对长沙创建公交都市的探讨

PAGE1对长沙创建公交都市的探讨长沙市交协公共客运分会（二0一二年十二月）公交都市是指以“公共交通引领城市发展”为战略导向，在城市、特别是大都市发展到高级阶段，在交通资源和环境资源约束的背景下，为应对小汽车高速增长和交通拥堵所采取的一项城市战略。它的内涵是以城市公共交通为主体，多种运输方式协调运转，交通与城市发展相适应，支持和引导城市建设，提升市民的出行品质，实现城市公共交通与城市、经济的共同协调、可持续发展。“公交都市”与“公交优先”既有联系，又有区别。其共同之处在于强调优先发展城市公共交通，确立公共交通在城市可持续发展中的重要战略地位和主导地位；不同之处在于“公交优先”只是单一强调公共交通的优先发展，没有把公交发展与城市发展相统一而共同协调发展。“公交都市”作为一种创新型的城市形态发展模式，更加注重交通发展与城市发展的统筹关系，更加注重公共交通与其它交通方式之间的协调关系。长沙创建公交都市具有十分重要的意义。经过10年的文明城市创建和今后10年的公交都市建设，长沙今后将形成以轨道（地铁、轻轨、城际铁路）交通为骨架，常规公交为网络，出租车运输为补充，慢行交通健全的一体化城市公共交通新体系，将实现以高速、快速道路引导我市产业布局，以快速公交走廊引导人居集聚，以公交车站打造城市开发中心，践行交通引领城市发展战略，达到提高城市土地利用率，降低城市基础设施投入，使基础设施利用率更高，服务人口更多，交通出行结构更加合理，能源利用率提高，环境负荷减小、市民出行更便捷，城市交通更顺畅的目的。一．长沙建设公交都市的条件与可能：1.2012年10月10日温家宝总理主持召开了第219次国务院常务会议，审议通过了《关于实施城市公共交通优先发展战略的指导意见》，确定了优先发展城市公共交通的八项重点任务，使我市城市公交发展站在了新的起点上。2.长沙市委、市人民政府非常重视城市公共交通的发展。省委常委、长沙市委书记陈润儿和长沙市委副书记、市长张剑飞曾多次提出公共交通要体现公共交通的公益属性，媒体也做过相关报道。2010年5月30日长沙市第十一届135次市委常委会议就国有资本的功能作了明确定位。提出国有资本要充分发挥在区域经济中的影响力、控制力和带动力。国有资本要在四大领域中充分发挥战略作用，其中第一条就是要在保障公共服务中发挥调控作用，特别是在与人民群众利益息息相关的城建改造、水务、燃气、电力、粮食、公共交通、路桥建设等民生领域发挥战略作用，维持供需平衡，保障社会稳定。长沙作为正在建设中的国家枢纽城市和未来国际大都市，“十二五”期间长沙地区国民生产总值将跨越10000亿元，交通运输基础设施投资规模将达到670亿元，到“十二五”末，包括长沙地铁、城际铁路、过江隧道、交通枢纽、公交站场等一大批公共交通基础设施将先后建成并投入使用，为长沙创建国家“公交都市”创造了条件。3.今年10月30日交通运输部在深圳召开了全国城市公共交通工作会议。冯正霖副部长在会上作了“全面实施城市公交优先发展战略，努力建设人民满意的城市公共交通系统”的讲话。长沙同重庆、南京、济南、武汉、昆明、石家庄、大连、哈尔滨等14个城市一起，获评成为国家第二批“公交都市”建设试点城市。意味着长沙市公共交通事业将进入快速发展的轨道。4.长沙对建设公交都市排出了时间表：自2009年交通运输部提出公交都市的建设，到确定第一批试点城市后，长沙市委、市人民政府各级领导都非常重视公交都市的建设，在2010年5月30日长沙市第十一届135次常委会议上就对公交都市的建设作了明确定位。交通运输主管部门提出了我市公交都市建设的总周期从2011年至2020年，用10年时间，按照建设公交都市的整体要求，重点从枢纽站场规划布局建设、新能源汽车的推广、节能减排、智能信息化建设工程等八个方面来“量身”打造，建设一流的长沙公交都市，。5.