关于进一步完善中央银行最后贷款人制度的思考

关于进一步完善中央银行最后贷款人制度的思考

最后贷款人制度是中央银行在商业银行陷入流动性困境时作为最后贷款人对其给予流动性援助，即当其他人无法向银行提供储备时，为了阻止银行倒闭，央行向其提供储备，清除集体行为的非理性造成的金融恐慌及其传染和导致系统崩溃。最后贷款人制度产生至今，已经有一两百年的历史，该制度的发展史表明其在带来积极效应的同时也需要付出一定的成本和代价。如何完善该制度，使其以最低的成本发挥积极的作用仍是我们应努力的方向。

一、最后贷款人制度的产生和发展

(一)最后贷款人制度的若干理论

学界一般认为，弗郎西斯·巴伦爵士称英格兰银行为“银行的银行”，并于1797年谈到该行时最早使用了“最后贷款人制度”(thelenderoflastResort，简称LLR或LOLR)字样。1802年，亨利·桑顿在他的一篇文章中认为英格兰银行应该对银行危机作出反应。在一个有中央银行的银行体系中，危机中的银行会求助于中央银行，中央银行应该早有准备并予以支持。这是最早关于最后贷款人职责、原则的论述。

此后，更为着名的论述是沃尔特·巴吉特在1873年出版的《伦巴第街》一书。在该书中，巴吉特认为，必须有一个中央银行事先储备有大量的随时可供动用的储备，以便在银行恐慌时应付危机银行。巴吉特还详细论述了在银行行使最后贷款人职责时应遵循的四项原则，即：以惩罚利率提供贷款；中央银行事先明确随时、无限制地提供贷款；有良好的担保；仅向陷入清偿危机但并非破产的银行提供贷款。1986年梅泽尔概括和发展了巴吉特的传统观点，他列举了5点：(1)中央银行是货币体系唯一的贷款人，如美国；(2)为使流动无资金性银行免于关闭，中央银行应当满足有担保无物的贷款，该担保物在没有恐慌的正常经济环境下是可销售的，他不应限于正常时期向中央银行申请再贴现的合格票据；(3)中央银行的贷款或放款应当是大量的、及时地以高于市场利率的方式提供；(4)上述三条原则要预先规定并在危机时被严格遵守；(5)无偿付能力金融机构，假如不能作为整体单位被拍卖，则以时常价格出售或清算。梅泽尔认为，金融恐慌之所以产生，就是因为中央银行没有遵循“巴吉特原则”。1999年，IMF经济学家StanleyFischer提出了以下观点：历史事实表明，中央银行不是唯一的最后贷款人；最后贷款人未必一定需要具有创造高能货币的能力；中央银行应该对在正常时期是良好的担保提供贷款；事实上，中央银行在提供贷款时并不总是以惩罚性利率；最后贷款人不一定只能向市场提供贷款而不向单独的机构的提供贷款；最后贷款人并不需要事先声明一定要借款，要运用“建设性的模糊”(constructiveambiguity)策略。

(二)最后贷款人制度和法律的历史由来

最早实践最后贷款人制度的国家是英国。1825年英国的银行发生恐慌，英格兰银行对陷入清偿危机的银行提供流动性支持。大约一两天后，恐慌就消退了。1890年，英国又发生了巴林银行危机，巴林银行因参与阿根廷铁路投机活动而濒临破产，不得不向英格兰银行求助，英格兰银行在政府的支持下，联合其他银行一起先后筹集了2200万英镑作为援助资金，成功化解了危机。

美国是最先把最后贷款人制度加以归纳并写入法律的国家，该法律即1913年《联邦储备法》。其产生的背景1873年、1893年和1907年，美国接连发生严重的信用危机，金融风潮四起，银行不断发生清算、倒闭。这种情况引起了人们的普遍关注，开始从不同侧面来观察、研究、反思美国银行制度存在的漏洞和问题。经过研究考察，美国银行家们发现一个重要的问题是整个银行体系缺少一个强有力的最后贷款者。当时主张建立中央银行派的参议员埃瑞施召集美国一些银行的总裁和银行方面的专家秘密讨论了关于建立美国中央银行的提案，形成了“埃瑞施计划”。1908年，美国国会组建了“国民货币委员(埃瑞施计划)会”，这个委员会对全国银行所存在的问题作了一次规模空前的调查研究，同时重新审议了“埃瑞施计划”，认为“埃瑞施计划”不仅可行，而且必须实行。于是国会在“埃瑞施计划”基础上采取立法的形式将国会货币委员会调查研究的结果具体化，从而产生了1913年《联邦储备法》。

