第一章：公共政策理论模型

第一章公共政策理论模型·法政学院公共政策理论模型第1节制度主义模型第2节过程模型第3节理性主义模型第4节渐进主义模型第5节团体理论模型第6节精英模型第7节公共选择模型第8节博弈论模型2023/4/202·法政学院为什么要构建或学习“理论模型”？2023/4/203·法政学院理论模型理论模型或者概念模型，指的是一组概念或命题按照其相互间的本质联系被组织在一起，从而形成的一个逻辑严谨、结构完整的网络或框架。2023/4/204·法政学院理论模型模型是对现实世界某个方面进行简化的表现形式。模型有助于我们更好地认识政策现象中的重要方面。每一个模型在突出某些因素的同时，也将某些因素置于幕后。模型并不一定是竞争性的，某些政策现象可以同时应用多个模型来解释。2023/4/205·法政学院模型有效性标准1排列并简化现实2认定重要层面3符合社会现实4提供有意义的沟通5指导调查与研究6提出一定的解释2023/4/206·法政学院第1节制度主义模型2023/4/20·法政学院政策是制度的输出2023/4/208·法政学院制度与公共政策托马斯·戴伊认为，政府制度赋予了公共政策三个鲜明的特征：第一，制度赋予政策合法性。政府政策涉及法律义务，公民必须服从。第二，制度赋予政策影响范围的普遍性。政府政策会影响到社会中的所有人。第三，制度赋予政策强制力量。政府垄断着社会的强制力。2023/4/209·法政学院影响公共政策的重要制度1决策体制独裁制代议制全体协商制决策方式全体一致规则过半数规则简单多数规则2023/4/2010·法政学院影响公共政策的重要制度2政党制度一党制两党制多党制国家结构形式单一制联邦制2023/4/2011·法政学院影响公共政策的重要制度3权力配置形式三权分立议行合一科层结构集权分权2023/4/2012·法政学院正式制度与非正式制度传统制度主义主要探讨正式制度对公共政策的影响。制度的本质是对人的行为选择进行约束或影响的“规则”。除了正式制度外，各种非正式制度也对公共政策产生着重要影响，例如文化传统、价值观念、关系网络，等等。2023/4/2013·法政学院制度主义的演进旧制度主义新制度主义理性选择制度主义历史制度主义社会学制度主义2023/4/2014·法政学院新制度主义三个流派的特征制度偏好形成侧重点制度变迁方法论理性选择制度主义正式制度外生策略行为；均衡成本收益比较；策略选择演绎法；一般化理论历史制度主义正式制度内生权利不均衡断裂均衡；外部冲击案例研究；比较研究社会学制度主义非正式制度内生认知层面趋同化；适当性逻辑经验研究；诠释学2023/4/2015·法政学院第2节过程模型2023/4/20·法政学院政策过程政策过程是政治学、行政学研究中的一个重要领域。政策过程即是一项政策议题发展演化（从产生到结束）的整个“生命周期”。2023/4/2017·法政学院政策过程研究什么政策过程研究致力于回答的基本问题：1、特定政策选择为何得以做出（why）?2、特定政策选择是如何做出的（how）?政策过程研究通过描述政策制定或实施的动态过程，意在解释驱动特定政策选择或变迁的因果机制，生成有助于改善政策实践的有用知识。2023/4/2018·法政学院过程模型：阶段划分、依次进行拉斯韦尔的“七阶段”划分（1956）：情报（Intelligence）提议（Promotion）规定（Prescription）合法化（Invocation）应用（Application）终止（Termination）评估（Appraisal）2023/4/2019·法政学院过程模型：阶段划分的发展问题确认：确认需要解决的公共问题议程设定：吸引决策者的关注政策形成：设计并选择政策方案政策合法化：寻求政治支持，获得法律效力政策执行：建立官僚机构、财政支出、施行法律政策评估：探寻政策是否有效，是否受到人们支持政策延续、变革或终结···2023/4/2020·法政学院公共政策执行公共政策评估公共政策制定表现一：直线式21·法政学院法政学院公共政策执行公共政策评估公共政策制定政策循环表现二：政策循环22·法政学院法政学院阶段分析法政策过程的阶段分析法长期主导着政策过程的分析。阶段分析法被一些学者（Nakumura）称之为“教科书法”（textbookapproach）。2023/4/2023·法政学院对阶段分析法的批评1、并不是真正意义上的因果关系理论2、对政策阶段依次进行的描述偏离事实3、缺乏对底层政策行动者的关注···2023/4/2024·法政学院评价“我很抱歉，彼得，但似乎（政策研究）已经超越了（政策过程的）阶段启发法了。”

