基于城市交通拥堵问题的规划思考

基于城市交通拥堵问题的规划思考摘要：本文将关注焦点集中于中国二线特大城市的交通拥堵问题，在以往相关学术研究成果基础上，试图跳出交通领域和规划设计领域，从思想观念、城市决策和规划管理角度出发，探寻中国二线特大城市拥堵的深层次原因，并就此简要提出了缓解拥堵的六条相关的解决思路。本文的重点在第三部分，着重剖析了交通的决策性根源、管理性根源和技术性根源。决策性根源是决定性的，在不符合中国国情的落后发展观的影响下，城市发展重大决策的出发点往往就会产生偏差，以至于领导心目中的“治堵”措施，变成了“致堵”诱因；管理不到位同样是导致交通拥堵的一个重要原因，二线城市普遍没有小汽车总量控制政策，并且在公交优先措施的落实（尤其是公交专用道管理）方面，存在很多不到位的情况；技术性根源同样不能被忽视，在经济利益强势驱动规划设计的现实情况下，停车位配建标准“限下不限上”的做法没能很好地起到缓解城市交通压力的作用，时代的局限性已经十分明显，而交通评价的科学性和独立性不足，显然也不足以支撑控制性详细规划的权威性，其处境和出路都是值得思考的问题。总而言之，城市治理拥堵根本上是眼前利益和长远利益的博弈，唯有学会反思和节制，才能真正赢得未来。1.前言随着中国城市化进程的逐步推进，城市交通的拥堵问题，已经从一线城市向广大的二线城市蔓延。中国东部沿海发展走在前列的二线特大城市，人均GDP已接近或超越10000美元大关，正是小汽车快速进入家庭的时期，许多城市的机动车保有量正以每年约30%的速度增长。在没有完善的高架快速路网体系、没有轨道交通网络的情况下，这些二线特大城市对私人小汽车的发展几乎没有任何政策性的限制，以至于拥堵状况更甚于上海等一线特大城市。中国城市交通拥堵问题同样引起了城市规划学术界的高度关注，与此相关的学术论文与评论时常见于杂志报纸。从论文研究的总体来看，关注点主要集中于以下三个方面：第一，介绍国际先进经验，为中国所用。第二，从道路设计与交通管理专业角度进行量化分析，进而提出改进设施建设和管理方法。第三，从城市路网体系及土地利用模式出发，提出相关的质疑与改善措施。笔者认为，这些学术研究都为城市交通拥堵问题的解决提供了可资借鉴的有益探索，然而交通拥堵问题的症结和根源，绝非蕴藏于交通本身，要破解拥堵难题，也必须跳出交通领域，甚至跳出规划设计领域，以更大的视角来进行分析和判断。本文试图绕开传统的研究路径，从思想观念、城市决策和规划管理等角度出发，以杭州为例，深入分析城市交通拥堵问题的决策性根源、管理性根源和技术性根源，从更深层次上探求中国二线特大城市交通拥堵问题的破解之道。2.交通拥堵问题解读2.1交通拥堵与城市运行效率交通拥堵的最直接影响便是降低城市的运行效率。有观点认为，拥堵一定程度上是繁荣的象征，但笔者认为拥堵是城市文明跟不上经济发展步伐、决策管理短视的表现。交通拥堵不仅直接导致出行耗时增加，而且燃油的无效消耗、尾气的超量排放、出行者的心理烦躁等，都将给城市高效良性运行带来严重影响。杭州的一组数据或许可以直接地说明这个问题——杭州市机动车保有量2004年末为23.3万辆，2009年末猛增至157.9万辆，2010年末达到183.3万辆，2011年底已经突破200万辆，每年20多万辆的增长速度不禁让人触目惊心。根据《2011年杭州市年度交通发展报告》，目前，杭州市机动车千人拥有率已达136辆，高于上海（44辆）、广州（90辆）、香港（58辆）和新加坡（11辆）等城市，但公交出行的分担率却只有20.92%，低于以上这些城市。