三轮住房建设规划编制的回顾与总结

三轮住房建设规划编制的回顾与总结摘要：2006年以来我国已编制完成了三轮城市住房建设规划，本文通过选取样本城市的规划成果进行梳理和比较，从规划编制组织、规划内容与深度、规划技术方法、政策落实等方面对三轮住房建设规划进行了系统的回顾与总结，并针对当前存在的问题与困难，提出住房建设规划编制与实施的措施建议。1.我国住房建设规划工作的开展2006年以来，针对我国部分地区住房供应结构不合理、住房价格上涨过快的问题，国务院下发了一系列文件，加大了房地产市场的宏观调控力度，要求调整住房供应结构，着力增加普通商品住房、经济适用住房和廉租住房供给，同时，住房建设规划的编制工作也随之启动并全面开展，到目前已分别于2006年、2008年、2012年开展了三轮住房建设规划的编制工作，规划期限分别为2006-2010年、2008-2012年和2010-2012年。2006年5月颁布的《国务院办公厅转发建设部等部门关于调整住房供应结构稳定住房价格意见的通知》（国办发[2006]37号）将“制定和实施住房建设规划”列为第一条意见，要求:“制定和实施住房建设规划。要重点发展满足当地居民自住需求的中低价位、中小套型普通商品住房”。根据文件要求，各地开展了2006年-2010年的住房建设规划编制工作。2007年，原建设部相继发布了《关于请督促做好住房建设计划和住房建设规划制定和公布工作的函》、《关于建立住房建设计划（规划）编制公布工作督办制度的通知》等文件，进一步促进了住房建设规划编制工作的落实。2008年原建设部发布了《关于做好住房建设规划与住房建设年度计划制定工作的指导意见》（建规[2008]46号），要求“城市人民政府要在进一步总结2008年住房建设计划制定和公布工作经验的基础上，在3月底前制定并公布2009年住房建设计划，在6月底前制定并公布2008年至2012年住房建设规划，并认真组织实施”。依据这一要求，各地开展了第二轮住房建设规划的编制工作。2010年1月国务院办公厅下发了《关于促进房地产市场平稳健康发展的通知》（国办发[2010]4号），提出“城市人民政府要在城市总体规划和土地利用总体规划确定的城市建设用地规模内，抓紧编制2010－2012年住房建设规划”。同年4月，国务院又下发了《关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知》（国发[2010]10号），文件要求“尽快编制和公布住房建设规划，明确保障性住房、中小套型普通商品住房的建设数量和比例”，第三轮住房建设规划全面启动。2.三轮住房建设规划编制的总体情况回顾与评价2.1样本城市选择2006-2010年住房建设规划情况的回顾与评价，基于中国城市规划设计院承担的《住房建设规划编制的指导意见及中国29个样本城市2006年住房建设规划之比较》课题已有基础，选取样本城市29个，包括：哈尔滨、长春、大连、呼和浩特、银川、西宁、兰州、乌鲁木齐、石家庄、济南、青岛、郑州、西安、合肥、重庆、成都、南京、武汉、杭州、宁波、南昌、长沙、昆明、南宁、福州、厦门、广州、深圳、海口。2008-2012年住房建设规划情况的回顾与评价，选取样本城市18个，包括：上海、广州、深圳、无锡、长沙、合肥、郑州、天津、重庆、西安、宝鸡、西宁、贵阳、长春、哈尔滨、杭州、苏州、台州。2010-2012年住房建设规划情况的回顾与评价，选取样本城市20个。由于本轮住房建设规划与保障性住房建设规划的编制工作同步开展，从课题组掌握的情况来看，大部分城市两者选编了其中之一。同时，部分城市本轮住房建设规划规划期限为2011-2015年。为较完整地反应第三轮住房建设规划编制的情况，本研究将部分保障性住房建设规划和2011-2015年住房建设规划纳入其中一并进行回顾与评价。样本城市包括：福州、广州、郑州、南昌、深圳、西安、合肥、南京、徐州、扬州、石家庄、宜兴、张家港、涟水县、含山县等15个城市的住房建设规划（其中深圳、西安、南京、含山等4个城市的住房建设规划规划期限为2011-2015年），以及宁波、南宁、台州、成都、太原等5个城市的保障性住房建设规划。样本来源包括：报住房和建设部备案的部分城市的住房建设规划；课题组通过对江苏、陕西、贵州、黑龙江、吉林、福建、海南等省的十余个城市进行实地调研获得的住房建设规划成果资料；以及为增强研究的全面性和科学性而通过互联网收集的部分城市向社会公布的住房建设规划文件。2.2三轮住房建设规划编制情况回顾与总结2.2.1编制组织：初步形成“政府组织、部门合作”的规划编制模式，但尚未形成常态化、规范化工作机制2.2.1.1已有政策要求已发布的政策均明确住房建设规划的编制责任主体是各级城市（含县城）人民政府。