基于社会公平的生态交通系统实践探索

基于社会公平的生态交通系统实践探索摘要：生态城市是一个环境，经济和社会公平发展相平衡的城市，但在现实的生态城市的发展过程中，对社会公平的关注不足。生态交通体统是生态城市的一个重要组成部分，因而实现交通公平对促进生态城市中的社会公平至关重要。本文从生态交通角度出发，以波特兰生态交通规划为例，探讨通过平等规划促进社会公平的方法。文章认为平等规划一方面需要规划师对于弱势群体关注的价值观，更为重要的是让利益相关群体都有平等机会参与到规划当中，这种公众参与应该融入到规划的全部阶段，而且参与的形式也可以是多样化的。同时，在规划实施阶段，应通过政策手段来满足弱势群体的需求。引言为解决由工业化进程所产生的一系列社会和生态方面的负面影响，生态城市的发展模式被许多国家和地区所推广，尤其在1987年联合国提出的“可持续发展”这一概念后，关于生态城市的讨论不断被推向高潮，其概念和内涵也被不断地深化和扩展。通常来讲，生态城市是一个环境（Environment）、经济(Economic)与社会公平(Equity)发展平衡的3E城市，然而目前对于生态城市的研究普遍侧重于对生态环境的保护以及生态低碳经济的探讨，对社会公平关注较少。交通系统作为城市系统中的一个必要组成部分，在建设生态城市中起着关键作用，现代城市的发展离不开高效统一的交通系统的发展，城市交通系统在很大程度上也制约或促进这城市格局的形成和转变。因而，交通资源的平等分配来实现城市中的社会公平的一个重要手段。本文将从生态交通角度探讨平等规划促进社会公平的方法。波特兰是美国西海岸一座规划得比较成功的可持续发展城市，被誉为“杰出的规划之都”，其在生态环境的建设中的诸多经验已被逐渐传播，尤其是其通过公共交通与慢行交通系统的规划，有效地减少了居民交通出行时对小汽车的依赖，已经被很多地方当成成功的典范。作为生态城市的典型案例，波特兰政府还在规划过程中强调公众参与，关注弱势群体的利益，在推进社会公平方面可以为中国提供很多经验。1.生态交通的理解与内涵对生态交通的理解首先要从生态城市的相关概念和内涵所着手。理查德雷吉斯特等人在认为生态城市的建设过程是一种与自然相平衡的重建过程，而后又提出从城市社会公平、法律、技术、经济、生活方式和公众参与等多方面建设生态城市的原则。简单地说，生态城市是城市生态化发展的结果，是一种社会和谐，经济高效，生态良性循环的人类住区形式。建立在生态城市基础上的生态交通系统则是一种能有效地利用土地资源，以最小化的环境污染物排放量，满足城市经济和社会发展需求的高效的交通发展模式，这种交通模式综合考虑并保证其本身发展及城市系统发展可持续要求达到城市交通内部与城市环境之间的动态协调。李晓燕表明了相类似的观点，认为生态交通是在以生态学位理论基础,考虑生态极限的约束和满足交通需求的前提下，在城市交通规划与建设中,最大程度的降低交通系统正常运转所造成的环境污染和资源消耗，形成向生态化的城市交通系统,即生态化的城市交通系统。2.社会公平与平等规划社会公平是人与人之间的一种平等关系，在城市规划领域社会公平则可以认为是每个人都有机会满足他们生活的基本需求，让他们享有社会福利并满足他们潜在的需求。具体来说，社会公平理论可以从四个层次展现，第一层次为人身权利的平等分配，意味着城市发展要平等地给予和保护公众对决策的参与、财产不受侵害、人身安全、自由迁徙等基本权利；第二层次为基本物品的平等分配，指要合理布局和为公众提供住房、教育、医疗、交通、必要的公共空间以及其他基本的基础设施和公共服务，以保证和提高人生存和发展的基本能力；第三层次是对其他物品的依据功利主义的分配，满足公众基本权利和物品分配的前提下，要注重土地利用和资源配置、开发的效率；第四层次是国家基于社会和谐理念的对于弱势群体的关怀。城市规划作为城市管理的依据对社会资源公平分配有着重要的作用，而通过城市规划促进城市公平的平等规划价值理念也被越来越多的规划学者所接受。平等规划的理念是由克伦霍茨和他的同事们针对经济发展过程中富裕阶层和贫困阶层所产生的空间分异的资源不平等分配所提出的，旨在促进社会资源的平等分配。作为倡导型规划师，克伦霍茨和他的同事们提出要帮助弱势群体，通过对公共资源的再分配使得弱势群体能够享有同等的权利，根据社会公平理念监管各种规划的成本和收益。在美国注册规划师学会颁布的《美国注册规划师职业操守和道德准则》中提出，规划的重要职责之一就是满足弱势群体的需求，并在区域政策制定过程中注意对贫困阶层和劳动阶层的服务。在交通领域的社会公平的理念随社会的发展发生了变化。最初，在美国规划师们关注交通平等规划主要是从高速公路和城市更新的建设项目上关注其对低收入社区的破坏和干扰。