继美国之后，德、法、日等国纷纷效仿，在其银行法中规定这一制度。目前，几乎所有国家和地区都建立了最后贷款人制度。

二、最后贷款人制度存在的合理性

历史表明，金融体系具有内在的不稳定性和传染性，而正是金融体系的这些特点使得最后贷款人制度的存在有了合理性。

(一)银行体系的内在不稳定性

银行体系的内在不稳定性表现在以下两个方面：第一，部分准备制度。银行作为典型的金融机构，吸收了大量的闲散资金，并把它转换成长期投资。银行是一类承担了“储蓄—投资”转换机制的重要机构。在一般情况下，存款人同时提现是几乎不存在的。因此，部分的准备资金就足以维持银行的日常资金运作。但是，银行部分准备制度赖以生存的基础是储户的信心。当银行发生突发事件，储户的信心崩溃(或恐慌)引发的挤兑在不能及时取得足够的市场融资的条件下，即使再稳健的银行也难以逃脱被清算的命运。第二，与工业或商业公司不同，银行具有很高的负债比例，高负债比例运营的特征是放大风险和收益，一旦有项目投资失败，易于使少量的自有资本丧失殆尽。本质上银行是高风险行业，其风险包括信用风险、利率风险、外汇风险、经营风险、违约风险和其他许多风险。这些风险的暴露过大都足以影响市场对银行的信心。

(二)银行挤兑的传染性

当单个银行发生挤兑风险时，由于整个市场弥漫着悲观气氛，再加上银行信息披露不充分，导致投资者无法分辨好银行和坏银行，单个银行的挤兑可能蔓延到有清偿能力的银行，威胁整个银行体系。在这种情况下，银行挤兑变成银行恐慌。在发生银行恐慌的情况下，市场对货币的需求增加，银行的存款数量和货币数量急剧下降，导致整个银行的储备干涸。在没有最后贷款人对市场注入流动性资金时，银行可能被迫卖掉部分非流动性资产以应对资金的提取。这将会带来多方面的负面影响：一方面，银行资产净值下降，进而导致银行运营能力下降，风险上升，银行可能因此破产。另一方面，由于银行是承担“储蓄—投资”转换机制的重要机构，银行体系内部资金的减少，势必影响到其投资的工业、商业等部门，会影响到整个国民经济的运行。历史已经表明，最后贷款人制度的存在，可以为单个银行提供流动性资金，保证支付，防止公众信心下降而引发的集体非理性挤兑，避免金融恐慌，维护公众利益。

三、最后贷款人制度的成本分析

最后贷款人制度的存在，有其内在的合理性，但任何制度的设计都不是完美无缺的。最后贷款人制度在发挥作用的同时也需要承担一定的成本代价，其中最突出的是道德风险。

一般而言，大银行较之于中小银行有更大的系统性影响，其经营失败对金融系统的安全有更为严重的威胁，这种倒闭是当局和公众不能容忍的，于是大银行往往成为监管宽容的对象。那些认为自己规模很大或很重要的商业银行的管理人员，相信在发生流动性不足或其他问题时，中央银行不会坐视不管，肯定会提供再贷款，因此会放松风险约束和危机管理追求高风险高收益项目的对策行为，因为一旦成功，收益是自己的，而出现问题，损失却由中央银行或投资者承担。市场经济要求市场主体对自己的行为负责，而最后贷款人制度使这一要求受到侵蚀。此外，基于“太大而不能倒闭”，中央银行在实践中往往对大银行提供支持，而任由中小银行倒闭。这对中小银行及其存款人来说是不公平的。

此外，最后贷款人制度还有可能带来以下问题：中央银行向问题银行提供大量的流动资金，可能产生通货膨胀的压力；同时中央银行也会面临无法收回贷款本息的风险。

四、完善最后贷款人制度的对策建议

如何才能尽量发挥最后贷款人制度的积极作用，减少实施该制度的负面影响，是本文的主旨。以下，本文从最后贷款人制度的要素条件、建设性摸棱两可原则、市场退出机制等方面论述最后贷款人制度的健康实施。

(一)最后贷款人制度的要素条件

实施最后贷款人制度，首先涉及的是该制度的构成要素。最后贷款人制度的构成要素是影响该制度实施的最直接的因素，因此完善最后贷款人制度首先要完善对其构成要素的规定。

1.贷款人。贷款人是指向陷入流动性困境的银行提供流动性资金的资金提供者。担当贷款人角色的主体，必须具有足够的、大量的资金支持，最好是能够创造货币的公共机构。而中央银行天生就满足这些条件，因此，最后贷款人制度的贷款人角色一开始就落到中央银行的身上。但是，央行所能支配的资源终究是有限的。为了使陷入流动性困境的银行能够获得充足的贷款金额，中央银行在行使最后贷款人职能时，可以借助自己的权威地位要求若干个实力雄厚的稳健银行与之配合，提供协同贷款，这种方式改变了央行传统的“单打独斗”模式，有助于缓解资源约束。目前，协同贷款在某些国家已经演化为一种制度性的应对方案。

