工单位数量制造业排在首位，达成42%。四是突破“三性”岗位限制企业各类岗位都使用派遣工，一线岗位使用派遣工数量更多。比如，分布在用工企业一线银行前台柜员、制造业技术工人、操作工，铁路列车员、航空企业空乘人员，卫生系统护士，宣传系统记者、编采人员，机关事业单位书记员、行政事务人员，市场上营销人员、店铺营业人员。其岗位性质大多都突破了暂时性、辅助性、代替性。且用工期限展现长久化趋势，有已长达十几年。五是用工单位主要集中在优势国有、外资等优势企业，民营企业使用劳务派遣情况不多。分析各类派遣企业客户群都会发觉一个共同特点。其所服务客户，大都是优势国有及着名外资企业，少有民营企业。比如深圳鲁西人力资源开发有限企业客户100%为外资制造业，信鸿实业发展有限企业64%为外资，广州南方人才资源租赁中心外企75％、国企12％、机关事业单位7％。这反应我国劳务派遣业务主要还是在劳动法律落实实施很好国有企业以及著名外资企业12[12]。（二）用工单位使用劳务派遣主要原因用工单位使用劳务派遣原因是多方面。一是将劳务派遣作为躲避无固定时限协议与纠正用工机制伎俩。二是应对工资总额与编制控制变通方法。三是降低人工成本，包含工资和社保缴费派遣工都与直接用工有差异。四是一些上市企业为了人为提升人均生产率。经过使用派遣工，将分母做小，提升人均生产率，美化了企业业绩，增强企业融资能力。五是一些上市企业和大型外资企业出于企业树立“良好”对外形象需要。防止频繁辞退员工，以及发生劳动争议产生负面影响。六是获取专业化服务、降低事务性工作、降低劳动关系处理风险。七是降低了招、用工风险。利用劳务派遣方式延长对员工考查和甄选时间，以降低盲目用工法律风险。实质是延长了“试用期”。八是处理企业跨区域发展问题。在独立工矿区，劳务派遣甚至是处理家眷与儿女就业路径。总之，中国企业使用劳务派遣有着复杂原因，现有与国外相同情况一面，亦有中国特殊另一面；现有正常需求，亦有不合理需求；现有理性需求，亦有盲目标“跟风”和对无固定时劳动协议惧怕原因；现有躲避法律趋向，亦有中国外部制度体制环境不完善无奈。所以，从原因判断，充分显示了我国劳务派遣复杂性，不能简单说中国当前劳务派遣情况好与坏，不能简单判断中国劳务派遣发展是过分还是合理，我们应该在综合分析原因基础上慎重寻求规制对策。三、劳务派遣人员基本情况及特点派遣员工包含各类就业人员，现有下岗失业人员、又有农民工、大学生。其分布特点一是农民工主要分布在制造业和一些低端服务业；二是大学生更多分布在当代服务业，即所谓白领比较集中就业领域。（一）劳动协议订立与社保缴费情况依照调研组实地调查以及21个省市汇报材料，在全国范围内，绝大部分劳务派遣机构都与劳务派遣人员订立了劳动协议，与用人单位订立了劳务协议。而且，劳务派遣工社会保险缴费百分比也很高。比如，依照福建省劳务派遣协会提供资料，该省劳务派遣员工劳动协议订立率与社会保险缴费百分比都达成100%；重庆劳务派遣订立率与社会保险缴费百分比也都达成了100%。我们实地调查走访也发觉各地劳务派遣工劳动协议订立率与社会保险缴费比率都比较高。比如，河北秦皇岛劳务派遣工劳动协议订立率为97%，社会保险缴费比率达成100%。（二）劳务派遣工所从事岗位特点大部分劳务派遣工主要分布在用工单位一线，比如银行前台服务员、通信外线服务工及营业员、加油工、铸造、机械加工等，除此之外，就是用工单位后勤辅助性工作。如保洁，保安等。在有些行业与用工单位直接用工相比，派遣员工岗位大部分属于苦、脏、累、险岗位。比如，钢铁厂炉前工、煤炭企业井下采掘工等。（三）派遣工劳动协议期限与工作年限特点从劳动协议期限看，大部分按照法律订立了两年以上固定时限协议，不过，也有相当一部分劳务派遣机构与劳动者订立了1年劳动协议，没有达成劳动协议法要求最低2年协议期限要求。以天津市为例，3个月至1年协议占到了劳动派遣协议总数50％。广西壮族自治区银行业中劳动派遣协议期限80％都是1年。从派遣工工作年限看，劳务派遣人员在劳务派遣岗位年限长短不一，较长已超出十年，大部分在2-5年之间。（四）派遣工劳动酬劳和福利待遇情况及特点依照派遣工工作岗位所在行业，劳动酬劳有一定差距。其中，电力、银行、通信等行业相对较高，通常在1000-3000元。建筑业工资相对较低，平均在600-1500元，但总体基本上高于当地最低工资标准。与企业从事相同岗位直接用工职员相比，劳务派遣员工劳动酬劳与福利水平显著较低。