农家乐用地问题的法律分析

农家乐用地问题的法律分析：农用地与农家乐的合法性农家乐用地问题的法律分析：农用地与农家乐的合法性。什么是农家乐?农家乐有什么投资意义?农村宅基地与“农家乐”用地的法律性质分析。农家乐有没有法律的依据?2008年国家调整了节假日的休假时间，将以往的“五一”黄金周七天假期已经缩短为三天，并增加了清明、端午中秋等传统节日的假期这样的调整，势必会将历年来火爆的“长线游”转变为“短线游”，那么，位于大中城市城郊农家小院的“农家乐”必将成为旅游业的一大亮点。一、“农家乐”的产生及其意义“农家乐”发端于四川郫县友爱乡农科村，上世纪80年代中后期，这里的老百姓见许多城市人跑到农村里寻求“返璞归真”，这些头脑灵活的农民便利用自己的农家小院办起了10元人民币吃玩一天或15元人民币吃住一天一宿的休闲园地。由于城市人喜欢到那些流水潺潺的沟河和田园中去观光度假，于是他们又将自己的承包土地联合起来进行花草园区培植，日久天长，现在这里已是“国家生态示范区”，是农家民俗旅游的代表，也是享誉全国的花卉、盆景、苗木、桩头的生产基地。这就是农家乐的雏形。所谓“农家乐”就是以农村地区为特色，以农民为经营主体，以农民所拥有的土地、庭院、经济作物和地方资源为依托，以旅游、观光、休闲、度假活动为内容的一种社会经济活动，是农业经济体系的一个组成部分。“农家乐”不仅是一种以“吃农家饭，住农家院，享农家乐”为主要内容的旅游现象，更是一种“以城带乡，统筹城乡，城乡互动，相互促进”的城乡协调发展现象。事实证明“农家乐”确实带动了农村经济的快速发展，对加快全面小康建设的步伐，寻找解决“三农”问题的途径，发挥了重大的作用。[1]二、农村宅基地与“农家乐”用地的法律性质分析“农家乐”虽带动了农村经济的发展，但也产生了一系列的问题，如农村和城市郊区规划的混乱、乱占滥用土地、生态环境被破坏等。其中用地问题最为突出。“农家乐”的经营方式一般表现为农民在自己的宅基地及其周围开辟园地，建造房屋，作为营业场所;或者干脆在自己的宅基地范围内又新建房屋，用于营业。农民的住宅房屋与作为营业的场所是一体的，在物理上很难区分。(一)农村宅基地的法律属性农村宅基地是指已建房屋、建过房屋或者决定用于建造房屋的土地，包括建了房屋的土地、建过房屋但已无上盖物不能居住的土地以及准备建房用的规划地三种类型。依照我国《物权法》第152条规定，宅基地使用权是指农村集体组织的成员依法享有的占有、使用集体所有的土地，在该土地上建造房屋及其他附属物的权利。宅基地使用权有如下基本法律特征:1.性质上为用益物权。在宅基地使用权中，权利人有权在土地上建造房屋及其他附属设施。所谓用益物权，是指在他人所有的物上享有的权利。在我国，农村的土地，除法律规定属于国家的以外，属于集体所有。个人不是土地的所有权人，故宅基地使用权是建立在集体所有的土地之上的。2.宅基地使用权主体是农村集体组织的村民。因为宅基地使用权具有一定的社会福利性，此点主要表现在农村居民能以非常低廉的价格甚至是无偿获得宅基地，国家通过分配给农民宅基地，有效的保障了农民的基本生活居住条件，最终维护农村社会秩序的稳定。3.宅基地使用权只能用于建造农村村民的个人住宅。所谓建造农村村民的个人住宅，是指农村村民所建住房以及与住房的居住生活有关的其他建筑物和设施，如厨房、厕所、院墙、储藏室。我国现行《土地管理法》第62条规定“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”可见，农村宅基地使用权具有一定的社会福利性。(二)“农家乐”用地的法律性质笔者认为，“农家乐”占用农村宅基地行为的法律性质可以从以下几点进行把握:1.宅基地的一定社会福利性与“农家乐”占用宅基地行为的经营性相矛盾。众所周知，农村宅基地使用权具有生存保障的性质，是国家给予农户的福利，农民的宅基地的使用权是无偿获得的。而“农家乐”是经营性质的，其土地使用权属于建设用地使用权，因而不具有生存保障性质，也就是说“农家乐”用地不应是无偿的。2.“农家乐”用地主体超出了农民范围。