2.借款人。并不是所有的银行都能当然地成为最后贷款人制度的借款人。从最后贷款人制度的定义可看出，作为借款人的银行是陷入流动性困难的银行，而不是满足破产条件的银行。大的银行机构发生流动性困境时，政府只对一些机构如资产状况较好的提供流动性援助，对另一些则坚决实施倒闭，避免金融体系大的动荡。最后贷款人机制应被视为解决银行临时性的流动性困难从而保证银行体系的安全性的机制，而不是保证所有银行都不倒闭的机制。经济体系中的不健康不稳定因素应该被及时清除而不是被掩盖，这才能保证金融体系的安全。让应破产的机构继续运行将是灾难性的，因为这将大大增加道德风险。满足借款人条件的银行必须是这样的银行，该银行的挤兑或倒闭足以影响整个银行体系，甚至造成银行恐慌。同时，接受援助的银行应该提供足够的担保或提供良好的担保。

3.贷款利率。Bagehot强调央行对个别问题机构提供紧急流动贷款时应执行罚息原则。因为高利率对贷款申请人首先是一种筛选机制，剔除那些不是最需要紧急救助的银行。同时，高融资成本形成的硬约束迫使受助银行在向央行提出贷款申请之前充分挖掘市场潜力，防止银行进行政策套利。与此同时，这样一种苛刻的方式可以消除银行安全网所带来的道德风险，因为即使央行同意提供最后贷款帮助渡过难关，这些机构也必须为自己的不谨慎行为付出应有的代价。

4.贷款期限。既然中央银行最后贷款人政策的对象仅为陷入暂时性流动危机的问题银行，那么，紧急贷款就应该为短期贷款。因为如果政府向银行提供长期融资支持，一方面有损市场公平竞争，会削弱市场约束，并淡化机构的退出压力，影响监管当局的权威性；另一方面还可能增大解决银行问题的最终成本。

(二)建设性模棱两可原则

为了健康地实施最后贷款人制度，防范道德风险的产生，在实施该制度时应坚持建设性模棱两可原则。它是指对任一金融机构的所有经验活动，央行从谨慎出发，关于是否、何时、在何种条件下提供支援的任何预先承诺都应该制止。建设性模棱两可的设计思路，就是中央银行事先故意使其是否履行最后贷款人的条件变得建设性模棱两可。由于银行不确定自己是否为援助对象，形成对银行的一种压力，从而使其谨慎行动。

在实践中，为消除银行所有者及管理层的道德风险，防止其过度依赖央行或产生其他任何不切实际的盲目乐观情绪，不少国家的中央银行在提供流动性救助时倾向于设计一些“积极有益的模糊性”标准，即关于央行是否做、何时做以及如何做等方面的实质内容事先是不确定的。最后贷款人制度的具体落实要依据中央银行对具体案例情况、产生背景、采取行动的成本收益分析等判断而定。因而前面提到的央行对问题机构提供紧急支持的几个条件只能是问题银行获得最后贷款的必要条件，而非充分条件。任何一家机构事先都无法找到充分的理由让其确信：在自己陷入流动性困境时一定能得到最后贷款人的救助。

(三)其他制度的保障

最后贷款人制度的顺利和健康实施，不仅需要该制度本身的完善，还需要其他相关制度的配套实施。

1.银行建立和完善现代企业制度。要建立和完善一个国家的市场经济体制，就必须建立和完善现代企业制度。银行作为参与市场经济活动的主体，应当遵循市场经济的发展要求。因此，作为市场经济的重要参与者，银行也必须建立现代企业制度，真正实现商业银行的商业化运作。银行应对自己的经济行为负责，当银行出现资金困难时，首先应当考虑如何自救，而不是只想着向中央银行贷款，这才能体现最后贷款人制度的“最后”的属性。同时，现代企业制度的一个内在要求就是要有市场主体的退出机制，这是市场主体对自己行为负责的要求。对银行的过度保护，会破坏市场规则。如前所述，最后贷款人制度对银行的救助，并不是为了保证所有的银行不倒闭，而是为了防止金融恐慌及其带来的不利影响。在银行体系建立市场退出机制，可以防止最后贷款人制度的滥用，防止道德风险的产生。

2.增强银行信息的透明度。银行是一种特殊主体，其运营情况关系到广大储户的利益，因此加强对银行信息的披露显得尤为重要。只有增强银行信息的透明度，才能让广大的利益相关者清楚地知道银行的经营状况，分辨经营好的银行和经营不好的银行，防止发生单个银行挤兑的恶性传染。

3.加强对银行的监管。银行作为市场经济的参加者，其经营行为应遵守相关的法律法规，接受市场规制法的规制。中国银行业监督管理委员会作为银行的监管机构，应履行好对银行的监督管理职能，惩治违法银行，保证银行的经营行为符合法律的规定。加强对银行的监管就是为了保障银行自身的合