加拿大省级政府债务管理

加拿大省级政府债务管理概况及启示一、加拿大省级政府债务管理主要特点（一）省级政府债务管理的对象为纳税人支持债务和自我支持债务。纳税人支持债务包括两部分，一是传统的政府赤字融资，二是与基础设施、教科文、医疗等相关的非政府公共组织（如公立学校、医院等）以及商业效益差需要政府补贴的省属公司（如公交公司等）的债务。自我支持债务主要指商业效益好、具备充分借款能力的省属公司（如广播公司等）的债务。政府负责管理省属公司等非政府机构债务的主要原因是按照加拿大通用会计准则，所有省属非政府机构的资产负债情况要纳入省政府资产负债表，政府通过统一管理可以约束非政府机构的借债行为，减小非政府机构债务对省政府资产负债状况影响的不确定性。而且由于政府信用评级较高，比非政府机构具有筹资成本方面的优势，非政府机构有委托政府进行债务融资的动力（二）政府债务管理以立法院确定的债务预算和余额上限为约束。加拿大各级政府的财年为每年4月1日至次年3月31日。每财年第三季度，省政府债务管理部门根据未来3年政府赤字和省属非政府机构债务计划，起草全省未来3年的债务预算草案。债务预算中区分纳税人支持债务和自我支持债务，明确政府和各省属非政府机构的年度融资需求和债务余额上限、债务付息支出等规模，并汇总出省政府债务整体预算。省级政府债务年度余额上限以上年末实际债务规模为基数，加上当年债务预算筹资额后确定。债务预算草案作为年度财政预算草案的一部分提交立法院审议后付诸执行，执行中的重大调整需得到立法院批准。（三）债务风险管理在政府债务管理中占据重要地位。加拿大省级政府债务风险管理的主要目标是降低金融市场波动和操作失误等给政府造成损失的可能性。为此，省政府通常设立由来自政府相关部门、大学和投资机构等单位的专业人士组成的债务风险管理委员会来制定政府融资策略，监督省财政的债务管理行为，设定债务组合和偿债基金的风险系数等。债务管理部门在风险管理委员会的指导和监督下，定期进行债务管理绩效和风险评估。目前，加拿大省级政府债务风险管理的主要对象包括流动性风险、市场风险、信用风险和结算操作风险等。（四）政府债务管理与现金管理密切配合。加拿大省级政府债务管理和现金管理由省财政厅国库部门下属的两个部门分别负责。政府现金管理的主要模式是省财政通过与其他政府部门、银行等相关单位建立资金信息共享系统，预测财政收支和现金流变动情况，在此基础上将暂时闲置的资金委托投资机构进行运作，不足的资金头寸通过短期票据融资解决。债务管理部门一方面将债务管理相关的资金信息及时通知现金管理部门，另一方面按照现金管理部门预测的资金需求情况完成政府的短期筹资。在执行过程中，债务管理部门和现金管理部门定期研究市场环境和中短期政府资金余缺情况，共同确定下一阶段的工作安排，同时在操作中相互参与彼此的管理实施过程并及时获得共享信息，保障双方管理目标的实现和操作行为的顺利衔接。二、不列颠哥伦比亚省债务管理实例不列颠哥伦比亚省(简称BC省)财政厅国库与资产登记局下属的债务管理处(简称DMB)负责省政府债务管理工作。DMB的主要职责是在合理风险范围内以尽量低的长期成本管理全省公共债务，为省政府、省属非政府机构提供集中的债务管理和咨询等服务。每年财政预算审议通过后，DMB在债务余额上限内，按照风险管理委员会确定的各项指标约束开展债务管理操作。BC省债务管理按照前台、中台、后台业务进行分工。（一）前台业务1．分析市场信息，设计发行方案。BC省债券发行主要是需求推动型管理，即没有季度、月度等定期发行计划，而是根据政府和客户的资金需求情况选择发行时机。在暂时没有资金需求而市场筹资成本非常有利时，DMB也会进行储备融资。DMB与债券包销团保持日常联系，及时了解分析市场动态，并在此基础上为政府和客户设计发行方案。2．组建、管理债券包销团。BC省债券包销团成员按包销比例递减可分为经理成员、一般成员和特殊承购组成员。经理成员由加拿大六家大型本国银行组成，每次承销中又细分为1家主承销商、2家次主承销商和3家联合承销商。一般成员为部分外资银行和中型银行。特别卖出组成员为BC省内或对BC省政府有特殊贡献的部分金融机构。BC省财政部和承销团成员签订协议明确双方权利义务，并按季对承销团成员进行考核（考核的主要指标包括票据和债券的承销情况、二级市场做市情况和信息交流质量等），并根据季度考核结果，确定下一季度债券发行中的主承销商和次主承销商。3．组织实施发行操作。BC省债券发行面向债券包销团的全部或部分成员进行，主要采取公开发行和定向发行两种方式。