新背景下我国教育管理体制政策调整问题研究

新背景下我国教育管理体制政策调整问题研究

政策调整是教育政策运行过程中的必要环节，是政策制定者根据新形势的需要，对政策内容和形式进行不断的修正、补充和发展，以便达成预期政策效果的政策行为。在一定意义上说，任何教育政策的制定与执行都要经历政策调整的过程，才能使教育政策与客观环境、教育发展趋势始终处于协调状态，从而实现政策优化。在新的历史时期，管理体制改革依然是教育体制改革的重点和难点，对其中突出问题进行政策分析，研究政策调整的必要性、可能性，以及调整的思路策略具有重要意义。一、政策调整的原因分析(一)教育管理体制的政策问题有所改变教育政策问题是各级政府列入议事日程必须解决的问题，是关乎教育发展的关键问题。一定的教育政策问题必然要求一定的教育政策过程与之相匹配。[1]在以往的政策中，教育管理体制改革的着力点大都主要放在“放权”问题上。也就是说，在中央和地方的关系上，管理体制把重点放在解决“谁来管”的划分问题上。《教育规划纲要》提出了创新教育体制的目标，提出了健全充满活力的教育体制的要求，教育管理体制改革的主要问题，已经从重在放权走向了在进一步放权的同时，各级教育管理部门如何履行职责、提升服务水平的统筹管理问题。也就是说，在教育改革与发展的新形势下，要在进一步厘清“谁来管”界限的同时，并重解决“管什么”、“如何管”的重要问题，实现“管好、管出效率”的目标。管理体制改革向纵深发展，不仅要求对中央和地方，地方不同部门教育管理权力清晰配置，更要明确各级教育管理中如何用权尽责，如何提升服务水平和能力，如何处理好与学校的关系。如何充分发挥管理体制的功能已经成为教育体制改革的重中之重，也必然成为教育管理体制政策设计面对的主要问题。在教育管理体制政策运行过程中，政策问题有所变化既是正常的也是必然的。而政策问题的变化是教育政策调整的逻辑起点，必然引发教育管理体制政策的调整行为。(二)教育管理体制政策的目标发生变化教育政策问题的变化必然会带来教育政策目标的调整，二者的变化是一致的。面对新的政策问题，国家教育管理体制改革确定了新的目标体系。《教育规划纲要》中提出教育管理体制要以“转变政府职能和简政放权”为工作重点。一方面，要形成“政事分开、权责明确、统筹协调、规范有序”的教育管理新体制。[2]对教育管理体制改革的规定，不仅涉及地方和中央权责划分问题，还明确要求在教育管理过程中对各种类型权力及其相互关系的定位；不仅提出了深入改革的要求，还充分体现了我国教育管理政策从主要集中在中央，到实现中央和地方管理并重转变的要求。另一方面，《教育规划纲要》还提出了“提高服务水平”的目标。这就要求教育政策设计层面从注重政府重视教育、主要管理教育到同时也要重视现代学校制度建设的转变。从根本上说，政策制定者对于任何政策问题的分析判断，其目标都是寻求一种解决问题的途径和方法。政策调整其实是教育政策的“再制定”过程，是对教育政策问题解决的可能性、途径和方法进行选择的过程。政策目标是政策调整的指导方针，是政策方案设计和优选的基础，也是政策落实的基本参照。教育管理新体制政策提出了不同以往的新目标，需要构建新的政策体系予以体现。因此，政策目标的改变不仅本身就是政策调整的一部分，也必然要求教育管理体制政策做出必要的调整。(三)现有教育管理体制政策内容有所欠缺经过几十年的努力，教育管理体制政策初步形成体系。但就政策体系而言，国家层面的教育法规、政策都还需进一步完善。现有法律对管理体制的规定仍有“笼统”之嫌，国家政策文本相对宏观，对于教育管理体制的规定，还有“不完善、不充实”的突出问题。地方各级教育政策则明显“单薄”：省市县政策的层级性显示不够，省级统筹制度尚在初步探索阶段；地方各级在制定形成地方教育管理政策时，缺乏在上级政策指导下的政策创新，鲜有适合地方政策突破成功案例。从政策内容上看，国家教育政策对中央和地方的权力责任划分以及省以下各级政府的职责还缺乏清晰界定，也缺乏必要的法律依据。中央与地方政府各部门之间教育管理职责权限交叉、事权与财权不对等问题依然没有完全解决。另外，对政府职能转变进程尚未做出具体安排。(四)教育管理体制政策“执行不力”问题亟待解决教育管理体制改革目标的实现关键在于政策执行。毋庸置疑，教育管理体制政策本身的不完善、政策内容不清晰，都会导致地方对国家政策的误读，就会出现“执行乱”的现象。