城乡一体化下的“乡村建设控制单元”探讨

城乡一体化下的“乡村建设控制单元”探讨[摘要]在借鉴各地城乡统筹规划经验的基础上，本文提出通过“乡村建设控制单元”，利用“地票”将城镇发展与新农村建设捆绑，在保证基本农田面积不减少和城乡建设用地总量不增加前提下，解决城镇建设用地不足和新农村建设资金短缺的问题，同时对村庄的长远发展提供了动态指引，为当前城乡统筹发展提供一定的理论和实践依据。1、引言新世纪以来，“城乡统筹发展”已成为我国经济社会发展的重要议题。2003年党的十六届三中全会提出“五个统筹”战略思想，“统筹城乡发展”首次上升到国家发展战略高度；2005年党的十六届五中全会通过《十一五规划纲要建议》提出“推进社会主义新农村建设”；至此，在2001年“十五”计划首次提出“实施城镇化战略”基础上，我国实施“城乡统筹发展”的“一体两翼”政策布局形成。在此基础上，2008年党的十七届三中全会进一步指出：“我国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段，进入加快改造传统农业、走中国特色农业现代化道路的关键时刻，进入着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期。”，全会对我国未来城乡关系发展进行政策定调。在“十二五”规划实施期间，我国将整体达到人均GDP达到5000美元，城镇化率达到50%以上，按经济社会发展的一般经验，“十二五”将成为我国城乡经济社会一体化格局的关键形成期。2、城乡统筹发展实践在此背景条件下，全国开展了各具特色的城乡统筹发展实践，在相关的政策和规划领域，主要分“自上而下”（强城弱乡）和“自下而上”（富城富乡）的实践探索，前者以成渝全国统筹城乡综合配套改革试验为代表，后者以浙江省在全省范围推进县市域总体规划为代表，典型发展模式如下：成都的城乡统筹发展，主要经历“三集中”-“六个一体化”-“四大基础工程”-建设“世界现代田园城市”等四个发展阶段，形成了相对完整且成熟的城乡统筹发展“成都模式”[3]。重庆的城乡统筹发展，主要是在规划上打破城乡分割、部门分割和行政分割，在配套改革领域的农村土地制度和户籍制度方面取得重大进展，形成极具重庆特色的“地票制度”和“农转非及其保障转换办法”。浙江的城乡统筹发展，主要是在规划上推行县市域总体规划，着重破解城乡规划与土地利用规划的相互冲突，在村庄规划建设和农村土地制度方面实施“两新工程”和“两分两换”政策，形成独具特色的“浙江模式”。在我国的城乡统筹发展的实践过程中，尽管政府城乡建设主管部门和学界对此进行了广泛的调查、研究及探讨，但仍然出现很多问题并引起各界广泛关注，其中“迁村并居”和“被上楼”等几个与“建设社会主义新农村”紧密的关键词被反复提及，问题产生的缘由均与国土资源部出台的一项政策—“城乡建设用地增减挂钩”有关，其为我国快速城镇化对城镇建设用地的巨大需求与“18亿亩”耕地保护红线之间矛盾的最优选择，实际上各类典型城乡统筹发展模式均对该项政策进行了不同程度的利用。湖北省的城乡统筹发展实践，始于2008年湖北省委、省政府启动“仙洪新农村试验区”建设，在此基础上，2009年启动鄂州城乡一体化试点，2010年又将仙桃、洪湖、监利、宜都、大冶、掇刀等六个市区纳入试点范围，同时老河口、当阳、远安、枝江和长阳等县市自身也开始城乡一体化发展探索，这标志着湖北省城乡一体化试点工作进入了由点到面的新阶段。2009年至今，笔者参与湖北省数个县市的城乡统筹规划编制工作，在借鉴各地城乡统筹规划经验的基础上，对新农村规划建设提出了“乡村建设控制单元”技术思路，并在湖北省老河口、当阳等县市的城乡统筹规划中进行了应用。3、“乡村建设控制单元”技术体系3.1划分目的划分乡村建设控制单元的主要目的如下：在县（市）域城乡统筹规划层面，明确界定县（市）域远景和远期确定永久保留的集镇、中心社区及过渡性居民点等乡村建设用地范围，并以行政村为单位确定其具体的用地面积，进而核定各行政村“可用地票”数量。通过乡村建设控制单元，赋予各行政村通过城乡统一的建设用地市场获得可变现的“地票”资本，调动各行政村生成地票的积极性，达到农村建设用地集约化利用的目的，同时解决普遍存在的新农村建设资金短缺难题。通过乡村建设控制单元，将生成“地票”与“城镇建设用地增加”挂钩，实现城镇发展和新农村建设捆绑，在保证基本农田面积不减少和城乡建设用地总量不增加前提下，实现建设用地内部挖潜和县市域内置换，对解决中西部地区快速工业化和城镇化地区土地利用总体规划确定的城镇建设用地严重不足提供了思路，同时提供了一条筹措新农村建设资金的市场化渠道。通过乡村建设控制单元，使规划确定并永久保留的农村社区（集镇、中心社区）与各行政村规划期内保留的过渡性居民点充分协调，通过乡村建设用地的先期规划和长期控制，在充分尊重农村居民自由合法选择居住地的基础上，经过农村居民住房数轮自然更新（其周期为15-20年），逐步实现规划制定的发展目标，达到规划的阶段目标与终极目标的统一。