——1996年美国政治科学学会年会的与会者2023/4/2025·法政学院替代性政策过程理论制度理性选择分析框架多源流分析间断—平衡理论倡导联盟框架政策传播与创新理论政策话语理论······2023/4/2026·法政学院中国本土政策过程理论模型摸着石头过河（徐湘林）一体化民主决策模型（胡象明）上下互动（卢迈）上下来去（宁骚）学习与适应模型（王绍光）共识框架（陈玲）游击式决策模型（汪庆华）······2023/4/2027·法政学院阶段分析还有价值吗？作为一种理论模型，“阶段”划分在真实的政策实践中可能并不存在，它只是一种“隐喻”。“阶段”隐喻的作用可以使我们对于政策过程的分析更加简化、便利，在一定程度上有助于我们发展出“关于政策过程的知识”。需要注意阶段分析的局限性。2023/4/2028·法政学院案例：游击式教育决策中国教育决策模式：规范化-官僚式决策模式游击式决策模式来源：汪庆华：《一个“游击式风格”的政策制定：对我国高等教育1999年6月扩招决策的政治学分析》，载《复旦政治学评论（第十四辑）》，2015.2023/4/2029·法政学院背景1999年6月，中央出台大规模增加高等院校招生人数的决策。决策影响：高校入学率急剧增长教学质量下降大学生“就业难”教育公平······2023/4/2030·法政学院中国普通高校招生人数（万人）2023/4/2031·法政学院大学生就业率2023/4/2032·法政学院争议教育部承认：1999年高校大规模扩招“太急促“——《北京晚报》（2008-10-9）针对近日个别媒体有关“教育部承认当年高校扩招太急促”的报道，日前教育部新闻发言人表示，教育部有关部门负责人根本没有说过扩招太急促导致就业难等话题，有关报道严重失实···“扩大高等教育规模”是党中央、国务院做出的正确决策——教育部网站（2008-10-13）2023/4/2033·法政学院决策模式游击式决策毛泽东时期高度不确定性政治/意识形态主导群众动员弹性制度安排政策灵活性反专业主义······后毛时期相对稳定的决策环境理性化、科学化、专业化官僚化程序化规范化民主化······规范化-官僚式决策2023/4/2034·法政学院规范化-官僚式的高等教育招生决策1994-1998年，我国高等教育一直以“稳步发展”的方针为指导，该方针由隶属于教育部的国家教育发展研究中心制定。该政策方针认为我国应保持相对偏紧的高级人才供给状态，高校扩招的步伐应该是稳步和渐进的，重点应放在优化教育结构和提高教育质量及效率上。从1994到1998年，我国普通高等教育招生人数分别以2.63%、2.90%、4.31%、3.58%和8.32%的速度实现稳定增长。2023/4/2035·法政学院高等教育大众化问题1996年开始，“高等教育大众化”问题——中国是否应该、何时、怎样实现高等教育毛入学率达到15%——成了中国学术界的热点话题。随着高等教育应该大力发展的观点日益占据上风，教育部制定的“稳步发展”方针遭到抨击。2023/4/2036·法政学院教育部主张在世纪之交的中国高等教育，采取“稳步发展”的方针是正确的选择。在中国，高等教育的大众化时代一定会到来，但不是现在。

