中国电力产业政府规制改革

中国电力产业政府规制改革研究巴韦目录三、论文的主要内容与结构二、研究目的与主要方法一、研究背景与问题提出一、研究背景与问题提出电力、电信、铁路、煤气和自来水等公共部门是具有自然垄断特征的行业，其共同特点是固定投入多，经营规模巨大，市场竞争空间有限。对于这样一些行业，各国政府历来以维护社会公平和有效利用资源为着眼点对其实行较为严格的政府规制。但随着世界各国技术水平的不断提高和自然垄断行业结构的改变，各国政府对这些行业的规制也在发生改变，总的趋势是由严格管制向市场化方向迈进。而电力产业长期被认为是典型的自然垄断产业，与其它垄断行业相比，电力产业涉及的服务对象覆盖面更为广泛，对国计民生的影响更为巨大，因此，近年来世界上许多国家都在对电力行业的政府规制模式进行改革，总的趋势是放松管制和引入市场竞争机制，以充分利用原有电力设备和满足不断增长的电力需求。我国对电力行业长期以国家垄断的方式进行管理，即发电、输电、配电都由国家统一管理，电力项目由中央决定，建设资金由财政拨款，营业利润也全部上缴国家。但随着我国近年来对电力产业的改革力度的加大，构建电力行业的市场竞争环境已具备了一定基础。目前，虽然我国电力产业旧的体制己经被打破，但是它仍然在运作，而尚在建立中的新体制却很难发挥有效作用。就现实而言，我国电力产业改革涉及内容庞杂，关系重大，某种程度上是对部门垄断与市场竞争、中央与地方等关系的重新审视和解读。因而，研究我国电力产业政府规制改革具有极为重要的现实意义和典型意义。我国电力产业规制改革走过了一个由严格规制到放松规制的过程，这很大程度上归功于对国际成功经验的学习，而下一步应该如何改革，最终应该建立什么样的管理制度，运用什么样的规制手段，都还有待于不断的学习和摸索。因此，了解国外发达国家在这方面的理论、实践经验和教训，从中汲取有用成分，就显得非常必要。二、研究目的与主要方法本文的研究目的就在于通过对政府规制的相关理论进行必要的梳理、回顾和总结，并在借鉴国外发达国家对电力产业政府规制改革的一些成功经验的基础上，针对我国当前在电力产业政府规制理论和实践中存在的一些重点问题再作深入探讨，进一步弄清其中的是非曲直，并在分析研究的基础提出相应的政策建议。本文采用的研究方法主要包括以下几种：一是以定量为基础，查找最近数据进行分析，从而得出定性的结论。二是以国外发达国家理论为支撑，研究我国电力产业政府规制改革现存问题及其症结，并试图寻找解决的理论指导及实践方法。三是比较分析法，分别从纵向、横向出发，将我国电力产业规制改革绩效进行对比，借此来探讨我国电力产业规制改革的成效和不足。四是规范和实证研究相结合的方法。归纳既有的理论，以此为指导，进行市场结构、行为和绩效的实证研究。三、论文的主要内容与结构首先，通过对自然垄断行业规制理论的归纳与整理，努力解读我国近年来电力产业政府规制改革的理论依据；其次，对近年来深化我国电力产业政府规制改革的现状和存在的问题进行回顾与总结，目的在于展示我国近年来电力产业改革方面所取得的成就，并揭露出其中仍旧存在的问题；另外，同时也借鉴国外发达国家对电力产业规制改革有益的经验教训；最后，通过理论与现实的分析对比，对今后电力产业规制进一步深入改革提出一些自己的建议和设想。全文共分六章，每一章都按逐步深入的原则，全文研究的内容拟安排如下：第一章绪论，论述了本文研究的意义和目前国内的背景，介绍了本论文研究的总体思路及研究方法。第二章对电力产业政府规制相关理论进行说明，重点强调规制理论在电力行业中的应用。第三章首先对我国电力行业规制改革的历程进行回顾，继而运用规制和竞争理论对我国电力产业规制改革的绩效进行分析，并提出了当前仍然有待于进一步解决的问题。第四章对部分发达国家的电力规制改革的实践经验进行介绍，并阐述其对我国的借鉴意义。第五章提出推进我国电力产业规制改革和建设的思路，针对问题分析给出相应改革思路及对策建议。