《关于做好住房建设规划与住房建设年度计划制定工作的指导意见》（建规[2008]46号）更明确指出：做好住房建设规划以及住房建设年度计划的制定和实施工作是城市（包括县城）人民政府的重要职责。城市人民政府要加强对住房建设规划工作的组织领导，抓紧落实部门分工，建立健全工作机制，形成工作合力，切实提高编制工作质量和效率。2.2.1.2规划落实情况从三轮住房建设规划的编制情况来看，城市政府对住房建设规划编制工作均较为重视，并初步形成“政府组织、部门合作”的规划编制模式。在规划编制组织部门方面，三轮规划的67个样本城市中，有20个城市由两个以上部门联合组织编制；有25个城市由单个部门组织编制，其中规划部门14个、房管部门7个、建设部门4个。总体来看，住房建设规划的编制组织仍然存在着相关部门参与不足和牵头部门分散的问题。住房建设问题复杂，涉及规划、房管、建设、发改、国土、财政等多个部门。但在各城市政府的落实过程中，只有1/3左右的城市由2个以上的部门联合组织编制住房建设规划，相关部门的参与不足，无疑会影响住房建设规划的综合性和操作性。同时，住房建设规划编制组织的牵头部门仍不明确，在25个单部门组织编制的样本城市情况中，规划部门组织的超过半数（14个）、其次为房管（7个）和建设（4个）部门。规划编制组织的主管部门有待进一步规范和明确，以强化住房建设规划编制组织的部门职责。另一方面，当前住房建设规划编制工作均采用政府下发文件方式来启动规划编制，规划编制工作时间短（从文件发布到要求向社会公布，第一轮规划要求时间为4个月，第二轮规划要求时间为7个月，第三轮规划未给出明确时间，要求“尽快编制和公布”），尚未形成制度化、常态化的工作机制，部分城市推进规划工作形式重于内容。2.2.2规划内容与深度：规划文本完整性与规范性有所增强，但编制深度与内容不尽一致，对重点问题的专题研究关注不足2.2.2.1已有政策要求《关于做好住房建设规划与住房建设年度计划制定工作的指导意见》（建规[2008]46号）明确了住房建设规划编制的内容要求和成果形式。内容要求为：要把普通住房供应作为主要内容，突出强调以廉租住房制度为重点、多渠道解决城市低收入家庭住房困难。要按照《国务院办公厅转发建设部等部门关于调整住房供应结构稳定住房价格意见的通知》（国办发[2006]37号）要求，明确新建住房结构比例，即凡新审批、新开工的商品住房，套型建筑面积90平方米以下住房（含经济适用住房）面积所占比重，必须达到开发建设总面积的70%以上。要明确提出廉租住房、经济适用住房、限价普通商品住房及其他中低价位、中小套型普通商品住房等的建设目标、建设项目、住房结构比例、土地供应保障措施等，并提出包括新建、存量住房利用等多种渠道的综合解决方案。成果要求为：住房建设规划的成果由规划文本、图册与附件组成。规划文本应包括总则、住房发展目标、住房用地供应目标与空间布局、住房政策、规划实施保障措施等内容。附件应包括规划说明、研究报告与基础资料。2.2.2.2规划落实情况在《关于做好住房建设规划与住房建设年度计划制定工作的指导意见》（建规[2008]46号）的指导下，住房建设规划编制内容和成果形式进一步得到规范，在后两轮住房建设规划的编制中，文本的内容较为完整，规范性逐步提高。但缺乏统一的编制标准和要求，各地住房建设规划编制的内容、深度都不尽一致，质量参差不齐。部分城市规划内容缺少两项以上的内容，2008年指导意见发布后的两轮住房建设规划中，缺项的内容主要集中在以下方面：住房现状和需求分析（第二轮2个，第三轮4个）、用地供应（第二轮2个，第三轮1个）、年度计划（第二轮3个）、住房发展政策与策略（第二轮1个，第三轮5个）、实施保障措施（第二轮4个、第三轮1个）。从规划成果构成来看，根据要求应包括文本、图纸、说明书和专题报告，各城市编制的住房建设规划均包括文本，绝大多数包括图纸，但有部分城市没有编制说明书和专题报告，特别是专题报告。从文本内容的缺失也可以看出研究的不完整，多个城市在住房现状分析、需求预测、住房发展政策与策略等重点问题上存在缺项，表明对重点问题的专题研究的关注不足，这也会严重影响规划编制的科学性和操作性。2.2.3技术方法：规划编制侧重空间安排，需求预测等关键技术方法有待加强2.2.3.1已有政策要求《关于做好住房建设规划与住房建设年度计划制定工作的指导意见》（建规[2008]46号）对住房建设规划编制的技术方法做出了原则性的要求。深入调查，科学确定住房建设发展目标。做好这项工作，要加强全面调查，建立城市居民住房现状及动态管理档案，加强科学分析和预测。