现在，平等规划师们更加关注改善公共交通设施为需要公共交通的群体提供他们去工作以及其他生活服务设施。在此基础上，交通公平则是指将交通服务资源平等的分配给社会不同阶层，包括富人阶层和穷人阶层，城内居民和城郊居民等不同的利益群体。在一些案例中，规划师们反对花费比城市内部交通更高昂的价格建设交通工程来为富裕阶层服务。如1970年，克里夫兰的城市规划者反对花费高额的金钱来为商务社区人士专门提供的通向城市中心区的铁路。他们认为用轨道交通来代替低票价的公共汽车交通，并不能增加该地区的可达性。一些轨道交通的规划师和其他人员通过从区域政策安排和安排公共交通资源，为低收入人群提供交通选择机会。现在对公众交通的关注逐渐转移到对弱势群体的交通通行者。此外，交通服务设施的分配对于社会经济发展状况的空间分异有着直接的影响，包括产生种族和经济等方面在空间上的极化现象，城市和郊区的发展不平衡等。过去的一些规划思想没有对于经济和政治权利在空间分配上给予足够的重视，这或多或少对城市发展的不平衡产生了影响。公平的交通规划对于减少城市不公平的发展具有直接影响。3．波特兰交通发展战略中的社会公平在生态城市建设中必然包含着一系列的社会变革，那么这其中就会涉及到不同利益群体的利益分配问题，其中涉及到是否能达到社会公平，让每个人都能享受到由生态城市产生的利益。在波特兰的交通发展规划中，一直倡导慢行交通系统与公共交通系统相结合的方式，在其规划过程中，一直采用平等规划的理念来促进社会公平，也被其他地方当成是成功的典范。3.1波特兰的生态交通发展波特兰被认为全美在鼓励自行车出行方面作的最好的大城市之一，并在2001年被提名为“北美最佳自行车出行城市”。在1996年采用现行《自行车总体规划》的时候，自行车到的长度为111英里，到2001年时波特兰的自行车道达到了228英里，同时波特兰也修订了法规对要求新开发提供更多更好的自行车停车设施。根据美国人口普查资料，在上班族以自行车出行方式的比重方面，波特兰在美国250000人口以上的64个城市中排名前5位，在其中43个有自行车基础设施统计资料的城市中，波特兰在每平方英里自行车长度方面排名第三。从1991到2001年，使用自行车经主要桥梁进入市中心的人数增长了143%，超过了同期的人口增长速度。在区域层面，大波特兰——温哥华区域虽然自行车通勤率低于城市范围的自行车通勤率，但是仍高于大部分美国其他可以比照的地区。与鼓励自行车出行相呼应的是波特兰市于1998年采用了《步行总体规划》以提升步行水平。波特兰市已经制定了16个步行区域，在这些区域内，步行是居民的首选的出行方式。这些区域以混合土地利用、合适的密度以及高效的交通节点为特征。2000年人口普查显示，波特兰都市区内，与大部分类似规模的都市区比，有更多的工作者靠步行通勤。正像自行车出行那样，大部分步行通勤集中于波特兰市，在那里步行通勤的比重达到了5.24%。波特兰的电气化城际列车和有轨电车系统形成于1890年至1950年之间，开始这一系统由私人机构运营，1969年由波特兰主要的公共交通机构Tri-met接管。作为鼓励市中心再开发，增加公共交通出行以及减少空气质量危害的规划手段，1975年波特兰市政府和Tri-met划定一个覆盖大部分的公交免费区域，并开通了市商业区公交走廊。商业区公交走廊沿着两条平行的公交专用通道跨越18个街区。1986年，15英里长的MAX轻轨的东段得以开通，Max的西端在1998年开通，通往增长中的郊区，是的到达波特兰市中心的轻轨线增加到33英里长。2001年，延伸到波特兰国际机场的线路开通。2004年向北延伸到展览中心的线路开通。2001年，波特兰市开通了北美第一条现代化的有轨电车系统，这条有轨电车线形成了一个2.4英里长的环路，把市中心，波特兰州立大学校园，繁荣发展的珍珠区以及摩登的西北部街区串联在一起，规划中的延长线将通到未来在开发的地区。轻轨系统是2040成长概念的重点，规划中更高密度和混合土地使用的中心将围绕轻轨站布置，采用的是公交导向的开发。在这种开发过程中，公交乘客量是传统郊区开发项目的10倍，并且为每一个新增乘客投入还不足1美元。对波特兰都市区的希尔斯伯勒的奥仁科车站的居民调查发现，将近70%的居民表示与居住在以前的邻里相比他们现在更经常地使用公交，虽然有75%的居民大部分时候仍然开车上班。18%的居民经常使用公交上班，这一比率要高于2000年人口普查显示的希尔斯伯勒的平均水平。此外超过86%的居民表示步行到邻里商店和服务设施的可能性减少了他们开车的需要。总体上，波特兰地区的通勤公交出行要高于其它地区。从1992年到2000年，全美的通勤出行中公交出行的份额从5.27%降至4.73%，波特兰市区与波特兰-温哥华都市区的份额确有显著增长，并在美国同类城市中位于前列。