去年11月，杭州市交通研究中心以出租车为样本，对杭州10条主干道工作日的调查结果显示，杭州市最堵的莫干山路早高峰平均车速为13.6公里/小时，晚高峰平均车速仅为13.0公里/小时。文一路—德胜路、文二路—潮王路）和建国路高峰时段平均车速均低于15公里/小时；表现最好的上塘路高架桥面（快速路）早晚高峰平均车速分别仅为26.4公里/小时、22.6公里/小时。公交车由于到站停车、斑马线前车让人等因素，其运行速度更慢。2.2交通拥堵与空气污染今年年初，美国大使馆公布的北京PM2.5数据和全球PM2.5污染图一时间引起了社会各界的广泛关注和讨论。随后，各大城市在舆论的监督下，纷纷公布自己的城市PM2.5指数，杭州也在其列。据相关部门统计的数据显示，杭州PM2.5指数已经连续六年未达标，灰霾天气已经从20世纪70年代的每年2天，80、90年代的平均每年7天，2001年的12天，增加到2008年的158天和2010年的129天，形势已经十分严峻。更加令人吃惊的是，今年年初的PM2.5指数，杭州明显高于上海，这一方面是杭州周边的山地地形不利于灰尘的扩散，但是杭州的绿化较上海要好很多，所以汽车尾气——这个城市中空气污染的最大来源——恐怕也难以逃脱干系，毕竟杭州的人均机动车拥有率远高于上海。交通拥堵的背后是过高的机动车拥有量和过多的私人汽车出行习惯，其造成的城市空气污染的严重程度，已经让一个著名的风景旅游城市的空气质量比一个面积更大、人口更密、绿化更少的国际化大都市更为糟糕。2.3交通拥堵与城市公共利益城市道路是城市基础设施的一种，是为全体市民所共享的公共资源。城市交通拥堵，从社会学角度看，就是私家车侵占城市公共利益的典型表现。首先，城市停车位挤占非机动车道、人行道——城市支路路边随意停车挤占了原本属于非机动的道路空间，致使非机动车和机动车在道路中央混行，大大增加了不安全因素，大型公建门口不仅集散空间用来停放机动车，而且道路人行道也不时被侵占，行人被迫绕道而行；其次，公交专用道时常被私家车挤占，尤其在早晚高峰期，管理不善致使公交专用道成了私家车“超车专用道”；最后，私家车的增加，迫使政府在新建、改建城市道路的时优先考虑机动车道空间，道路绿化隔离带、非机动车道等服务大众的道路空间资源被压缩至规范的下限。过多的小汽车交通限制了城市交通的多元性，服务普通市民的公交、自行车和步行通行权无法得到有效保障。3.交通拥堵根源剖析3.1决策性根源3.1.1落后的发展观当前，中国已经超越美国，成为了全球最大的汽车生产和消费市场，汽车工业有着产业关联度高，GDP贡献度大的特征，所以很快成为了我国国民经济的支柱性产业之一，也为多数国内大城市所重点发展的产业之一。城市的决策者以汽车工业带来的经济繁荣为傲，而广大市民以拥有汽车作为家庭幸福生活和个人身份的象征，在摆脱了长期贫穷落后的农业经济社会之后，拥有私人小汽车已然成为了个人成功与家庭富裕的最显著标志。鲜有人对此进行反思，在经济效益主导的社会里，人们往往忽略事物的社会效益和环境效益。事实上，同样是发展小汽车，中国与欧美的国情完全不同。以中国目前的人口数量和密度，当每户家庭拥有1辆小汽车的时候，城市道路拥堵和环境污染将是一种不可想象的景象。无所顾忌地发展私人小汽车是盲目与短视的，这与环境先污染后治理的发展思路如出一辙，中国正在步欧美几十年前的后尘，并且情况比欧美当年更加糟糕。