新生代进城务工农民子女的教育政策需求及政策制定方式的转变

新生代进城务工农民子女的教育政策需求及政策制定方式的转变

“采取有针对性的措施，着力解决新生代进城务工农民问题”是2010年中央1号文件提出的重要战略，这一战略的提出意味着进城务工农民子女教育政策的关注点需要向新生代进城务工农民子女转移。新生代进城务工农民系指：出生于20世纪80年代以后，年龄在16岁以上，在异地以非农就业为主的农业户籍人口。[1]他们对教育的需求更强烈、要求更高，教育政策的制定无法回避这一问题。一、新生代进城务工农民子女的教育政策需求进城务工农民随迁子女在城市由无学可上到有学可上，历经20余年。目前，这一问题已由父辈转到子辈。与父辈相比，新生代进城务工农民子女在受教育程度、城市生活期待、职业选择观念等方面都表现出了不同的特点，他们来到城市不再想离开城市，就业、住房、子女受教育成为他们在城市生活的“三重大事”，教育政策应当解决和能够解决的是他们子女的受教育问题。继《中国进城务工农民问题研究总报告》之后，全国总工会《关于新生代进城务工农民问题的研究报告》揭示了进城务工农民及其子女教育的新问题。这一报告测算，根据2009年国家统计局公布的数据，全国农民工总量为2.3亿人；外出打工人员1.5亿，其中，16～30岁的占61.6%。新生代进城务工农民数量在8900万左右，如果将8445万就地转移农民工中的新生代群体考虑进来，现阶段新生代农民工在农民工中占到60%，大约1个亿，[2]其子女在城市接受教育必将进入教育政策视域。对于自20世纪90年代以来发生的进城务工农民子女就学问题，国家先后颁布了一系列重要文件，以发展性政策轨迹明示对这一问题的态度。这些政策主要表现出四次转折。一是2001年《国务院关于基础教育改革与发展的决定》提出的“两为主”政策，使进城务工农民随迁子女就学问题出现转机，缓解了进城务工农民随迁子女在流入地接受义务教育的难题。二是2006年《国务院关于解决农民工问题的若干意见》，进一步从权利保障的角度认识进城务工农民随迁子女受教育问题。三是2006年新修订的《中华人民共和国义务教育法》，使进城务工农民随迁子女在流入地接受义务教育有了法律依据。四是2010年中央1号文件提出的“着力解决新生代进城务工农民问题”，将进城务工农民子女教育问题的重心向新生代进城务工农民子女转移。新生代进城务工农民子女教育问题是一个无法回避、正在疾进的问题。然而，教育政策对这一问题的关注程度、关注焦点和处理方式，与实际存在的新生代进城务工农民子女对教育政策的急切需求相比，仍然显示出一定的滞后性。自2001年提出“两为主”政策到2006年依法保障这一政策的实施经历了6年的时间，加之政策的制定、宣传和理解周期，真正落实这一政策则有更长的延迟。而这样长的一段时间，已经相当于一代人接受小学教育的学制周期。政策可以滞后，但人的发展不能停滞。新生代进城务工农民子女接受优质教育必将成为教育政策需面对的紧迫问题。二、新生代进城务工农民子女的教育政策焦点新生代进城务工农民子女教育问题来势之猛、速度之快是始料不及的，这种情况向教育提出了挑战，给教育带来了压力。因为仅就新生代进城务工农民在城市定居的态度而言，教育要解决的不仅是其子女在城市接受义务教育的问题，还要解决其子女义务教育后在城市接受高中阶段教育和高等教育的问题。所以，教育政策的关注点应从让新生代进城务工农民子女“有学上”向“上好学”转移。对此，有许多理论和实践研究都给予支持。比较有代表性的帕累托最优原理要求利益最大化，排斥因决策行为或决策方式的偏倚导致资源的积聚现象。