杜绝义务教育阶段变相举办重点学校的思考

杜绝义务教育阶段变相举办重点学校的思考

[摘要]教育部叫停义务教育阶段重点学校是促进教育公平乃至社会公平的重要体现，是促进义务教育均衡发展的重要举措，是政府在义务教育领域职能归位的重要表现，然而现实中还不同程度地存在着各种变相重点学校。为此，本文通过对变相重点学校存在的深层次原因分析，提出了杜绝义务教育阶段变相举办重点学校的政策建议。

[关键词]重点学校义务教育均衡发展

20世纪90年代以来，随着平等意识的普遍增强，也因为重点学校的负面影响越来越明显，越来越严重，反对的意见也越来越尖锐。[1]特别是义务教育阶段重点学校的存在，严重损害了教育公平，阻碍了义务教育的均衡发展。在这样的背景下，2005年5月25日教育部颁发的《关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见》中，明确指出：“义务教育阶段公办学校不得举办或变相举办重点学校。”

一、取消义务教育阶段重点学校的意义

(一)是促进教育公平乃至社会公平的重要体现

我国《义务教育法》规定，义务教育是全体适龄儿童、少年必须接受的，国家、社会、学校、家庭必须予以保障的带有强制性质的国民基本教育。公平应该是义务教育的基本价值取向。而重点学校制度奉行的是效率优先的原则，它主张将资源优先集中于部分学校，给予部分学生特别优质的教育服务，这显然与义务教育的本意背道而驰。重点学校政策导致教育资源的严重失衡，重点和非重点学校的学生享受到的义务教育差距很大；重点学校往往可以优先选择生源，使得学校之间的落差(schoolrank)不断加大；重点学校中干部子弟和强势阶层子女的比例极高，弱势群体子女难于进入就读，影响了社会公平。这次教育部明令义务教育阶段不得举办或变相举办重点学校，是促进教育公平乃至社会公平的重要体现。

(二)是促进义务教育均衡发展的重要举措

义务教育的均衡发展是实践“三个代表”和落实科学发展观、构建和谐社会的要求和重要体现。义务教育的均衡发展包括城乡之间、地区之间、区域内的学校之间三个层面的均衡发展。重点学校政策给这三个层面的均衡发展都带来了负面影响，人为地加剧了学校之间的差距，还加剧了区域乃至全国范围内优秀师资的非正常流动：从教育资源更为短缺的乡村流向城镇，从边远地区、中小城市流向大城市，进而加剧了义务教育的城乡差距、地区差距。义务教育是具有全民性、公益性、基础性特征的教育，它不能将公民分为三六九等来提供不同的教育，而应该一视同仁，向每一个适龄少年儿童提供必需的、基础的教育。重点学校的叫停，回归了义务教育的本意，是促进义务教育均衡发展的重要举措。

(三)是政府在义务教育领域职能归位的重要表现

政府是用纳税人的钱在举办义务教育，提供的是一种公共产品。由于义务教育具有正外部性，并对社会公平具有重要意义，因此义务教育是一种制度性公共产品。也就是说，义务教育的非竞争性和非排他性是政府应当通过制度安排予以保证的。因而，政府首要的教育职能应该是依法实施义务教育，维护教育公平，保障公民平等的受教育权利，并通过财政转移支付等政策帮助弱势地区和弱势群体。而重点学校政策的实施，使得政府不是维护教育公平，而是将有限的教育资源分配到了少数学校，损害了多数学校和多数学生的利益。其实，重点学校政策混淆了政府和市场、公立教育和私立教育的功能。政府的职能应该是通过举办公立教育，保障公民平等的受教育权利，因而不具有竞争、筛选、淘汰的功能。取消重点学校，是政府职能在义务教育领域归位的重要表现。

二、义务教育阶段变相重点学校的现实存在

早在上个世纪90年代中期，教育部即已决定取消义务教育阶段的重点学校，取消小学升初中考试，实行电脑派位、就近入学。1997年3月，原国家教委曾发文要求京津沪等城市限期取消“择校生”。但事实表明，一直以来，重点学校在义务教育领域仍然存在，对名校实行倾斜政策，在投资、贷款、师资、基建、招生政策等多方面予以支持，仍然是教育管理的基本行为。正如学者杨东平指出的，择校热之所以没有降低反而越来越热，在于这一政策并没有真正被革除，我们实行的是一种“没有重点学校的重点学校”政策，以示范校、实验校、明星学校等种种名义，仍在实行倾斜政策，人为地制造和扩大学校差距。现在已经很少提重点学校了，但换成了省级、市级、区级学校等等，各种名目的变相重点学校在各地还不同程度地存在着。

三、重点学校取而不消的原因剖析

重点学校取而不消的深层次原因究竟是什么?