同时，与欧美不同的是，中国的城市在汽车社会到来以前，就已经形成了建筑物和人口高度集聚的中心区高密度结构，一方面在这样的城市中拓宽道路和增加路网密度成本很高，另一方面每一次交通条件的改善总会跟随着新一轮的更高容积率的建设热潮。所以，在不限制小汽车使用的情况下，试图通过增加城市道路交通设施的方法来解决城市拥堵问题的思路，在西方已经被证明不可行，在中国就更加不可能行得通。决策者对于汽车社会的落后发展观不扭转，中国城市就不可能彻底摆脱拥堵的顽症。3.1.2错误的决策出发点在市场经济的今天，我们作为消费者应该有选择的自由。从消费者角度来看，小汽车能带给家庭诸多的方便与舒适，而使用成本不算很高，一辆汽车对城市大环境的污染也几乎可以忽略不计，所以拥有私人小汽车是大多数消费者理性的抉择。大多数的城市决策者，平时也是一名拥有小汽车的消费者，往往带着消费者的体验去主导未来的政策走向，比如，周末开车带全家逛商场，发现停车比较难，回头就责令相关部门加建停车场，多配停车位；发现路很堵，就义无反顾地支持高架的建设等等。去年杭州市为解决中心城区停车难和路边乱停车的问题，决定实行中心城区三年内增加25000个停车位，远期增加50000个停车位的“见缝塞车”行动，以至于高架桥下方都被充分利用，建设停车场。这样的决策短期可能会缓和局面，但在不久的将来，必将诱发更多的私人小汽车购买消费和交通出行需求。种种这样类型的决策出发点，仅仅是如何让一个私家车主开车、停车更方便，而不是从更大的视角去反思究竟应不应该开车进入市中心。城市决策者们无法放弃自己自由驾驶的既得利益，也无法放弃汽车工业给政府带来的丰厚财政税收。然而，令人无法回避的事实是，稻草再轻，不断地堆积，也总有压垮骆驼的一天。在国家鼓励汽车工业大发展的背景下，绝大多数城市的决策者站在一个不可持续的错误出发点上，制定了一系列看似“治堵”，实则“致堵”的建设管治政策，导致城市陷入道路“越堵越建、越建越堵”的恶性循环中，而为这个死循环埋单将是全体市民。3.2管理性根源3.2.1关于小汽车总量控制有效政策的缺位目前，中国二线特大城市，虽然有些开始实行尾号限行等措施，但没有一个学习上海、北京，进行车牌拍卖和摇号，有效的小汽车总量控制政策处于缺位状态，以至于私人小汽车的发展势头依然十分迅猛，城市拥堵的状况愈演愈烈。以杭州市为例，目前在没有总量限制政策的情况下，对私家车实行工作日高峰期五分之一尾号限行的措施，拥堵状况虽然略有改善，但效果依然不理想。由于小汽车的价格不高，很多家庭开始购买第二辆小汽车，以应对“尾号限行日”带来的不便。这不得不引起我们对于政策有效性的思考。3.2.2公交优先措施实施的管理不力公共交通作为一种普惠性的城市交通方式，已经成为有效解决城市拥堵的一个有效手段。在目前的中国二线特大城市，地铁网络尚未形成，公共交通的形式较为单一。由于地面常规公交车与私人小汽车共同使用城市道路，其运行空间与速度均受到交通拥挤程度的限制。与私人小汽车相比，舒适性略逊一筹的常规公交车，若其方便性与快捷性再得不到保障，那将处于完全的劣势地位。为了扭转这种局面，许多城市推出了公交专用道、快速公交（BRT）、公交优先信号控制灯等措施，这在一定程度上保障了公交优先的实现。但是，在很多设施已经齐备的情况下，公交优先措施的实施监管很不到位。以杭州为例，在开通多条快速公交和划出公交专用道的情况下，由于管理不到位，仍然有许多私家车闯入公交专用道，私家车借用公交专用道超车、停车的现象时有发生，严重影响了公交车的运行效率。