从农家乐投资的主体分析，农民个人或者合伙在农村兴办的农家乐应该占“农家乐”发展的主导，但由于缺乏有效的管理，“农家乐”的投资主体不再限于农民，一些工商企业也开始涉足“农家乐”投资经营并逐渐侵蚀了农民的利润，这种滥用“农家乐”的主体资格的情况，违背了国家解决农民发展问题的意愿。3.宅基地的土地用途决定了“农家乐”占用农村宅基地的不合法性。原则上，划拨的宅基地只能用于该土地建造住宅以及与生活相关的其他附属设施，但是在现实生活中，往往存在超标占用宅基地或改变宅基地用途，建造非生活设施的情况等现象。依照我国《土地管理法》第12条规定“依法改变土地权属和用途的，应该办理土地变更登记手续。”第65条第二款规定“不按照批准的用途使用土地的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权。”但由于基层政府对农民建房缺乏的正确引导和管理，加之农村宅基地实行的是无偿、无期限的使用制度，由于利益的驱使，便出现了农民超标准占用宅基地建房或未经土地管理部为了带动农户的经济增长，保护农户的合法权益，因而必须确保农户在经营主体中的地位，农户可以以宅基地的使用权作为出资方式，而享有“农家乐”的盈利。而对于那些通过非法交易宅基地或受让房屋使用权而获取宅基地使用权的投资者，应该予以取缔或通过其他方式使其经营合法化。因为，宅基地的使用权具有身份性，失去集体经济组织成员这一身份，宅基地的使用权也会失去存在基础。那么，以宅基地为基础的“农家乐”也会缺乏合法性。(4)强化农用地转用法律制度、用途管制法律制度和规划法律制度。我国《土地管理法》第44条规定“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”第65条第二款规定“不按照批准的用途使用土地的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权。”第59条规定“乡镇企业、乡(镇)村公共设施、公益事业、农村村民住宅等乡(镇)村建设，应当按照村庄和集镇规划，合理布局，综合开发，配套建设;建设用地，应当符合乡(镇)土地利用总体规划和土地利用年度计划，并依照本法第四十四条、第六十条、第六十一条、第六十二条的规定办理审批手续。土地利用规划制度是土地用途管制制度的前提，农用地转用审批是实现用途管制的关键，三者之间相互联系。我国法律对以上三方面只做了原则性的规定，并没有提出具体的实施细则，因而为适应社会的发展，应该不断强化、细化。(5)加强对宅基地审批工作的监管力度。目前，农村村民取得宅基地一般要经过以下程序:申请、审批和登记。申请是取得宅基地使用权的前提，村民向村民委员会提出申请，村民委员会进行讨论，并报乡(镇)人民政府审核，由县级人民政府批准。审批是指村民委员会根据村镇规划，对提出用地申请的村民的申请进行全面审核，按规定权限上报乡(镇)人民政府审核，由县级人民政府批准。[6]从目前农村宅基地管理现状来看，审批农村宅基地过程是比较消极被动的，只要与土地利用总体规划不冲突，不占用基本农田，无权属纠纷，农民选在哪里基层国土部门便批在哪里，随意性、零散性很大。农村宅基地建设审批既无规划也无计划，农民建房更是规划意识淡薄，建房选址往往不是看规划，这样便出现了为发展“农家乐”或扩大经营规模，不经审批在自家耕地上建房，使宅基地占用耕地数量呈逐年增长态势，造成了土地的大量浪费和闲置。[7]因此，审批工作体系的完善，可以减少一些人出于各种目的，抓住规章制度的漏洞，乱批、不批或滥批宅基地。(6)加强执法监察，严格执法力度，逐步建立县(市)、镇、村、组四级土地监察网络，形成强有力的国土资源管理队伍，从基层抓起。同时，可将农村宅基地管理工作纳入政府工作责任制考核目标中，作为考核镇、村干部的依据，严格依法行政，努力把各种违法现象解决在基层。(7)强化土地法律责任，对于违反宅基地管理规定的行为应当承担相应的法律责任。例如，由于审批工作人员玩忽职守、徇私舞弊的，应由所在单位或上级主管机关给予处分;造成损失较大