波特兰的交通系统规划是在《区域2040增长概念》规划和《区域交通规划》的框架下进行编制的。《区域2040增长概念》规划中确定了了长期区域发展增长和优先发展的空间模式，并明确了要通过便利的慢行交通系统和公共交通系统的发展，减少居民对小汽车的依赖，来实现这种空间增长模式；根据《区域交通规划》中的要求，波特兰形成了以中心城区为核心，通过轨道交通与周边区域中心相连的交通骨架，同时规划要满足波特兰城市经济发展的需求，巩固在波特兰在国际经济分工中的地位。波特兰交通运输局研究发现，一味的建设更多的道路设施并不是解决城市不断增长的答案，因为在道路修建过程中会花费大量的经济成本，并对环境产生极大的负面影响，更多的街道和停车场地会造成居民社区的相互分隔，促使城市蔓延。在城市中心区建设大规模的道路与停车场所还会造成市区内的交通拥堵，以及市区内大量汽车废气的污染，因而波特兰政府采用了大力发展公共轨道交通与慢行交通相结合的交通发展方式。在确定城市交通发展方式之后，波特兰政府需要在促进社会公平的前提下，协调分配交通资源与有限的交通发展的资金以达到社会最大的利益。在该发展目标下，波特兰政府通过引入相关利益者参与到规划过程中，包括都市区政府，社区居民，商务机构，交通服务机构等，基于不同群体的发展诉求，发展了城市第一个交通系统规划，目的是为不同群体提供交通选择的机会。波特兰的交通规划是建立在规划师对于地区交通需求的预测以及对弱势群体的关照的基础之上的。对于规划师来讲，地区交通需求则是由区域政策以及交通发展趋势预测而得来的，其目标则是满足人流及物流在社区之间与县城之间的交通需求，并提供到本地其他地区的交通路径。在该交通预测框架下，波特兰的交通规划针对不同区域的人口预测增长以及人口密度来衡量对未来交通发展的需求。这样，高密度社区尤其是公共住房社区会配备更多的公共交通服务设施，而低密度的高档社区的公共交通服务设施配置较少，交通系统能更多的满足无力承担私人交通，对公共交通有着真正需求的中低收入人群。为能更好的对城市不同区域，不同群体的交通需求做出预测，使得交通系统规划更具有社会公平性，波特兰引入市民参与机制，并确保所有市民都有平等的权利参与到规划的各个阶段当中，这也是在俄勒冈州的规划的首要目标。公众参与的目的在于建立有效的双向交流机制，保证市民提出的意见能够有有效的反馈。同时，波特兰还成立了地方机关工会，少数族裔社区组织，少数族裔商业协会和行业协会的指导小组，以为确保低收入人群和其他弱势群体的意见能够被有效的展现出来。在该框架下，波特兰政府在引入公众参与时，寻求广泛的群众参与，尤其是那些目前没有享受到很好的交通服务的弱势群体。为确保所展示出的规划能让市民所理解，波特兰政府采用了多种的参与形式，包括工作组讨论，焦点小组讨论，公众听证，规划师汇报以及会议讨论等形式，为大范围的市民参与提供了良好的交流平台，并为这些交流活动提供了足够的资金支持。具体来说，在规划阶段的公众参与可以分为三个主要阶段，涵盖了从规划的启动到规划的完成阶段的全过程。第一阶段为规划启动阶段的公众参与。这一阶段的公众参与以交通系统规划论坛形式进行。为达到广泛的跨部门的市民参与的目的，波特兰政府邀请了超过100位利益相关者参与论坛，包括社区代表，商业代表，各种交通形式的代表以及特殊利益群体，同时该论坛在地方报纸做广告作为宣传，其目的是使得公众理解交通规划过程以及与区域规划之间的关系，同时建立为市民顾问委员会建议的联系平台。在该论坛结束后，由与会者选出代表，代表出不同区域和不同部门的利益诉求群体，组成市民顾问委员会，由顾问委员会确定该交通规划过程中亟待解决的热点问题，如土地利用，效率，公平，环境等问题，确定出以公众诉求为导向的规划目标。第二阶段为规划初步方案的公共参与。在该阶段，通过公众参与讨论交通系统规划中对总体规划中的目标的初步落实，道路交通的分类定级以及描述性地图等过渡性规划，并研究如何将慢行交通的规划融入到交通规划当中。在该阶段，公共参与主要是对波特兰六个城区的交通规划方案提出建议，并由规划师将这些建议融入到交通规划当中。公众参与的形式包含发布一个通讯报道和两个规划委员会的工作简报，召开四个全市性的工作讨论会和城市理事会的听证会。其中，为扩大通知的影响范围，工作讨论会和城市理事会的听证会通知发给了超过8000个家庭或组织，希望能有更多的居民参与到规划过程当中。第三阶段在交通规划与州交通规划和区域交通规划相协调的框架下完成规划方案的公众参与。在该阶段，公众参与进一步完善城市交通政策和道路分等定级，进一步的交通需求预测，确定交通项目的金融发展策略，并制定衡量规划的标准。公众参与的形式包括分发宣传册和