——时任教育部发展规划司司长纪宝成于1998年接受采访时指出纪宝成列举了两个宏观条件作为限制高等教育快速发展的“瓶颈”：政府教育投入支撑能力和就业情况（社会吸纳大学毕业生的能力）。2023/4/2037·法政学院对教育部的批评批评者认为，政府可以通过鼓励自主就业、鼓励大学生到农村就业等措施解决大学生就业难问题，教育经费不足问题则可以通过改变财政投入领域、教育社会化与市场化等方式解决。一些教育领域专家指出，中国高等教育应当“适度超前发展，在2000年后的一个较短期间，进入高等教育大众化阶段”。一些更为激进的观点则主张中国高等教育的净入学率应在2003年达到18%，2010年达到34%。2023/4/2038·法政学院政策调整为了应对批评，教育部在1999年1月颁布的《面向21世纪教育振兴行动计划》中做了一些政策调整。《计划》表示，要积极稳步发展高等教育，到2000年高等教育入学率达到11%左右，政策方针从“稳步发展”调整为“积极稳步发展”，到2010年，预期高等教育入学率接近15%。在该年1月公布的年度招生计划中，教育部确定了130万人的招生规模，同比去年增加20.4%，这是90年代的最高年度增长率。2023/4/2039·法政学院中央的“突然”干预《行动计划》表明教育部认真考虑了社会各界的不同意见。不过，总体而言，教育部对大力发展高等教育仍持谨慎态度。然而，1999年教育部制定的招生计划和《行动计划》的很多内容在1999年第二季度被中央高层领导否决了。新招生人数猛增为156万人，同比增长44%。“积极稳步发展”方针被替换为“通过多种形式积极发展”。为什么最高领导层会突然对高等教育招生政策进行干预呢？2023/4/2040·法政学院游击式高等教育招生决策1999年扩招政策的背景：深化国企改革—大量“下岗”失业—威胁社会稳定—需要保持较高经济增长率来解决失业问题亚洲金融危机—出口受阻—经济增长较大压力国务院采取了多种刺激经济的措施，但效果并不明显在这个困难时期，一些经济学家注意到高等教育是为数不多的供不应求的行业之一。2023/4/2041·法政学院议题提出1998年11月，经济学者汤敏和其妻子左小蕾向有关领导写信建议在3-4年内使高校的招生量扩大一倍。新增学生实行全额自费（年均1万元）。汤敏相信广大家庭愿意把积蓄花在孩子的高等教育上，由此会产生直接消费240亿元，并进一步拉动近1000亿的投资与最终消费，对GDP的贡献每年可达半个百分点以上。汤敏信的内容刊登在了1999年2月9日的《经济学消息报》上，在全国范围内引起了热烈争论。但是同年3月6日，国家计委主任曾培炎在向全国人大作1999年招生计划报告时，没有提及高校的激进扩招。教育部在3月23日下发的高校招生工作《通知》中也未提及此事。2023/4/2042·法政学院纳入政策议程为了解决当时严峻的经济形势，国家计委向中央高层提交了题为《当前国民经济社会发展的形势和任务》的报告，该报告在汤敏建议的基础上提出要“把扩大高等学校招生规模作为实施扩大内需任务的重要组成部分”。1999年4月，国务院要求教育部修订其原有招生计划以招收更多学生。