西方发达国家对移民子女义务教育问题的解决也为我们解决新生代进城务工农民子女教育问题提供了范例。美国面对移民与当地居民之间的文化冲突，以“把来自不同国家的人融于一体”为宗旨，对移民子女按照学区划分，在义务教育阶段与当地居民子女享受相同条件的免费教育。[3]教育要解决的问题不是为移民子女单独设立学校提供条件，而是如何使移民子女更快适应学区内学校的生活和地域文化，包括为语言有障碍的学生单独开设课程，使其减少学习障碍；将学校教育与家庭教育协调统一等。这也是解决移民子女教育问题的发展趋势，这样的做法在起点上已经超越中国对进城务工农民子女在城市接受教育问题的解决和研究。当然，西方发达国家的经济基础、发展速度、受教育人口也与中国的情况大相径庭，要解决中国新生代进城务工农民子女在城市接受教育的问题，还需要从中国的实际情况出发，认识中国自己的问题尽管中国新生代进城务工农民子女教育问题有自己的特殊性，但这并不排除中外类似问题的共性所在，这种共性就在于教育政策的制定要为有权享受教育的人都公平地享受受教育的权利。如前所述，美国为什么要以“把来自不同国家的人融于一体”为宗旨，对移民子女在义务教育阶段与当地居民子女享受相同条件的免费教育？其重要依据在于移民子女与学区内当地居民子女具有平等的受教育权，特别是在义务教育阶段，政府实施义务教育是在履行面向学区内所有适龄儿童及少年的义务，这种义务的履行没有对教育对象的选择余地。因此，对于接受新生代进城务工农民子女在城市就学的前提是，是否居住在某一学区内，因为公立学校的建设是以学区内居民的多少为前提的，一定的居民数量决定一定的学校数量和规模。因此，“两为主”政策对保障新生代进城务工农民子女“有学上”起到了重要的作用。然而，“两为主”政策在实施中距离解决“上好学”的问题还有较大的距离。因为就目前各地在解决进城务工农民子女就学问题上的做法来看，经济欠发达城市多好于经济发达城市，这类城市能够以地方政策保障进城务工农民子女在公立学校接受义务教育，但经济发达城市还不能完全做到这一点。尽管如此，一个不可回避的事实是，单独为进城务工农民子女开设的公办学校和民办学校自然而然地将城市儿童与进城务工农民子女实行隔离。进城务工农民子女多随其父母居住在房租比较廉价的城乡结合部，他们所能上的学校要么是设施和教学质量都较差的学校，要么是设施较好但教学质量较差的学校。很多城市是将闲置的薄弱校用来解决进城务工农民子女就学问题的，这或许是现阶段解决进城务工农民子女就学问题的无奈之举，但恰恰是这种选择却又蕴涵着更多的新问题，包括文化融合问题以及教育分层问题等。因此，没有解决新生代进城务工农民子女教育问题的高位视野，对这一问题的解决则将在被动的状态下，不断带来新问题。三、新生代进城务工农民子女的教育政策风险无论是将新生代进城务工农民子女教育政策定位在“有学上”，还是定位在“上好学”上，都是有风险的，但一项好的政策应当是风险较小的。“有学上”的政策风险在于知识的贫乏给新生代进城务工农民子女带来的文化贫困和由此加剧的社会分层。虽然目前还没有关于公共教育经费的增加能提高学生学习成绩的有力证明，[4]但学生的家庭背景和其同学的家庭背景能影响学生学习成绩的结论却在科尔曼报告中得到阐述[5]。而从新生代进城务工农民子女目前的处境来看，他们的家长基本上是知识贫乏、劳动能力较低的一代，他们对其子女的教育能力不言而喻，这也正是他们坚持留在城市的重要原因之一。他们想通过在城市生活使其子女接受良好的教育，拥有美好的未来。可事实上，由于新生代进城务工农民子女仍然处于城市的边缘地带，一方面得不到较为优质的教育资源，另一方面又与同样背景的同学相融共处，所以，他们的知识拥有与技能提升都不能有力地帮助他们实现其理想愿望。