尤其是在一些垄断国企和机关事业单位，长久以来对编制内人员和编制外人员实施不一样工资制度和体系，派遣员工与正式员工工资差距较大。从全国平均水平来看，派遣员工比企业直接用工工资水平低20-50％。另外，在奖金、补助等方面两类员工差距也很大。（五）派遣工工资支付情况及特点从派遣员工工资支付方式和渠道来看，通常由派遣单位直接以现金或银行卡方式向劳动者支付，但也有一些派遣单位委托用工单位向劳动者支付，基本上能够做到月清月结，拖欠派遣劳动者工资现象非常少见。四、存在主要问题及原因分析在劳务派遣快速发展中，尤其《劳动协议法》实施后，劳务派遣从监管到劳动者权益保障以及《劳动协议法》相关要求实施中都暴露出一些问题，概括起来主要包含以下几个方面：（一）劳务派遣机构资质与监管问题突出一是劳务派遣“无前置许可”与《就业促进法》要求职业介绍行政许可相矛盾问题显现。依照劳动协议法要求，劳务派遣是不需要前置审批，使得一些新设置派遣企业不经任何许可，主要从事职业中介业务。完全脱离了《就业促进法》第四十条关于职业介绍机构行政许可要求，长此以往，职业介绍行政许可制度就会被架空。二是部分地域新办劳务派遣企业数量快速增多，混业经营情况严重。东莞市注册成立97家劳务派遣企业中，仅有28家同时从事与企业管理咨询、人力资源管理咨询以及职业介绍相关业务，许多企业兼业业务与派遣根本不相关，经营范围十分复杂，从日用具销售、房地产中介，到婚姻介绍和个人形象设计，有企业甚至没有固定经营场所。造成劳动部门监管上困难。三是异地派遣难以监管。东部沿海发达地域一些企业大量使用异地派遣员工。异地劳务派遣监管难，发生劳动争议，被派遣劳动者权益难以维护。（二）部分国有企业和外资企业劳务派遣用工主流化国有企业使用劳务派遣相当普遍，一些国有企业用工绝大部分为劳务派遣，劳务派遣在这些企业已经是主要用工形式，可称为“滥用”劳务派遣。一些国有企业几乎100%使用派遣工，新增用工也基本为派遣工。少数外资企业也存在一样问题。过分使用劳务派遣后果：一是部分企业劳务派遣主流化，极大冲击正规就业，造成这些优势企业、大企业新增就业几乎完全灵活化，致使本应该是正规化就业最主要领域，反而出现非正规化，对就业市场造成危害。二是国有企业内部形成直接雇工与派遣工“新二元”。某种意义上说，国有企业派遣工（相对于原先暂时工）对企业离心倾向比“旧二元”更强化了。员工处处感到与“正式工”差异，没有职业上升渠道，看不到希望，有种被排除在体制之外之感。实际上这种情况已经影响到职员队伍稳定和企业发展。一些企业已经意识到这些问题，寻求改变，开始探索劳务派遣工“转正”新机制。当然，采取这种方法企业还比较少。（三）同工不一样酬、社保缴费偏低问题较多因《劳动协议法》对派遣工与正式工同工同酬仅作标准性要求，缺乏可操作性，这一问题并没有得到很好处理，一些国有用工单位尤为严重。有些地方将劳务派遣在社会保险缴费上划为灵活就业人员，按灵活就业人员标准缴纳社会保险费；有些地方派遣机构与用工单位联手，为用工单位在社保缴费基数较低地域为派遣员工交纳社会保险，直接损害了派遣员工权益。尤其在发生工伤事故时，赔付标准问题突出，争议多发。（四）存在“假外包，真派遣”情况《劳动协议法》颁布实施前后，有些用工单位就开始利用外包方式躲避劳动协议法对劳务派遣规制，即用工单位将一些业务外包给派遣企业，由派遣企业组织人员到用工单位工作。这种方式用工实质上是派遣，而只是采取了外包形式，被称为“假外包，真派遣”。这种“操作”使原用工单位摆脱用人责任，躲避了《劳动协议法》关于劳务派遣相关要求，而承接外包业务派遣企业负担责任能力又有限，将使职员权益难以得到保障，危害极大。（五）《劳动协议法》中还有一些要求需要深入明确细化首先，试用期问题。现在法律要求同一用人单位只能约定一次试用期。不过，因为劳务派遣特殊性，怎样约定试用期，需深入明确。其次是用工单位可否使用本法第四十条第三项退回被派遣劳动者问题。《劳动协议法》第六十五条明确了用工单位退回被派遣劳动者法定情形。不过，没有提及第四十条第三项“劳动协议订立时所依据情况发生改变，致使劳动协议无法推行”能否用于退回被派遣劳动者。但现实中，尤其金融危机影响，企业没有生产订单（客观情况改变），退回被派遣员工情形多发，由此引发纠纷逐步增多。对这种新改变，法律应考虑给予明确。三是关于退工情形。《劳动协议法》第四十二条、第四十五条要求禁止解除与逾期终止制度，是否适用用工单位，属于禁止退回或逾期退回范围。