2023/4/2043·法政学院招生数量1999年6月2日，时任教育部长陈至立与纪宝成的一次谈话：陈：中央希望比1998年多招收100万学生。纪（跳起来）：这绝对不可能！陈：依你看，最后能扩招多少？纪（想了想）：最多多招50万。陈至立赞同了纪宝成的观点，1999年招生的数量由此基本确定。2023/4/2044·法政学院政策发布纪宝成回忆：“······时间非常紧张。1999年6月13日，距离当年高考只有十多天时间了，在教育部紧急召开的全国扩大招生计划工作会议上，时任教育部副部长的张保庆作报告，按增加50万人这个规模，重新部署了招生计划······因为以前每年的招生增长数量最多不超过10万人，应该说当时整个社会准备并不很充分。”1999年6月24日，国家计委和教育部联合召开新闻发布会，宣布了该年的招生计划。2023/4/2045·法政学院教育部的立场专门负责制定招生计划和长期发展规划的纪宝成对最终政策的保留态度：“教育部一开始就不同意这个观点，认为这个观点理论上有问题”，因为它思考问题的出发点不“涉及到如何认识教育的性质、地位功能、作用这样的基本问题”。纪向陈至立汇报时特别指出，教育部不应为了进一步扩大内需而扩大招生，否则将来教育部将很难全盘掌控中国教育的发展和运行。2023/4/2046·法政学院教育领域的专业观点在接到国务院要求修改招生计划的指令后，纪宝成请北京大学高等教育研究所对扩招的可行性以及对扩大内需的可能影响等问题进行专题研究。北大组建了高规格的课题组，研究结论与汤敏的观点不同。这份基于更详实的调查数据和更严谨的学术研究基础上的报告认为，激进地扩大高校招生只会对拉动经济增长发挥有限的作用。例如，扩招产生的直接消费最多为131亿元，经济产出增加309亿元，与汤敏的240亿元和1000亿元相差甚远。纪宝成设法将课题组结论呈报给了朱镕基总理，但朱还是坚持实施扩招政策。2023/4/2047·法政学院总结为什么说高校扩招政策不属于常规化的官僚决策？是经济学家而非教育学者首先提出了该议题是国家计委而非教育部下属的国家教育发展研究中心或其他下属部门来拟订政策方案是由最高领导层（中共中央政治局常委会）而非国家最高教育管理行政机关（教育部）做出的最终决策2023/4/2048·法政学院总结游击式决策最高领导层的强有力干预，干预主要基于政治考量，而非专业考量相对封闭式决策（许多持不同意见的教育专家并没有在决策过程中发挥影响）没有投入充足时间进行政策论证，有着强烈的仓促和紧急色彩2023/4/2049·法政学院第3节理性主义模型2023/4/20·法政学院理性政策一项理性的政策是获得“社会效益最大化”的政策；即政府应该选择那些使得社会效益最大程度地超过社会成本的政策，同时避免采纳那些成本高于效益的政策。任何成本超过收益的政策，都不应该被采纳；在所有可供选择的政策中，决策者应该选择那个收益超过成本最多的政策方案。2023/4/2051·法政学院理性主义考虑的因素因一项政策所带来的：经济价值损益政治价值损益社会价值损益2023/4/2052·法政学院决策者：“理性人”假定