这种情况久而久之带给他们的只能是学习兴趣的丧失和学习习惯的倦怠。调查显示，多数教师并不认为进城务工农民子女在智力上有什么欠缺，而在学习兴趣和学习习惯上却远不及学区内的城市儿童，其中的原因之一不排除是由于他们的家长无力辅导和无心辅导的环境影响。许多进城务工农民为了收入而拼搏，他们将子女送到学校似乎就完成了任务，学校召开家长会他们很少顾及，孩子在校的表现他们漠不关心，家长与学校的关系及其对子女的教育责任他们不想顾及。在缺少同情心和责任感的环境之中，新生代进城务工农民子女多了一些冷漠和疏远，少了一些上进心和憧憬未来的奋斗精神。因此，他们无法取得与城市其他儿童相同的学业成绩，甚至达不到他们的平均水平。这种状况又不断恶性循环，最终可能发生的是“贫困文化”在新生代进城务工农民子女身上的孕育生成，而“贫困文化”又给他们带来新的知识贫穷和由此导致的经济贫穷。这种贫穷会使社会分层更加明显，给社会福利政策增加新的负担，这也是教育政策在解决新生代进城务工农民子女就学问题上所要付出的代价。因此，在教育政策起点较低的情况下，如果不能对政策运行过程及时调整，必然会在政策实施结果上承担更大的风险。当然，一项教育政策的制定是受很多条件制约的。在国家财力有限、教育发展速度相对迟缓的状态下，根据具体情况处理重要的社会问题也是有限度的。所以，教育政策先解决进城务工农民子女“有学上”的问题，也是在一定时期内、一定条件下的一种选择。从教育公平的角度出发，为更有效地保障每一个人的受教育权，在进城务工农民子女教育问题一直延续的情况下，教育政策还需要作另外的选择，那就是要使新生代进城务工农民子女从“有学上”到“上好学”，使他们与城市其他儿童一样，在同样的学区、同样的学校享受同样的教育。但这样的政策会给流入地学校增加很大的负担，校舍、教师、经费等都不是在短时间内能够解决的。教育政策可能会因为一视同仁的选择而承担新的风险，诸如更多的进城务工农民及其子女的涌入，流入地政府需要提供更多的教育支出，城市学生、家长可能承受更大的心理压力等。一边是面对文化融合的呼吁，一边是面对就读学校的隔离，教育政策再像以往一样单独为新生代进城务工农民子女设置学校无利于问题的解决。教育政策再也不能、无法漠视对教育机会平等的价值追求，这种价值追求需要对各种风险作系统分析。四、新生代进城务工农民子女教育政策制定方式的转变要保证新生代进城务工农民子女的受教育权，需要转变教育政策制定方式，从而制定更为有效的教育政策。(一)转变政策制定的思维方式以往解决进城务工农民子女教育问题是将其与城市其他居民子女作为两个政策对象群体区别对待的，在政策制定的起点上作严格的二元主体划分。这种划分在思维上来源于三个方面的干扰。一是户籍制度的干扰，认为进城务工农民子女没有城市户口，是非城市居民，不能与城市其他居民子女享受同样条件的教育。二是学籍制度的干扰，认为进城务工农民子女没有城市学校学籍，是非在校学生，不能无条件进入城市学校学习。三是投入制度的干扰，认为进城务工农民子女在城市没有教育经费，是非本地人口，如果在城市学校就读需要单独缴费。这一系列对进城务工农民子女与城市居民子女教育问题的不同认识，都为制定进城务工农民子女教育政策作严格的界限划分，形成了以“随迁”为符号的二元思维定势，以及由此带来的孤立解决进城务工农民子女教育问题的政策模式。因此，在此方面政策形成的初期是对进城务工农民子女在城市就学实行限制的。