第六章结论部分对论文的中心思想、主要内容、现实意义再作一个简洁清晰的概括和总结。一、电力产业政府规制相关理论概述从资源的市场配置、企业和消费者的决策以及消费者与企业通过规制制度所发生的关系来看，规制是指行政机构依据相关法规对市场配置机制进行直接干预，或对微观经济主体的供需决策做出间接影响的一般规则或特殊行为。这一定义表明，首先，规制是由特定的行政机构执行的;其次，规制行为的依据是相应的法规，这些法规可能来源干宪法或其他由立法者制定的法律，也可能来源于行政机关依据授权原则制定的具体规章。在执行法规的过程中，规制者(机构)不断地做出各种命令、决定等裁决行为。政府规制的理论演进1、公共利益理论2、规制俘虏理论3、规制经济理论4、可竞争市场理论5、寻租理论6、激励性规制理论7、国内学者对规制改革的研究目前，我国的经济发展态势进入转轨阶段，随着市场环境的变化、消费者的变化，经济体制不可避免的随之改变，从而引导政府职能的不断完善。，而我国政府职能的变化，从政府规制改革即可探出究竟。随着我国经济体制改革的深入和技术经济的发展，结合我国电力、电信、铁路等产业的改革加快，并获得了实质性进展，如电信产业的重组，发电部门的重组和发电、输、配电的纵向分离等一系列的实践，我国学者对规制改革的研究着力颇多。但从整体上讲，国内在这方面的研究还处于起步阶段，多数研究成果还是停留在对发达国家自然垄断规制经济理论的翻译和介绍的阶段。二、我国电力产业政府规制改革的现状和问题（一）我国电力产业政府规制改革历程的回顾1、“集资办电，发电市场逐步放开”阶段（1985-1998年）2、“政企分开、部分省市市场改革试点”阶段（1998-2002年）3、“厂网分开、竞价上网”阶段（2002-2007年）4、“厂网分离收官，进入输配、配售分享阶段”（2007年以后）中国电力体制改革大事记（二）我国电力产业规制改革仍然面临的主要问题1、电力产业垄断问题（1）所有权和经营权的垄断（2）电力生产和供应的垂直一体化（3）电力生产集中度很高2、电力监管体制的问题（1）电力规制机构缺乏明确的法律授权（2）电力规制职能分散（3）规制职责不清（4）对电力规制机构缺乏有效的监督约束机制3、电力产业市场结构规制的问题4、电价不合理的问题电价是电力产业规制的核心问题。目前我国实行的是上网电价、输配电价和销售电价三套电价并行的体系，并对输配电价机制进行了详细规定。不过，电价政策所能取得多大程度的效果受制于多种因素的共同影响。电价若想形成由政府定价转向市场竞争定价的机制的首要前提是先要有电力市场上的多个处于公平竞争状态的主体，因此，从这个程度上来说，我国的电力市场竞争机制尚未完全建立:独立电厂和网属电厂双方没有形成真正公平、公正的竞争局面。尽管当前在我国的电力行业发电市场己经初步形成了相对有限的竞争格局，但由于上网电量仍以计划分配方式为主，在国家电网公司拥有自己的发电企业、也要追逐利润的情况下，很难做到真正公平。其次，历史遗留因素致使各机组上网电价存在较大的政策性差异。这是因为还本付息等多种电价定价政策造成不同电厂各执一价的局面长期存在，难以处于一个公平的起跑点上。再者，我国地方保护主义的弊病长期存在，这对全国大范围内的公平竞争形成了地区性的贸易壁垒。显而易见，合理的电价政策的制定，使之发挥正确引导的紧迫性已经显现。三、发达国家电力产业政府规制改革的经验借鉴电力体制改革已经成为不可阻挡的潮流。肇始于英国和美国的世界电力改革浪潮，就其改革模式而言，不存在普遍适用性多样化是其特征。自1992年在美国通过了《国家能源法》（放弃了以往在外国电力资产中公用事业方面投资的严格限制）至今已过去了十余年，而我国自己的相关改革也已走到了半山腰，世界各国对电力工业进行的形形色色之改革，尤可为我借鉴的经验和教训何在？（一）、英国电力体制改革英国政府自１９９０年私有化以来，对电力工业从根本上进行了结构改组，在运营方式上也进行了全面改革。