1、有序的偏好；

2、完备的信息；

3、无懈可击的计算能力。了解所有的社会价值偏好及其相对权重了解可以获得的所有备选方案知道每一备选方案的所有结果计算每一备选方案的收益与成本之比选择其中最有效的政策方案2023/4/2053·法政学院理性决策模型决策者依据完整而综合的信息做出理性的决策，即它遵循以最小的投入获得最大的产出的原则，选择最优方案，使用最佳、最适当的手段，达到最大值的政策结果。由这样一组假设构成的一个分析途径，就被叫做理性决策模型或者决策的理性主义模型。2023/4/2054·法政学院理性决策模型2023/4/2055·法政学院批评理性模型“过于简化了政策过程的多维性质，将一种虚构的理性强加于政策制定过程”。（Baggott）2023/4/2056·法政学院批评模型设定决策者为理性人，这个设定是缺乏经验支持的。模型假定决策者是公正的、客观的、理智的，而在实践中决策者的公正、客观和理智却常常是极为有限的。模型过高地估计了逻辑推理和数学模型作为政策分析工具所起的作用，因为在实践中这两种分析工具面对社会性、政治性、文化性公共政策问题时却往往束手无策。模型假定决策者全智全能，但是在实践中决策者拥有的知识、获得的信息都是有限的。2023/4/2057·法政学院西蒙的修正：有限理性西蒙认为决策者在管理决策中是不可能达到最佳程度，而只能是追求一种近似的优化途径，即“寻求满意”的管理决策和结果。最佳决策的前提是决策者的行为完全理性化，而满意决策的前提是决策者的行为有限理性化，后者才是符合现实的。经过对理性主义模型进行批评和改进，形成了能够被人们普遍接受的理性优化模型。2023/4/2058·法政学院非理性决策：垃圾桶模型科恩（MichaelCohen）、马奇（JamesMarch）与奥尔森（JohnOlsen）共同提出的“垃圾桶模型”形象地描绘了这种政策过程的特征：问题、目标、方案、参与者以及各种资源混杂在一起各自“漂浮”，最终的决策只是各种因素“偶然”汇集的结果。

Cohen,Michael,JamesMarch,andJohnOlsen.AGarbageCanofOrganizationalChoice.AdministrativeScienceQuarterly,1971(17):1-25.2023/4/2059·法政学院垃圾桶

资源信息问题目标有组织的无序

主体60·法政学院法政学院垃圾桶模型：大学管理决策目标模糊：教学、科研、社会服务、上级任务、营利？缺乏明确有效的管理工具或手段流动性参与：管理者、教师、学生决策方式：党委领导下的校长负责制、多层治理、教授治校······2023/4/2061·法政学院第4节渐进主义模型2023/4/20·法政学院渐进主义查尔斯·林德布洛姆在批判完全理性的决策模型时，提出了渐进主义模型。渐进主义把公共政策视作政府过去行为活动的延续，其中伴随着渐进的调整与修正。2023/4/2063·法政学院19992000200120022003政策承诺渐进调适渐进主义决策64·法政学院法政学院渐进主义模型渐进主义模型的要旨不在于专家做出周详完备的全知分析，而在于广泛的参与主体了解彼此的价值偏好，透过妥协调适、良性互动进而实现政策的动态均衡。包含两组命题：（1）公共政策实际上只是过去政府活动的持续，只是根据过去的经验而对现行的政策做出的局部的、边际性的调适。（2）决策者把决策看作一个典型的一步接着一步、永远没有完结的过程。2023/4/2065·法政学院推行渐进决策的原因第一，理性决策的时间和成本过高。第二，决策者接受过去政策的合理性，激进的政策变革具有很大的不确定性。第三，在已有政策中可能已经有了很大的投入。第四，渐进主义也是政治上的权宜之计。渐进主义是减少冲突，保持稳定，保护政治体系自身的重要手法。第五，由于在社会或价值目标上缺乏共识，多元社会中的政府会更容易延续现存计划，而不是进行的全面政策规划。2023/4/2066·法政学院批评德罗尔指出，渐进主义模式只有在具备如下三方面条件时才能有效﹕(1)现行政策的执行结果是基本满意的﹔(2)所面临问题的性质相对稳定﹔(3)解决问题所需的资源能够持续获得。反之﹐则至少在三种情况下渐进主义是不适宜的﹕(1)现行政策已经明显的不能令人满意﹐因而仅仅作出调整是没有意义的﹔(2)政府所面临的问题可能变化太快或太大﹐基于过去的经验的政策已不足以指导将来的行动﹔(3)解决问题所需的资源无法持续获得，或者需要获取全新的资源，此时只能对原有政策规划做大幅度调整。2023/4/2067·法政学院批评渐进主义具有很强的保守性，可能会导致政策创新的不足。渐进主义决策模型的适用范围存在局限性，例如主要被用于对预算决策等领域的分析。2023/4/2068·法政学院渐进主义的中国体现：摸着石头过河思考中国改革开放一系列决策的做出是如何体现渐进主义的中国“摸着石头过河”的改革决策过程有什么优势和缺陷2023/4/2069·法政学院第5节团体理论模型2023/4/20·法政学院团体理论团体理论的基本命题：团体之间的互动是政治的基本事实。团体（利益集团）：具有共同利益的个体，会以正式或非正式的形式联合起来，向政府提出他们的要求。2023/4/2071·法政学院团体理论的基本假设团体模型的基本假设是：在社会生活中，存在着各种有着自身利益的群体或团体。这些团体或群体经常会围绕不同的利益、权力、价值进行竞争。2023/4/2072·法政学院