3.2划分原则划分乡村建设控制单元的主要原则如下：按半径2000米的半小时非机动生活圈确定乡村建设控制单元，建设永久保留的农村社区（集镇、中心社区）作为基本公共服务单元。乡村建设控制单元与规划确定永久保留的农村社区（集镇、中心社区）形成对应关系，其空间分布大致符合克里斯塔勒的中心地理论。按全域公共服务均衡化覆盖要求，在农村社区（集镇、中心社区）高标准集中配置公共服务设施和基础设施，节约投资成本并引导农户集居。各级城镇的城中村、城郊村和规划建成区不纳入乡村建设控制单元，其范围内村民所需公共服务由城镇所配置设施提供。将长期作为农村地区社会服务中心的集镇、长期作为中心村建设的村庄及其周边辐射村庄整体作为乡村建设控制单元。综合考虑交通条件和现状村庄规模，村民的乡土文化、邻里关系、族系宗派等，同时乡村建设控制单元原则上不跨越乡镇办行政辖区范围。3.3“乡村建设控制单元”主要内容3.3.1地块编码对乡村建设用地编码按四级编码方式编写，如XJ-NLG-GJG-01，编码含义为“XJ”-乡镇名称代码，“NLG”-乡村建设控制单元名称代码，“GJG”-控制单元内的行政村名称代码，“01”-行政村所辖的乡村建设用地地块代码。3.3.2控制系统控制体系分为引导性内容和监控性内容，前者含人口、产业发展和非建设用地利用等内容；后者含存量乡村建设用地和可用地票等内容。对乡村建设控制单元进行定性和定量控制，定性指对人口城镇化、产业发展与非建设用地利用进行引导，定量指对人口控制总量、各规划期建设用地总量及可生成地票数量进行明确界定。乡村建设用地地块分为三类，一是永久型，指规划建设永久保留的农村社区（集镇、中心社区）的用地；二是过渡型，指与当前及未来一段时期农业生产方式和农村居住需求相适应，在规划期内仍需保留的村庄建设用地，远景将逐步搬迁、复垦并生成地票；三是复垦型，现状规模较小、交通不便和空心户多的村庄，规划期内逐步搬迁至过渡型和永久型村庄，其用地逐步复垦并生成地票。3.3.3具体指标人口：指乡村建设控制单元现状及各规划期控制人口总数。产业发展：指乡村建设控制单元的农、林、牧、渔及乡镇企业发展引导。非建设用地利用：指乡村建设控制单元经国土部门核准的农用地和未利用地的使用。存量乡村建设用地：指乡村建设控制单元内各行政村现状乡村建设用地，以公顷计。可用地票：指乡村存量建设用地复垦为耕地，并经农业部门和土地管理部门严格的“质”、“量”验收后产生的指标，进入城乡统一的建设用地市场进行交易变现，该用地指标为地票，以公顷计。4、“乡村建设控制单元”规划应用4.1应用案例“乡村建设控制单元”规划应用，在《湖北省老河口市城乡总体规划纲要（2010-2030）》中，确立全域“2156”扇形的城乡空间总体结构（即二区、一核、五镇和六十点，其中“二区”指沿江城镇带发展区和市域腹地农业发展区，“一核”指沿江核心城市，“五镇”指市域腹地五座城镇，“六十点”指乡村地区的60个农村社区），下图为老河口市“赵岗乡村建设控制单元”。对地块编码说明如下，如“HSZ-ZG-HLQ-01”的含义为“HSZ”-洪山咀镇，“ZG”-赵岗乡村建设控制单元，“HLQ”-黄龙泉村(行政村)，“01”-黄龙泉村存量乡村建设用地01号地块。对乡村建设控制单元的各栏指标进行说明如下：存量乡村建设用地：该栏指标确定各行政村乡村建设用地地块代码及其面积，并与示意图左半幅在空间上形成对应。可用地票：该栏指标核定各行政村存量乡村建设用地面积和规划保留乡村建设用地面积，以及可复垦耕地面积和可生成地票面积，地票数量与各行政村对存量建设用地集约利用后复垦数量一致。人口：该栏对各现状及规划期人口数量进行控制，并对规划区内乡村人口城镇化、乡村居民居住地选择及其动态过程进行引导。产业发展：该栏对居住方式与生产、生活方式变迁之间的关系进行说明，同时对农业未来发展趋势、农村土地流转、农业产业化经营进行引导。非建设用地利用：该栏对非建设用地整理利用与生态保护进行引导，以维护农业生态环境，确保农业可持续发展。4.2配套工程规划确定的控制单元，还应城乡总体规划为指导，以乡村建设控制单元为单位，编制两项规划，一是农村居民点布局调整及其动态实施指引规划，其期限应要达到50年左右，届时我国基本完成城镇化，农村地区实现农业产业化，村庄通过三轮农房自然更新可基本达到本规划制定发展目标；二是编制永久性和过渡性居民点建设规划，制定其村庄用地布局规划，配置基础设施和公共设施配，进行住宅户型设计和景观环境整治等。此外，城乡统筹发展是一项系统工程，“乡村建设控制单元”在规划实施过程中还需要制定多方面的配套政策，其中的核心是“建立城乡统一的建设用地市场”、“户籍制度改革”和“城乡规划管理体制改革”，此外还需制定农村土地综合