将原来发电、输电、配电统一经营的中央电力局ＣＥＧＢ分成三个部分：①发电部分建立了独立经营的国家电力国际公司ＮＰ、国家发电公司ＰＧ、国家核电公司ＮＥ和一些独立的私人发电企业ＩＰ；②输电部分建立了国家电网公司ＮＧＣ，主要是掌握输电网和调度中心，并控制与法国、苏格兰的互联工程以及两个抽水蓄能电站；③配电部分组建了十二个地区性独立经营的电力配电公司ＲＥＣ，有部分地区性公司也具备发电能力；在一些地区还存在一些独立私营的供电公司，直接从事售电业务。在这种新的结构中，处于中心地位的是国家电网公司ＮＧＣ以及在ＮＧＣ位置上形成的ＰＯＯＬ联合系统或称电力库。ＮＧＣ承担着电力市场的动态运行工作，主要任务有：一是维持电网稳定经济的运行，并不断地发展电网；二是促进发电环节和供电环节的竞争。（二）年、美国颈电力体不制改革美国电谜力体制惠改革美料国是政拳府多部绕门分工徒管电体议制。美枯国能源往部主要铜分工负雕责管理槐核能、蔬水、火序电等；笼农业部番农电管油理局则昌负责农浮村电力耽工业。浅联邦政随府电力督主管部极门主要嫂职责是亲制定电赶力工业者法规并革实行监遣督。各礼州县政务府设有跨相应管验电机构去和人员榨。联邦锐和州设飞有电力乔管制机要构。其农职能与遣政府电洒力主管匙部门有喷严格划讨分。美国电力泽工业开始瓜于８０年祝代末。改煤革的主要跪内容是：①发电端凝放开，实协行投资主惨体多元化鸡，允许公勉用电力公宇司以外的标投资者投俘资建厂，左这一政策雀使非电力懂公司拥有距的独立发援电厂迅速厅发展。②公用酱电力公称司相应扩改变发氏、输、馅配电垂号直管理磁模式，肢组建一历批控股尽的子公捕司，实厅行输电顽子系统某分开管音理，输群电和配捏电分开折结算。③鼓励全发电环楼节竞争两。各独北立电厂便上网电揪价按市茶场价与颈电力公智司电厂躺竞争。美国电剪力工业禁的这种冶改革发浪展是建剥立在规段范的市偷场运作酸、健全瓶的法律冈制度及闸现代化格的电力鲜生产、堆调度和抓销售基刑础上的盯，是一恩种有序系竞争。缩慧这种竞朽争的最殊终受益我者是广露大消费愉者及电柏力工业亮本身，给并将促隶进电力届工业更独加健康那快速的着发展。（三）雄、欧共资体电力吉体制改瓣革欧共体浙电力体月制改革身既定方鸭针是，扰开放市辜场，鼓粮励竞争兽，打破污垄断，剧提高效飘益，改底进服务鼓。一、开管放电力帜市场，塑电厂竞钞价上网钥销售，俊用户自晓主选择掉供电厂晃。开放电设力市场僚，主要登是允许裹发电、剧配电和絮用户自锯由接入泳电网，乱放开电掉力系统右的发电肚端和配最电端，义形成发来电商之冈间的充亿分竞争错，让用辰户享受遥廉价高威质的电继力供应手和优良泊服务。悄用户是痒核心，统在电力同系统配墓电端，睬让用户余获得根悟据价格目、服务蚂条件自钥由选择村供电商赔的权利组。二、厂网锈分开，输等配分开，赔调度独立快．电力市覆场开放，正用户自由累选择供电史商，必然驳要求在发葵电、配电除环节形成掘竞争。另播外在电网验运行的安多全性，在倦发、输、阳配、调分锣开经营后颈，则由系疯统各环节禁经营者依筝照相关法虽律法规、好行业标准赶和合同条艰件，明确晶各自的责篮任，共同慢承担义务总。三、电力穗调度遵循酱价格优先园、合理利旅用资源的念原则。四、多环层次多腔家办电永，平等润互利，拜公平竞功争．由锄于工业五发展已树较充分忧，各经旨营主体怨间市场静划分格谈局已经屋稳定，办电力法递制已较槽健全。斑多层次拿多家办进电体制咸下各经曾营者之稿间，是御完全可胜以协调塑相处、抵公平竞宋争的。五、在幸政府调牵控下，揪按市场恰规律合套理引导招消费的图电价机扑制。六、建僻立新型虏欧共体库的联合暑电网组寒织及成枯员关系郊。欧共谁体设立文有一个献电力机命构，简翼称ＵＣ磨ＰＴＥ刑，其职握能是协姥调各国票的电力记政策，跌拟定指祝导规则允，它只休是一个谢关系协孔调机构州。真正纺有约束梢力的是魔各成员祖国自己恶制定的偏电力法柜规和各顾成员国塞电力企涨业之间性的共同缠协议。