各地要充分利用住房现状调查的既有成果，参考城市住宅的保有量、成套情况、空间分布、产权状况、户均人口、户籍家庭数、流动人口居住情况、居民收入、居住需求意愿等情况，结合本地资源与环境等约束条件，人口和住房需求结构变化趋势，以及旧住宅改造、城市拆迁、市场需求和政策因素等，统筹研究确定住房结构、居住用地空间布局、设施配套和建设规模。突出重点，落实保障性住房建设标准及要求。制定住房建设规划和住房建设年度计划，要根据本地住宅需求情况，落实逐步解决城市中低收入家庭住房困难的目标，合理确定居住用地供应规模、土地开发强度和住宅供应规模。2.2.3.2规划落实情况在三轮住房建设规划中，除少数城市外，大部分城市均在文本中对规划期内的居住用地供应作出了空间安排，这也体现了住房建设规划作为空间规划的特点。在土地供应来源方面，有半数以上的城市提出了新增供应与存量盘活并举的策略。需求预测是住房建设规划编制的核心技术内容，但在三轮住房建设规划成果样本中看，其中有近四分之一的城市没有在文本中阐述需求预测方法；有13.4%的城市直接以国民经济和社会发展规划或城市总体规划中确定的人口和人均居住面积目标预测住房需求；其他城市采取了综合预测方法（文本中提出的预测考虑因素为2种及2种以上），但很多文本中表述较为简单，甚至出现个别城市文本中需求预测表述完全雷同的情况（如第二轮住房建设规划中的杭州和长春）。总体来看，尽管各城市都明确了规划期内的住房供应总量目标，但需求预测尚未形成成熟的科学方法，仍需进一步探索和加强。2.2.4政策落实：国家住房领域政策得到贯彻落实，但住房供应分类与称谓仍待规范2.2.4.1已有政策要求《关于做好住房建设规划与住房建设年度计划制定工作的指导意见》（建规[2008]46号）指出，住房建设规划的编制“要以国家关于调整住房供应结构、稳定住房价格、切实解决城市低收入家庭住房困难以及促进房地产市场健康发展的相关政策文件为依据”。已发布相关文件提出的要求均应在住房建设规划中予以落实。2.2.4.2规划落实情况在三轮住房建设规划编制中，国家住房领域的相关政策，包括各类保障性住房的面积标准要求、套型建筑面积90平方米以下住房面积和用地所占比重，必须达到开发建设总面积和总用地的70%以上的要求、关于发展公共租赁住房的要求、关于改善农民工居住条件的要求等，均得到了较好的贯彻落实。但另一方面需要关注的事，目前我国住房供应和保障体系仍处于不断发展完善的过程中，各地在编制住房建设规划中存在这住房供应分类与称谓混乱、缺乏规范的现象。除经济适用住房、廉租住房、公共租赁住房、限价商品住房、普通商品住房等国家政策文件采用的标准称谓外，很多城市还采取了其他分类方法和称谓，多达数十种，缺乏统一科学的界定、相互之间关系不明。部分住房类型存在分类混乱的情况，如有少数城市将限价商品住房列为保障性与政策性住房，还有些城市将其列为商品住房，此外在棚户区或城中村改造安置住房上也存在类似问题。作为住房建设规划、住房政策制定和落实的基点，亟需对住房类型各种称谓的概念以及相互之间的关系进行统一、科学的界定。3.住房建设规划编制与实施措施建议3.1建立完善城镇住房发展与建设规划体系，明确规划定位，推进住房建设规划工作的常态化、制度化发展根据2011年12月22日全国住房保障工作座谈会和2011年12月23日全国住房和城乡建设工作会议精神，2012年全国和各地方都要启动住房发展规划编制工作，应以此为契机，建立完善包括全国、省级、城市等各层面的住房发展与建设规划体系。全国住房和省级发展规划应侧重住房发展目标、发展任务、中长期住房政策导向等宏观内容；而城市住房建设规划应重点确保住房发展规划落地，侧重关注住房建设数量、建设时序、空间布局和住宅户型结构等。在建立完善城镇住房发展规划体系的基础上，应进一步研究明确城市住房建设规划的规划定位，并改变以政策文件启动编制修编的方式，规划期限应与国民经济和社会发展规划、以及城市近期建设规划相一致，以5年为周期滚动编制。同时配合制定城市住房建设年度实施计划，建立稳定工作机制，推进住房建设规划编制工作的常态化、制度化发展。3.2尽快颁布住房建设规划编制技术导则，加强对规划内容和技术方法的指导，提升规划科学性由于目前缺乏统一的编制标准和要求，特别是在基础资料收集、现状分析、需求预测等方面还没有形成成熟的技术方法，导致各地住房建设规划编制中存在内容、深度不尽一致、质量参差不齐的问题。针对这一问题，一些省份已进行了探索，如江苏省住房和城乡建设厅在2011年11月发布了《江苏省住房建设规划编制技术导则（试行）》，对提高省内住房建设规划编制工作的质量和水平发挥了积极作用。在全国层面，也应梳理国家对于编制住房建设规划的政策初衷、基本背景、法律法规依据和主要文件规定，研究近年来我国城