1996年，原国家教委发布《城镇流动人口中适龄儿童、少年就学办法(试行)》，第十二条规定：“经流入地教育行政部门批准，城镇全日制中小学校，应利用现有校舍，聘请离退休教师或其他具备教师资格的人员，举办招收城镇流动人口适龄儿童、少年的附属教学班、组。”第十五条规定：“城镇流动人口中适龄儿童、少年在流入地接受教育，流入地学校或教学班、组，可以向其父母或其他监护人收取一定的费用。”此后，不仅专门为进城务工农民子女准备的低收费、高收费、公办、民办、条件好、条件差等各种形式的学校应运而生，对进城务工农民子女教育问题的解决也进入了与城市儿童、少年相区别的二元境地。从国家发布政策的宗旨来看，是“为了使城镇流动人口中适龄儿童、少年依法接受规定年限的义务教育。”但从规范之间的相互关系来看，却将以进城务工农民子女为主体的城镇流动人口中适龄儿童和少年与其流入地城市其他人口中适龄儿童和少年截然分开，最终导致教育对象的二元分离，直至衍生出越来越多的社会问题。从根本上来讲，户籍制度、学籍制度、经费投入制度，都没有理由成为限定进城务工农民子女在城市就学的条件。因此，在未来的教育政策制定中，如果对新生代进城务工农民子女教育问题还坚持停留在以隔离城市居民与非城市居民为基础的二元思维模式中，新生代进城务工农民子女的教育问题则难以解决。在此前提下，与之相关的文化融合、知识积累、能力提升、心理健康等问题的解决也都将成为泡影。所以，打破以“随迁”为符号的二元思维定势，寻找构建新生代进城务工农民子女接受义务教育和非义务教育的政策突破点，是保障他们的受教育权、提升其综合素质的政策所需。(二)转变对问题的识别方式对问题的识别是将问题转化为政策的前提，但如果不能及时、正确、全面地识别问题，则可能带来教育决策的失误。因此，政策问题识别方式的转变，一是要求政策制定者能及时发现问题，避免问题积重难返；二是要求政策制定者能善于识别问题表象和真问题，避免以问题表象代替真问题；三是需要政策制定者在面对众多问题时能正确理解问题之间的相互关系，以宏观视野着手解决亟须解决的问题。在对新生代进城务工农民子女教育问题的识别上，20世纪80年代发生的问题，直至20世纪90年代中期以后才以政策的形式进行规范。但由于对导致这一问题的深层次原因分析尚不充分，对这一问题的解决缺少宏观上二元经济调控的支持，缺少教育经费支出机制的横向调解，所以，解决问题的政策措施在一定的范围内也颇显乏力。对教育问题的识别只是解决问题的前提，并不是解决问题的保障。要妥善解决教育问题还需要采取恰当的政策措施。新生代进城务工农民子女就学问题，不是一个可以自消自灭的问题，依据“破窗理论”，不能等其严重了才来解决。[6]现在，国家已经认识到这个问题的重要性，并将这一问题的解决提上日程。因而教育政策的制定需要尽快转变以往存在的对问题识别的滞后现象，分析其存在的原因，采取切实可行的有效措施，为解决问题提供指导和支持。当下对新生代进城务工农民子女教育问题的解决在政策的形成上还存在一定的阻力，相关的教育政策目标过于笼统，投入主体的责任划分比较模糊。这在客观上降低了解决这一问题的标准，影响了一定主体对责任的承担，这种状况当然也就无法从根本上为新生代进城务工农民子女提供平等接受优质教育的机会，无法达到解决这一问题的目的。(三)转变政策的构建方式教育政策的制定有积极的，也有消极的。积极的教育政策在于发挥其引导性功能，在动态的、系统的时空中构建教育政策，解决教育问题。动态反映的是时间流程，任何教育问题都处在发展过程之中，教育政策需要根据其发展变化的态势不断调整，循序渐进解决教育问题。缺少动态的政策制定依据，将使教育政策限于静止状态，无法根据客观环境的变化及时调整政策，最终将导致政策的失效。