世界电坛力改革啄的共同知点当前荷世界各揉国的电木力工业你改革略丘有差异反，但基似本的原卷则和特肠点是相约同的，质大致可踏以归纳笔为以下询几个方决面：１、政府组颂织电力改暑革；２、改革嫩电力管制竖方式；３、改革然电价形成宜机制；４、引入宾市场竞争蔬机制。发达国家副电力产业晶政府规制倘改革对中国的启发美、英艇两国电碑力产业同的规制缓改革从链结果上抱看有极弓大的相拌似性，炒都是基卖于电力市市场的誉各个环维节即发龟电、售半电和送害电等各买个环节骑进行协贱调改革戏，因此擦取得了隙预期的夺成功。一是将竞探争机制引它入发电市要场，破除续了发电侧掌阻碍公平现竞争的壁好垒，提高手了发电生坦产效率；二是售电败市场也进市入了各电磁力企业之中间公平竞圈争的市场虏环境，消嫁费者拥有重自主选择骑权，促使犹售电市场知各主体提渐升效率，呀增强竞争蹲力。同时障也使发电惹侧的竞争可所得到的慰利益得以吓顺利实现；三是电力凤双方交易事从以往的川单向转变进为双方自偏由开展交木易，交易坟成功后，呼双方签订络长期合作访合同，保橡证了电力渗的稳定供允应，降低购了竞争引熄发的风险；四是电舞力市场贼包容万吵象，基此于市场爷发展出裤诸如期恳权、期草货等各晃种金融俘性电力荷产品，贡给市场孝成员提匀供了规董避风险盗的手段；五是输电背侧的垄断扎地位没有缘瑞打破，但童是可以通症过制定电屑力法律条驱例对其实公行间接的苍监管。总僚结来说，传美、英两钟国的电力超市场改革杀历程在电暮力市场其叶中的发、嚼售电等环声节，让各葵市场主体辜公平竞争桌，放松规华制，而在租输电环节扑通过垄断鸡控制。四、我祸国电力格产业规哈制改革贱的政策假建议（一）缝中国电帅力产业办规制改鬼革的基拜本目标电力产键业改革倍的根本底目标是为建立市缎场化的渗运作机俯制，即否通过市假场机制饭的作用资，促进洲电力工袭业持续瓜、健康蓝发展。宾具体来雄说，通胀过市场昌化运作冈机制的黎建设，血系统推渴进各项芹电力改惩革，主脆要包括脆以下几党方面的榆内容:第一，根打破垄召断、引肆入竞争膊机制，锯建立统暖一的电研力市场横，实行掘基于供游求关系订的电价级形成机役制，并踏从制度狼上保证书市场竞痰争的公西平、公免正、公莲开。第捕二，使享广大用宽户直接个受益。决特别是朽工业用香电大户梨和大中夫城市用纱户受益蒜，大幅偏度降低赛电价并谜确保优挖质服务天;用户役具有用重电的选匆择权，泰电价信族息知情逝权，以贞及电力肚改革发最言权。芬第三，葬促进“带西电东滤送”，免保证全晴国人人办享有基张本供电爽服务。抖第四，珠促进技赔术进步蹲、吸引违外资建赛立环保丝式性电力弓产业，魄有利于屈可持续码发展。嘱因此，疼需要调首整发电爸结构，牲大幅度辈降低火冬力发电粱比重，香采取“过限制火谁力发电扩，积极赖发展水聪力发电遣，大力姓发展天免然气发岁电，’抓“鼓励武发展核烧能发电葱，的方禽针。第粗五，出亮售国有晒资产，裳作为国染家社保柏基金，手增加政昌府社保央基金来软源，同杂时积极腾鼓励电痕力生产烧竞争性葵企业投散资多元法化，加谣速资产充非国有愚化进程驾。（二）进揉一步推进呼我国电力买行业政府畅规制改革姿建设的政今策建议1、纵横穴分离、引遥入竞争机树制2、加脑大政府记监管职逝能3、优化煤电力产业指的社会性度规制电力本砖身具有茂的正负腾外部性追质，具糟有很强吐的兼容呜性。为颂了保证裳电力产塌业的正仪外部性音，弱化贫其负外唐部性，宫规制机拳构应该挑对以下够方面进疤行规制岛。第一、案蝇例性规制呆；第二、泪环境规制上；第三、教供给义务算规制。4、进一赠步合理推码进电价机冷制改革5、有冻效完善碍电力规呈制法律屠、法规卖体系结榜论当前，败随着我兼国市场迫经济的后发展以员及电力厕产业的虽不断发昌展，我美国电力零产业具损有的垄叠断运营厘模式及份政府管格理体制掩已不太网适应国皂家资源扇优化配斤置的要帖求。目役前规制挪改革作严为经济咐发达国籍家解决政自然垄碧断产业休改进服漠务、提辅高效率镰、降低怜价格的献有效途白径，为晋我国关井于自然宅垄断产吓业规制档改革的