公开发行适用于长期债券，定向发行通常适用于为满足市场需求发行的少量债券或是短期票据。4．实施衍生工具交易操作。根据风险管理和绩效管理的需要，DMB通过互换等衍生工具交易，控制新发行或存量债务的外汇敞口和浮动利率敞口。近年来加拿大国内利率处于上升通道内，加元汇率持续强势，DMB选择时机适当增加了债务组合久期和外汇债务敞口，取得了较好的管理效益。（二）中台业务1．法律支持和文本管理。根据发行场所和币种，DMB在债务发行中招标聘请不同的财务代理。财务代理的主要职责是协助BC省完成与监管当局、托管和清算机构的协调和业务往来，并协助起草相关法律文本，保障发行和后续管理的顺利实施。在财务代理的协助下，DMB按照不同监管当局对债券发行、交易等方面的要求，起草、更新法律文本，履行相关义务，确保债务操作合法合规。2．客户及中介机构关系管理。一方面，DMB保持与客户的日常联系，及时了解最新的融资需求；配合标准普尔、穆迪等主要信用评级机构完成定期信用评级和日常信息沟通；联络财务代理、交易场所和债券托管机构等中介机构，保证债权注册、信息披露等工作的顺利实施。另一方面，DMB结合外部机构的反馈意见提出完善债务管理工作的对策。3．风险监控和绩效考核。DMB按照风险管理委员会设定的风险参数约束进行日常风险监控，同时以债务组合市值最小化和付息成本最小化为目标，定期考核债务管理绩效。绩效考核的参照标准为DMB以各期限BC债券为工具、按照风险和收益最优化模型定期构建的基准债务组合。在债务管理过程中，DMB根据自己对市场趋势的判断，通过选择发行品种和衍生工具交易等手段，调整政府债务组合参数，提高管理绩效。4．定期分析报告。DMB每年编制债务管理报告，内容包括财年内政府债务管理情况、债务余额和付息规模变动、常用债务指标、信用评级及省际对比情况等，该报告作为按年公布的财政执行报告中的重要部分接受公众监督。此外，DMB每季、月编制分别供省政府、财政部内部使用的债务管理情况分析。（三）后台业务1．偿债基金管理和资金债权清算。偿债基金在债务到期前由省政府投资管理公司进行投资，DMB定期监控偿债基金余额的变动情况，并在债务到期时以偿债基金完成兑付。此外，在支付部门和财务代理的协助下，DMB完成与债务管理相关的资金债权清算业务，包括债券本金的收兑、利息支付、债权注册与注销、衍生产品交易清算等。同时，DMB负责债务管理现金的预测，并将相关信息及时与政府现金管理、现金流预测系统共享。2．会计制度修订及账务处理。DMB通过定期反馈意见等方式配合省财政部总会计长办公室逐步提高省政府债务管理会计标准。在此基础上，DMB负责债务管理相关的日常会计账务记录工作。3．接受审计监督。BC省立法院下属审计长办公室负责监督省财政预算执行过程，省财政部总会计长办公室为财政部内部审计机构。DMB每年要接受定期的外部审计和多次不定期的内部审计监督。4．信息系统管理。2005年DMB在前期系统基础上开发了新的债务管理信息系统，整合了债务管理中的全部前、中、后台业务，实现了组合管理等多种高级管理功能，保障了管理的高效和安全。DMB及时根据管理中的新需求完善信息系统。三、经验和启示（一）优化债务管理口径和模式。BC省债务管理机构对全省公共债务实行统一管理，并根据成本最优化原则选择发行品种和管理债务组合，实现了较高的管理效率和效益。我国目前的国债管理对象以政府直接发行的显性债务为主，在内外债总余额管理方式下，实行内、外债分别管理。在金融市场逐步发展开放的背景下，我国应该借鉴国际经验，进一步优化我国政府债务管理范围，完善政府内外债管理协调模式，积极探索省及以下各级政府债务管理制度。（二）逐步建立债务风险控制体系。BC省经过十余年的探索和完善，基本建立了一套较为有效的债务风险控制体系，对提高债务管理质量发挥了重要作用。近年来我国对政府债务风险的关注程度不断提高，但债务风险管理实践仍处于初级阶段。在政府债务余额稳步增加的情况下，逐步建立适合我国国情的债务风险控制机制，对进一步完善财政管理功能、保障金融市场健康运行、提高债务管理综合效益等都具有积极意义。（三）促进债务管理与现金管理的协调配合。BC省的债务管理和现金管理部门间建立了有效的协调机制，保障了债务管理和现金管理目标的共同实现。我国于2006年正式启动了中央国库现金管理工作，初期主要采取商业银行定期存款和买回国债等操作方式。在探索和完善我国政府现金管理机制的过程中，逐步建立有效的债务管理和现金管理协调机制，将对实现政府债务管理和现金管理工作双赢、完善现代国库管理体