F-EPC能够绕开“政府投资项目不得由施工单位垫资”禁令

施工单位垫资建设”禁令到今天，争论一直没有停止，随着F-EPC项目的逐步铺开，争论更是愈吵愈烈。总有初学者杞人忧天：条例文字是不是写错了什么地方？是不是丢字落字PC规性：原来被列为违规的，仍然是违规的，原本合规的投资行为，仍是主流的合规方式。一、详解有关垫资的禁令有关禁止垫资的规定，来自于《政府投资条例》中，字①【政府投资项目】不得由②【施工单位】((一)限于政府投资项目首先，固定资产投资项目可以划分为政府投资项目、企业投资项目和其他，企业投资项目没有是否允许垫资的规在政府投资条例当中，划分为政府投资项目和其他使用采财政预算资金的投资项目。第二条，本条例所称政府投资，是指在中国境内使用预算安排的资金进行固定资产投资建设活动，包括新建、扩建、改建、技术改造等。《政府投资条例》由本条可知，凡是在中国境内使用预算安排的资金进行固定资产投资建设活动的，都属于“政府投资”，都要受到《政府投资条例》的规范和约束；但是，并非所有这样的项目都属于政府投资项目，如下文所述：第九条，政府采取直接投资方式、资本金注入方式投资的项目(以下统称政府投资项目)，项目单位应当编制项目建议书、可行性研究报告、初步设计，按照政府投资管理权限和规定的程序，报投资主管部门或者其他有关部门审批。家有关规定确保落实到位。政府投资项目不得由施工单位垫资建设。《政府投资条例》由上文可见，在《政府投资条例》约束的政府投资行为中，只有其中的政府投资项目，存在禁止施工单位垫资的相关规定。不是政府投资项目，不受这一条规定的限制。就是政府投资项目，其实不然。PPP项目管理库里面，大多数的支出责任是由地方政府财政承担的，但管理库里面存着着大量的非政府投资项目。是不是政府投资项目，不是取决于谁来付费的，而是取决于是不是政府采取直接投资方式、资本金注入方式投资的。((二)限于施工单位其次，很重要的一点，就是条例所禁止的，是施工单位PPP项目管理库里面，虽然有很多不是政府投资项目，但大量的还是属于政府投资项目的。如果只是为了提质增效，大可不必采用PPP这么繁杂的模式。如果不缺钱，大可以建成了之后，通过政府购买服那么，为什么PPP项目里面的政府投资项目，堂而皇之地进行垫资，却没有听说一个PPP项目因为垫资违反《政就因为它是PPP项目么？我们总有些读者，误以为PPP是法外之地，只要是个PPP，就什么法都可以违，出让土地也不用走招拍挂了，国资交易也不必去交易所了，是梁政府投资的PPP项目得以合法合规的垫资，其原因是，一说到这个环节，就又有读者杞人忧天，觉得条例此处是笔误，真是无奈。《政府投资条例》酝酿了那么多年，不过，此处要注意，工程总承包单位，在此处的法律地位，是视为施工单位的。参见：住房和城乡建设部国家发展改革委，建市规[2019]12号《关于印发房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法的通知》中，“政府投资项目所需资金应当按照国家有关规定确保落实到位，不得由工程总承包单位或者分包单位垫资建设”。(三)垫资定义的争论另外，针对什么是垫资，包括硬垫有很多争议。这一次的条例作出了相对详细的规定，但是只是针对中小企企业。这里我们简要介绍了：是否允许垫资？在什么样的项目中，允许哪些单位，以什么样的形式投入资金？这样几个问题。从这些内容中，我们可以知道，对于《政府投资条例》中，采目不得由施工单位垫资建设”的禁令。不过，绕开《政府投资条例》，不等于绕开了违规举债的问题。在当前的债务监管态势下，可以肯定的是，限额之外的，只的范畴，与地方政府账务记载中“债”的范畴，存在定义边界不一致的问题，因此，“债”的判定，在某些场景下，存在一定的困难。比如说，固化的支出责任是否一定是债？答案是否定的，例如工资就不是债。这里，我们给出判定限额外违规举债的条件，它可以简化地总结成一个三字词语：谷I第一，必须是固化(或相对固化)的支出责任，即具有承诺或要原因，即在于其支出责任是建立在对建设运营绩效考核基础之上的。同时，这种“固化”，不仅体现为金额固化或者相对固化，而且体现为责任固化，就是我们常说的“不付不行”；或者，在理性预期的情况下，开发建设单位通过某种形式从地方政府那里得知“一定会支付的”。第二，必须是延期支付的支出责任，当期支付的情形，不纳第三，必须是穿透来看应由财政承担的支出责任，不使用财必定是违规举债；不同时满足的，需要视情况而判定。三、绕开垫资，还得过违规举债甄别关F-EPC虽然能够绕开《政府投资条例》，但不等于绕开了违规举债，仍然需要解决不能违规举债的问题。(一)按立项主体划分的合规边界分析从按立项主体划分的角度来分析，企业投资项目不受《政府投资条例》约束，FEPC但应注意的是，对于使用财政资金的公益性项目，采取以企业作为投资主体立项的方式，通过核准/备案等程序，来规避《政府投资条例》约束的做法是不恰当的，亦不能因此而绕开条例规范和违(二)按有无收益划分的合规边界分析从理论层面上来说，在政府投资项目之中，对于有收益的、不依赖财政支付当然，这一判断的必要前提是，有收益的这部分建设内容，且“施工单位垫资建设”方式的。客观上来看，出于多方面的原因，这些假设情况并不多见。更为重要的是，有无收益FEPC定依据。因此，我们将研究主要聚焦在无收益的项目中。(三)按支出责任划分的合规边界分析在无收益的政府投①当穿透来看财政终将承担付款责任的情况下，②将本应按期向施工单位支付的工程款项，以固化或相对固③延后若干时间支付的行为，属于违规举债。符合上述三个条件的，一定是违规举债；不完全符合上述三个条件的，要结合具体情况做判断：在财政买单的公益性项目中的“政府—施工单位”架构下，延期付款、违约拖欠、垫资等行为，直接判定为违规举债。同时，对于BT垫资的判定，应采取就判定为“使用财政资金”的项目，其中的政府投资项目，适用“禁止垫资”的相关规定，即使施工单位没有垫资，而是采取了建设单位垫资的方式，只要财政承担了延期付款的刚性支出责任，就属于违规举债。相反的，对于财政不承担刚性付款责任的情况，不能判定为违规举债。比如地方政府工作人员工资支出，虽然支出相对稳定，但前提仍然是“依规工作考核合格，不工作则无工资”，所以也不能列入违规片区开发的相关技术，参见公号专题。四、提供综合营商产品是唯一出路但是，很多读者和学员提问：如果必须按照工程进度付款，的。2.对于含有招商引资产业导入等服务内容的片区开发项目来说，要视双方协议约定交付的付款条件而定。因此，我们片区开发中应当包含有招商引资、产业导入等等服务内容，而且，这种营商软环境服务是以营商硬环境为必要基础的。营商软硬环境具有不可分割的关联关系，或者说，割裂了二者的关系，就忽视了对营商硬环境外溢性的计量，或者，造成对软环境运营的考核变得缺乏根据，缺乏可比性。之后，最大的问题是，如何建立营商硬环境建设与营商软环？这个问题的关键在于：建立“基础设施投资和招商引资服务”