此外，杭州市主干路上的非交叉口人行横道数量较多，而人行天桥和地下通道很少，在“车让人”的良好风尚的引导下，公交车避让停车的次数较多，这在一定程度上也减慢了公交车的运行速度。3.3技术性根源3.3.1控规技术管理规定与停车位配建标准的导向在中国二线特大城市，现行的城市控制性详细规划技术管理规定和省、市关于工程项目停车位配建标准中，均将车位配建数量与建筑面积挂钩，提出了配建数量的下限，而无上限限制。虽说多配车位对开发商来说并不能带来直接的经济利益，但配建规范“限下不限上”的做法，随着实际项目对控规指标的突破，将给停车位的超量配置提供依据和空间。道路空间资源既定的情况下，停车方便性的增加，会引导私人小汽车的盲目增加，导致城市拥堵难以从根本上得到缓解。配建规范“限下不限上”的做法，时代的局限性已经十分明显，与国际上达国家大城市的停车配建规定完全无法接轨。3.3.2法定规划权威性的挑战目前，控制性详细规划是控制和引导城市发展的重要手段，其成果具有法定性。然而，以杭州市为例，控制性详细规划之后的控规调整与选址论证阶段，均广泛存在对原控规指标（尤其是容积率）的突破。尤其是在选址论证报告阶段，开发商总是以追求经济利益最大化为原则，要求设计单位想尽办法提高项目地块的容积率。而实际操作中，作为最后一道对容积率提高的硬性“拦阻索”的两个因素，是日照分析和停车位空间限制，而非交通影响评价。撇开涉及住宅、中小学和医院的日照分析不谈，配建车位因素中，地下车位并无限制，硬性限制其无限制增加的因素，仅在于地面上占比百分之十的车位的空间约束。车位配建，核心要义在于一个“配”字，车位的多少本来应该是根据建筑开发量来定的，应该是处于从属地位的，现在却变成了实际决定开发量的一个要素，其地位与相互关系的变化，不得不引起重视与思考。如果除了地面车位空间限制和日照限制之外，再无其他硬性有效控制开发项目的手段，那控规所设定的指标将毫无实际的指导意义，其法定性和权威性也更加无从谈起。开发量的突破，必然导致交通生成量的无序增加，而城市道路却大多按原控规进行建设，因此，交通拥堵也就必然地成为了各大城市无法化解的顽症。3.3.3交通影响评价的失效事实上，在控制性详细规划中，交通影响评价应该是维护其指标科学性和权威性的重要依据之一。据笔者了解，多年以来有许多项目因为环境影响评价而无法通过审批的，但从来没有实际开发项目因交通影响评价而受到阻碍。交通影响评价往往站开发商角度上强调业主的便利，以吸引购买者——项目基地本身的配套，如出入口要求、车位配建、周边交叉口处理等被，而在项目建设对于城市大范围交通的影响分析，则显得十分平淡和无力。在可量化的局部个体的经济利益与无形的城市整体长远利益的博弈中，交通评价约束力和权威性的丧失，值得我们去认真反思。4.交通拥堵问题的破解之道4.1城市私人小汽车总量的宏观控制中国二线特大城市应学习北京、上海等一线特大城市的私人小汽车总量控制经验，尽快进行牌照摇号或竞拍，以实现机动车出行需求与城市道路交通资源供给相匹配。4.2城市中心区限行限停的措施根据城市实际情况，收取进城拥堵费、提高中心区停车费、中心区单双号限行、中心区尾号限行等等。4.3公交优先实施的保障与公交服务水平的提高建议单向三车道以上的城市道路均应划出一条车道作为公交专用道，加强监管，禁止其他车辆闯入公交车专用道，以此保证公交的运行效率；高峰期加密公交班次，疏解车内乘客密度。4.4技术管理规定与停车位配建标准的适时更