(一)地方政府和教育行政部门领导片面的政绩观与教育观尚未转变

教育部虽然叫停了重点学校，但一些地方政府和教育行政部门的领导还没有真正树立起面向所有学校、面向所有学生的教育观念，在制定教育政策措施、配置公共教育资源时，往往注重锦上添花，忽视雪中送炭，个别地方甚至把建设所谓“窗口学校”作为政绩工程，把高考成绩、升学率作为教育质量的主要标准，作为政绩追求的重要方面，在这种观念下，他们热衷于举办各种名目的变相重点学校也就不足为奇了。

(二)权力寻租者与既得利益者的抵制

取消重点学校，意味着权力寻租空间的减少和既得利益的丧失，必然引来一定的抵制。布坎南在《原则政治而非利益政治》中论证，区别对待的制度安排极容易导致权力寻租行为的泛滥。重点学校政策加剧了学校落差，使得择校热愈演愈烈，升学门槛越来越高，进入重点学校日益成为金钱、社会权力的较量，重点学校逐渐成为滋生各类权力寻租行为的摇篮。实行了几十年的重点学校制度已经让某些强势阶层充分受益，取消重点学校，触及到他们的利益，必然会有很大的阻力。

(三)教育财政政策不合理

重点学校的形成，一个重要的前提条件就是资金支持。目前学校的资金来源主要有财政资金和自筹资金两部分。笔者于2005年9～10月在北京市A城区调查时发现，一些不合理的财政政策加大了学校之间的差距，突出的问题有：(1)教师结构工资中学校自筹比例过高，有的比例高达50％。由于各所学校自筹能力不同，使得各所学校教师工资和待遇有明显不同，这是导致薄弱学校的优秀教师流失严重的重要原因之一。(2)公用经费的定额标准过低。按照北京市2001年的公用经费标准，A区财政虽然足额拨付，但不能满足学校的实际需要，很多学校需要自筹资金解决一部分公用经费。可见，在现行的教育财政政策下，无论是人员经费或公用经费都需要学校自筹一部分资金才能满足实际的发展需要。在财政投入不足的情况下，就会导致市场的过多介入，从而进一步拉大学校之间的差距。

(四)考试、评价制度改革滞后

政府热衷于举办重点学校的重要原因是对升学率的追求。升学率高一度成为重点学校的基本特征，片面追求升学率也一度被指责为重点学校的弊病，然而正如不少学者所指出的，片面追求升学率的根源并不在重点学校。就教育领域而言，一个关键r生的因素就是考试、评价制度。

首先是高考制度改革滞后。义务教育阶段虽然没有直接面临高考，但高考带来的升学竞争已经前移到义务教育阶段。在现行高考制度下，分数还是决定学生命运最主要的因素，升学率还是衡量教育质量最主要的标准，因此升学竞争还有愈演愈烈之势，义务教育阶段很难摆脱其影响。高考制度不改变，升学率还是会成为家长和很多行政官员的追求，重点学校就很难得到实质性的消亡。

另外，不公平的中考制度依然存在。笔者在A城区调研时发现，中考时学校被分为A、B、C、D等若干等级，在不同的时间组织考试，对生源进行层层筛选，使较好的一些学校获得了优先选择生源的特权，加剧了学校生源的差异，这样的中考制度显然是有失公平的。

四、杜绝义务教育阶段变相举办重点学校的政策建议

通过以上分析可以看出，重点学校取而不消是有其深层次原因的。作为视促进义务教育均衡发展为己任的教育主管部门，在叫停之后还需拿出可行的措施。笔者提出以下政策建议：

(一)完善对地方政府和教育行政部门的考核、监督

教育部提出“把义务教育均衡发展作为督导评估地方各级政府教育工作的重要指标”，这为促进义务教育均衡发展迈出了重要的第一步。我国实行“以县为主”的基础教育管理体制，义务教育主要由区县政府负责管理。要杜绝重点学校变相举办的现象必须通过政策的调整来引导地方政府和教育行政部门逐步树立起正确的政绩观和教育观，真正致力于促进义务教育的均衡发展。在对他们进行政绩考核和督导评估时，要改变以升学率、建设“窗口”学校作为政绩考查的标准，而要将义务教育的均衡发展放在重要位置，主要以薄弱学校改造情况、学校办学标准化建设情况、所有适龄学生全面发展情况进行政绩考核。

(二)调整和完善教育财政政策

义务教育阶段重点学校的取消，是政府职能的归位，其精神实质是取消一切通过政府行为加剧义务教育阶段公办学校之间差距的因素，教育财政政策的调整和完善无疑是一种非常重要的调控手段。要逐步加大对教育的财政投入，减少学校自筹经费的比例，发挥财政投入主渠道的作用。具体的政策建议有：(1)制定义务教育学校教职工工资标准，对教师结构工资限高保低，保证同一区域内义务教育公办学校教职工享有大体相当的工资水平，这是实现教师正常流动的重要保障。(2)科学核算并适当提高公用经费定额标准，保证能充分满足学校的实际需要。(3)在规范捐资助学款的同时，教育主管部门可以从有创收能力的学校预算外收入中统筹一定比例，用于薄弱学校建设。(4)财政经费和基建项目优先向薄弱学校倾斜。

(三)创新和完善考试、评价制度

(1)改革高考制度，使高考指挥棒的导向不再是对升学率的片面追求，而是学生的健康成长。(2)县(市、区)级教育行政部门要建立和完善义务教育均衡发展的监测制度，定期对辖区内义务教育学校间的差距进行