利益团体A

利益团体C利益团体E

利益团体D利益团体B政治社会由各种利益集团构成73·法政学院法政学院团体与冲突利益集团之间的竞争会引发政治与社会冲突。政治体系的任务是通过如下方式协调团体之间的冲突：确立团体斗争的游戏规则；制定折中策略，平衡各方利益；以公共政策的形式制定妥协办法并推动政策实施。2023/4/2074·法政学院团体与公共政策根据团体理论，任一特定时间的公共政策，都是团体竞争达成平衡的结果。这种平衡是由利益团体的相对影响力决定的。公共政策会朝着影响力增强的团体所期望的方向发展，而背离影响力减弱的团体的愿望。2023/4/2075·法政学院团体A的影响团体B的影响外加的影响公共政策可选择的政策立场政策变化团体理论团体影响力与公共政策76·法政学院法政学院团体影响力的决定因素内部成员数量内部团结程度拥有的资源数量组织与领导力量能否接近决策者合理行动策略的选择······2023/4/2077·法政学院思考利益集团影响力一定取决于团体规模吗？阅读：奥尔森.《集体行动的逻辑》2023/4/2078·法政学院团体模型的特点1、各个团体都有权利和机会参与公共政策决定过程。2、政府在公共政策制定中处于相对被动的地位。

3、公共政策制定过程的核心是各种公共政策利益期望的平衡。2023/4/2079·法政学院团体模型的局限它把注意力集中于政策形成过程中那些重要的能动因素的同时，过分夸大了集团的重要性而低估了公共权力机构自身（政府、国家）作用。它对于多元主义政治体制以外的那些政治体制内的决策过程（例如中国），缺乏解释力。2023/4/2080·法政学院案例：利益集团与“禁枪”决策81·法政学院法政学院持枪问题据美国官方统计，目前全美约9000万人持有枪支，总共持枪约2亿支，是全世界私人持枪率最高的国家。

枪支自由泛滥的直接后果之一是枪祸不断。美国每年的枪击案层出不穷，连贵为总统的林肯、肯尼迪和里根等也难以幸免。82·法政学院法政学院禁枪呼吁近年来，一直有人呼吁禁枪，但要求加强枪支管理的提案，在议会就是一直通不过。其中的奥秘何在？83·法政学院法政学院文化在美国私人拥有枪支是一项传统，在乡村和南部地区这种观念更为强烈，因为在那里，狩猎是作为一种家庭活动而展开的，枪械就成了一种和锅碗瓢盆一样的必备用品。84·法政学院法政学院权利美国宪法第二修正案中规定了“人民拥有携带武器的权利不容侵犯”的条款。目前美国的50个州中，44个州的宪法都有明确保护公民持枪权利的条款。