同时，“分级管理”体制政策的实施，在带来地方积极性极大提高的同时，也产生了地方政策执行中地方与中央利益矛盾问题。随着地方教育管理权力扩大，地方特殊利益愈发彰显，愈发对政策执行带来一些负面的作用。例如，地方教育发展与全国教育改革和发展的整体布局、规模与宏观结构之间，教育行政管理部门的调控与学校自身利益之间都有着矛盾冲突，于是，政策执行过程中的各种博弈行为不可避免，政策“难执行、执行不到位”的情况也就成为一种普遍存在的问题。二、政策调整的具体建议(一)出台专项政策，加强中央统筹国家层面要在《教育规划纲要》相关宏观规定的基础上，出台教育管理体制改革的细则文件。根据教育管理体制面临的新问题，明确全国体制改革的政策目标体系。教育管理体制改革政策的调整具有多目标的特征。因此不仅目标设置要具体可行，还重在论证建立合理的目标结构，在“进一步简政放权、提高服务水平”的总目标下，兼顾教育管理体制改革政策要达到的其他子目标，形成相互协调的目标体系。突出教育管理体制政策调整的特殊性，统筹设计调整方案。教育管理体制政策调整需要对政策方案进行总体设计，突出改革的系统性、协调性，特别是要对“政事分开、权责明确、统筹协调、规范有序”等体制改革的各个方面，统筹实施制度建设和创新。加强各级教育行政部门统筹改革。按照国家行政改革的要求，自上而下逐级逐步探索大部门体制，探索教育行政部门统筹教育综合管理机制；同时，在政策调整方案中加强对地方深入改革的指导，逐步建立区域之间的协调机制，引领地方教育管理体制改革全面深入展开。(二)充实地方政策，完善政策体系地方政府和学校教育管理制度创新是新时期教育管理体制改革新的生长点，也是教育政策调整的亮点和重点。完善落实省级统筹的政策。加强省级政府教育统筹是国家教育体制改革的突出内容，重点是加强省级政府教育统筹的权力和责任。加强教育管理体制改革的地方立法。国家有关部门应在《教育法》、《义务教育法》基础上，更加细致地规定教育管理各方权利义务，提高相关政策的效力，保证管理体制改革的稳定性和权威性；同时，要切实加强地方相关部门的立法，在保证国家法律主导地位的前提下，围绕执行国家法规政策，补充和完善国家法规，将笼统化、原则化国家法律具体化，推动教育体制改革法制化进程。按照地方层级确立地方体制政策的重点内容。在落实省级教育统筹政策的基础上，市县区也要依据上级政策法规形成本区域的具体政策。相对而言，我国政策体系对义务教育管理体制的规定最为具体，对于其他阶段和类型的教育，各地还需根据国家政策，形成教育管理细致规定，形成科学合理的学校管理制度。(三)充实政策内容，突出调整重点政策内容的充实完善，是政策调整的核心所在。教育管理体制政策的调整要突出重点、突破难点。国家层面要统筹协调，进一步明晰各级教育管理权责，突破“管理权力和责任进行重新划分与配置”的难题，突破教育管理体制改革的难点。对于涉及教育发展大局以及人民群众切身利益的重点领域，诸如全面推进义务教育均衡发展、多种途径解决择校等，要集中力量，率先突破，重点谋划。创新教育评价机制，“促进管办评分离”。一要鼓励和培植第三方评价机制的形成；二要加强对第三方的管理制度建设；三要规定政府的监督权和评价权，合理定位行政职能。同时，规范学校办学行为，形成科学合理的评价标准。强化关键任务的推进设计。对管理体制中先试先改的项目，要对改革方案进行科学论证、设计，将方案的设计纳入到教育管理体制改革的政策体系中。(四)创新政策系统，提升服务水平当前，完善教育政策系统是“转变管理职能、提升服务水平”的关键。进一步完善各级教育管理的决策机制。各级教育管理部门应根据政策决策的要求，建立决策程序规范，切实建立调查研究、专家论证、社会参与等民主决策制度。进一步完善信息系统。各级教育管理部门都应建立相对完善的系统，完善信息收集、整理、贮存和传递的系统和制度，为政策过程服务搭建教育信息公共服务平台；同时，健全信息公布规则及协调机制，制定信息公开办法，完善教育新闻发布等制度。进一步完善政策咨询系统。在国家成立教育咨询委员会的基础上，各级教育管理部门都要结合本地实际自上而下建立教育专家咨询机构；把专家咨询进行制度化设计，为教育管理政策的制定和落实形成强大的政策参谋、咨询后盾。进一步完善监督控制系统。各级管理部门都要加强对教育政策执行情况