不然，进入三期女工退回派遣企业后，谁来负担这部分成本，轻易引发互为推委责任问题，法律该给予明确。四是重新派遣是否属于变更劳动协议问题。劳务派遣员工特殊性决定其可能会经常更换用工单位，现实中，当员工被退回派遣单位后，再被派往新用工单位时，往往出现员工本身不愿意前往。此时，属不属于变更劳动协议协商不一致，解除劳动协议需不需要支付经济赔偿金等一系列问题需深入明确。还有派遣工是否应该订立无固定时限协议，能否依据三十七条行使单方解除权，以及工会经费、培训费用提取等问题都还需要明确。（六）劳务派遣企业专业化服务水平参差不齐，总体偏低因为我国劳务派遣发展时间短，总体上劳务派遣企业管理不够成熟，服务专业化服务水平偏低。多数派遣企业对派遣员工管理比较涣散，劳务派遣也还有一些显著违法行为，包含不订立劳动协议，不依法缴纳社保费等。所以，提升经营管理水平和规范发展是劳务派遣面临主要问题，需要政府加强监管、引导，也需要劳务派遣企业加强自律。五、深入规范劳务派遣思绪和提议（一）基本思绪对劳务派遣用工规制考虑三个基点是，第一，劳务派遣用工是随社会经济发展企业使用劳动力一个形式，而且是在发展中用工形式，它对于保持劳动力市场灵活性和活力起着一定作用。不过第二，劳务派遣过分发展可能冲击正规就业、正规劳动力市场，还必须有一定限制。第三，劳务派遣是一个特殊用工形式，用人、用工和劳动者三角关系改变了传统用人、劳动者单纯关系，三角关系使得用人、用工二者责任含糊，劳动者权益保障问题突出。为此劳务派遣规制要把握三个标准,一是平衡劳动力市场灵活性和劳动者就业稳定性标准。国外劳务派遣经过了几十年发展，政府、工会和企业才逐步认识到，对劳务派遣发展和规范，必须把握这个标准。二是适当限制标准。相当多国家对劳务派遣都曾经或现在依然采取行业、职业和用工时限限制，但总体是放宽趋势，而且是依照不一样历史时期情况进行调整。三是强化劳动者权益保障标准。所以，深入完善规制指导思想是劳务派遣要在发展中规范,在规范中发展。基本思绪上表现“三结合”,即：激励直接用工为主和适量使用劳务派遣工为辅相结合;规范劳务派遣市场秩序与保持企业用工灵活性相结合;维护劳动者正当权益与引导劳务派遣企业健康发展相结合。在详细操作中,当寻求完善法律、改进环境、监管到位、保障权益标本兼治之策,促进劳动关系友好发展。（二）对深入规范劳务派遣对策提议1、对劳务派遣法律适用范围作出明确界定。因为家政服务、向外国驻华使领馆等享受民事豁免权机构派遣行为，以及向我国驻外企业、机构劳务输出，难以适用我国劳动法，提议将这部分配遣行为排除在法律规范劳务派遣范围之外。2、建立劳务派遣立案制度和统计制度，加强对劳务派遣监管和引导鉴于《劳动协议法》未设置行政许可，但当前又确实紧迫加强监管现实，宜在《劳动协议法》框架下，经过完善相关制度和工作方法，加强对劳务派遣监管和引导。第一，建立劳务派遣立案制度。对立案内容、立案时间和其余要求做出要求。第二，建立劳务派遣统计制度。尽快将劳务派遣用工方式纳入国家正式就业统计制度中。第三，加强监管和引导。劳动保障监察应将劳务派遣作为重点监察领域，发觉违法行为及时纠正，尤其如“真派遣，假外包”等问题。同时，发挥劳动争议调解、仲裁及至法院处理作用，经过经典案例引导企业正确了解和实施《劳动协议法》，促进劳务派遣健康、规范发展。3、对“三性”不做深入明确。应该说法律将劳务派遣定位于暂时性、辅助性或者代替性工作岗位是非常正确，使其在劳动力市场上起到拾遗补缺作用。不过，现实是我国劳务派遣大量在常年性岗位使用。其中有复杂原因，包含如国有企业现在管理方式，企业盲目惧怕无固定时限劳动协议等原因，仅仅法律难以完全改变现实状况，还需要外部制度配套。所以提议对“三性”不做立法上深入界定，仍保持现在提倡性约束。4、落实劳务派遣员工在用工企业参加民主管理权利。为了保障派遣劳动者参加企业管理权利，有必要明确要求用工单位在决定包括派遣劳动者切身利益规章制度或者重大事项时，必须征求派遣劳动者或者派遣劳动者代表意见。5、规范劳务派遣协议，指导劳务派遣单位和用工单位明确双方权利和义务。国外对派遣企业和用工单位之间双方权利义务进行分割路径有两种，一个是法律直接分割，比如日本，不过这种分割方式可能难以事先预见到全部风险和责任，只能对双方责任范围做出大致描述并加以列举；另外一个方式是由派遣企业和用工单位经过协议来分割相关责任。我国劳动协议法已经要求了双方对劳动者造成损害应该负担连带责任，用工单位和派遣单位之间责任划分