85·法政学院法政学院利益集团枪支争论的背后还蒙着厚厚一层经济利益的阴影。美国全国步枪协会与武器生产公司及商家一道，长期在国会展开攻势强大的游说，致使不少法律制定者为了各自的政治地位和经济利益，以“有枪可以自卫”及“杀人的不是枪而是人”等理由继续维护私人拥有枪支的合法性。86·法政学院法政学院集团利益成立于1871年的全美步枪协会，是一个反禁枪组织。其目的是取消所有对枪支进行管制的条例，它的口号是：一人一支枪，就是安全社会。经过一百多年的发展，它已成为拥有近400万名会员且组织严密、凝聚力极强的社会组织，被公认为是美国社会中最为强大的单一问题利益集团，其影响力不亚于犹太利益集团。87·法政学院法政学院集团利益加强枪支的管理也影响到军火商的利益。众所周知，军事工业是美国经济的支柱，每年它会向美国缴纳数千亿美元的税收。洛克希德·马丁、波音、格鲁曼、通用动力这些美国军火巨头经常美国政府获得大批军火订单，其中就包括手枪和机枪的销售权。88·法政学院法政学院利益集团影响下的“禁枪”决策美国多元主义社会以及开放的政治体制下，各种利益集团活跃于决策过程之中美国两党竞争体制下，执政党不能忽视特定选民与利益集团的诉求美国分权制衡的政治体制中，存在数量众多的“否决权点”，它们代表着利益集团能够影响（否决）“禁枪”决策的各种制度性“机会”2023/4/2089·法政学院中国利益集团既得利益已成为中国深化改革的严重障碍，这已成为常识。但要打破利益集团对改革的阻碍，从目前来看，却非常困难，连李克强总理都感叹“现在触动利益往往比触及灵魂还难”。90·法政学院法政学院中国利益集团特征(1)发展的不平衡性(2)形态的模糊性和过渡性(3)获利的非正常性和行为的表面合法性(4)利益的排他性(5)权力的至上性(6)缺乏法理的正当性91·法政学院法政学院七类利益集团第一类：强力政府部门及其官员第二类：地方政府及其相关官员第三类：国有垄断企业特别是央企和地方重要国企及其高管第四类：跨国资本及其国内代理人，俗称“洋买办”第五类：房地产开发商第六类：大的民营企业和民营资本，包括民营房产商、煤老板等实业资本家和金融资本家第七类：依附于上述各类利益集团之上的部分专家学者和专业人士92·法政学院法政学院实例水电系统：这是中国一个重要的利益集团，它强大到了不仅把中国的大江大河，而且连中等的江河，都圈过去，建电站大坝，每个项目都有几亿、几十亿、几百亿元的资金。93·法政学院法政学院实例计生系统：这是一个特殊利益集团。按照目前的人口发展规律，中国早就应该对实行了几十年的计生政策进行重大调整，可计生政策就是废除不了，原因不外乎在过去几十年中，计生系统已经造成了一个特殊利益集团全国至少有几十万人员，靠着“计划生育”当官、掌控钱权的。94·法政学院法政学院实例房地产系统：在房地产中，最大的利益集团是各级地方政府。地方政府通过高房价获得了大量的财政收入、GDP政绩、形象工程、政绩工程和寻租腐败机会。其次是银行等金融机构，通过房地产贷款等手段，从高房价中获得了高额利润。最后才是房地产开发商，它们通过与政府公权的结合，从高房价中获得了超额利润。95·法政学院法政学院改革与利益集团利益集团攫取了来自改革开放的大部分收益，并且将继续从改革开放中攫取更多收益;进一步的社会改革尤其是政治改革会损害既有利益集团的利益，因而他们对限权的政治改革持消极态度;既有利益集团也有很大的能量阻扰改革的进行，或者将改革从有形化为无形，或者将改革带来的危机和不利转嫁出去。96·法政学院法政学院治理对既得利益集团的治理，成为中国当前改革和发展最重要的政治议题之一。不过，有一点需要指出，治理不等于消除，要想完全消除利益集团对政策、立法及政治过程的影响乃至利益集体本身，是不可能的，但可以控制。控制的方法就是美国政治学家麦迪逊所说的“遏制与平衡”，即一靠政府的遏制，二靠不同利益集团之间的平衡。97·法政学院法政学院政治体制改革民主体制会带来不同利益的竞争，而竞争的结果是社会不同利益的大体均衡，利益集团大致发育正常。要有效遏制既得利益的泛滥，迫使既得利益者站在社会的整体和长远角度考虑自身利益问题，最根本的还是要进行政治体制改革，建立民主政治，向社会开放权力，使执政党和政府的决策和运作公开和透明化，将权力置于广大民众的监督之下。98·法政学院法政学院第6节精英模型2023/4/20·法政学院认识“精英”在政治科学中，精英已经成为一个意义相当松散的词语，因为没有一个能够普遍被接受的精确的定义来描述它的意义和有关的政治和社会现象。精英理论的创始者帕累托和莫斯卡（ParetoandMosca）认为，精英群体的存在及其作用是人类社会的客观规律。莫斯卡在他的著作《统治阶级》（TheRulingClass）中指出，在所有社会中“都出现分为两个阶层的群体——统治者阶层和被统治者阶层。通常是较少数量的前者，行使全部政治功能，垄断权力，并享受权力给他们带来的好处。”2023/4/20100·法政学院精英的权力来源对制度化或非制度化组织中重要位置的控制对财富的控制对专门技术的的控制对高端知识的控制对重要思想资源的控制对话语权的控制······2023/4/20101·法政学院实例：中国教育“精英”的来源变化香港科技大学教授李中清、南京大学副教授梁晨研究发现，在过去的150年中，中国的教育精英，即受过良好教育、最具优势的职业群体有四个阶段的转化：1865—1905年，即清政府废除科举之前，超过70%的教育精英是官员子弟，来自全国各地的“绅士”阶层;1906—1952年，超过60%的教育精英是地方专业人士和商人子弟，尤其是江南和珠三角地区;1953—1993年，约超过40%的教育精英是来自全国的无产阶级工农子弟;1994—2014年，超过50%的教育精英来自各地区的有产家庭，与特定的重点高中。

2023/4/20102·法政学院精英的无法避免精英主义理论家认为，在任何社会中，精英都是不可避免的。其原因在于：第一，人本身是有区别的，一部分具有天分，寻求获得权力，而另一部分人则并非如此；第二，所有组织都不可避免地会为少数人所推动。2023/4/20103·法政学院组织寡头铁律组织意味着专制的倾向，无论政党、专业组织或其他类似的团体，在所有组织中贵族化的倾向都十分明显。组织内在机制在产生坚固结构的同时导致了组织成员内部的深刻变化，使得领导者和被领导者之间的位置发生根本的转换。组织结果是在每个政党或专业团体内出现了少数领导人和被领导的大众之间的两极分化。

——Michels，PoliticalParty，1968.2023/4/20104·法政学院精英模型精英模型的假设前提：社会上存在着两大集团，一个集团是有权力的少数人，另一个集团是没有权力的多数人。前者是有组织的、自觉的团体，因而能够对社会价值进行分配，并能享受权力带来的好处。后者则是分散的、不自觉的团体，因而只能服从分配。2023/4/20105·法政学院精英模型精英理论认为，民众对公共政策是麻木的，而且缺乏了解。精英集团通常能够在政策问题上塑造大众舆论，而不是大众舆论塑造了精英对政策的看法和观点。精英模型认为，公共政策是由一些为数不多的掌权人物作出或制定的，反映占统治地位的精英们的价值和偏好。2023/4/20106·法政学院精英模式政策方向精英行政官僚大众政策执行107·法政学院法政学院国家的精英集团政策的形成过程基金会智囊团各种委员会势力集团利益代表集团的运作过程有组织的集团（团体）院外活动者政治活动委员会候选人选举过程政党之间的竞争大款们的资助民意的制造过程大众传媒的广告宣传和公关公司的活动政府使政策合法化的过程和政策执行的过程

总统国会行政官僚机构法院政策结果福利移民健康教育国防税收贸易政策执行政策的评估过程

自上而下的政策制定过程1