目前长沙公共交通的基本情况：长沙目前拥有8家公交公司，除国有资本为主的市公交投资管理有限公司已收购湖南巴士80%股份和另一家龙骧巴士拥有11%国有股份外，其余巴士股份公司全都是民营性质。全国省会城市中仅剩长沙还保持这种经营模式，改革迫在眉睫。长沙现有公交车4658台，公交线路135条，年客运量75432.6万人次，公交线网覆盖区域城市建成区50%以上范围，步行500米设有公交站区域二环线内有80%。大客车专用道在18条道路上设置了139.6公里。长沙现有城市出租车6280辆。但相比长沙城市建设的快速扩展，显得不相适应。2003年以来长沙城区扩容105平方公里，常住人口增加了79万人，但出租车数量一直没有增加，地铁、轨道交通、城际铁路，正在规划建设中。长沙目前正处于城市转型的新阶段，除少数新拓展区外，全市路网格局，路网规模随着城市更新和土地开发强度的提高，以及私家车的不断增长（目前长沙注册机动车保有量已达到133.67万辆）。如仍沿用传统的交通运输方式和管理模式，城市拥堵将日趋严重。面对日益严峻的城市交通形势，长沙如何按照建设现代化国际化先进城市的目标要求，加快转变交通运输发展模式，努力构建国际水准的“公交都市”，支撑长沙市的城市定位和可持续发展，是一个值得探讨的课题。长沙建设公交都市面临的问题1.城市公共交通的分担率不高目前长沙市的公共交通还是以公共汽车为主。据有关部门统计我市的公交出行分担率不足30%，与国内同类城市相比差距较大，公共交通的优势没能得到充分发挥，在缓解城市拥堵，降低能源消耗和空气污染等方面的重要作用未能充分体现。2.公共交通吸引力不强公共汽车覆盖率低，换乘不方便、信息化、智能化水平不高，路权优先、信号优先等保障措施不到位，等车时间长，行车速度慢、乘车环境差等问题突出。3.长沙公交基础设施规划建设滞后，公交站点、场站、枢纽站等设施建设与城市发展建设不配套，历史欠账较多，站点覆盖率不高，公交车辆进场率低，大部分车辆露宿街头。4.行业发展政策不完善，公交发展缺乏稳定的资金来源，补贴补偿一事一议，企业经营困难，职工待遇偏低，队伍不稳定，行业可持续发展能力弱。据交协公共客运分会在公交企业调研，目前维持公交企业正常运转的主要靠国家的油料补贴，按照以往前年的油料补贴在次年6月以前到位，但2011年的油料补贴到今年11月份以后才陆续到位。很多公交企业靠借贷款才能维持正常运营和工作。政府的财政补助范围也不很明确，如老百姓的乘车票价的补助都未明示。5.没有突出城市公交的公益属性。城市公共汽车作为城市的公共服务产品，如何面向全体市民，满足人民群众的出行要求，担当起城市公共交通的基础支撑和兜底作用，体现城市公交的公益属性，在目前长沙8家公交企业有6家属民营性质的现行体制情况下，存在较大问题，民营资本的逐利性和不良竞争弊端，很难充分体现城市公交的公益属性。城市公交公益属性定位，是确立公共交通在城市交通的核心，而树立城市公交优先发展理念是建设公交都市的前提。只有突出城市公交的公益属性，城市公交才能构建一个安全可靠、便捷舒适的城市公交服务体系。长沙公共交通的公益属性要体现在公益上的公，而不是单指所有制上的公或私，避免在公交都市建设中企业整合时造成偏和误。6.目前长沙公交行业散、乱、差现象随处可见2005年原长沙公交总公司进行改制，将民营资本引入公交领域。当时的改革让长沙的公交行业得到了较快的发展。但经过这几年的运输经营来看，企业被推向市场后，因体制不同，经营理念的差别，企业各自为谋求利益最大化，而忽略了服务质量，老百姓的投诉也较多，因此带来不少问题，特别是公交企业之间的过渡竞争，造成线路重复的不少，社会资源严重浪费，公交行业散、乱、差现象到处可见。7.历史遗留问题2005年长沙公交改制，国有资本大部分退出、引进民营资本后，在客观上缓解了城市公交行业发展的资金瓶颈，加速了公交行业发展，缓解了市内乘车难的矛盾。民营公交企业的竞争还有效推动了国有公交企业的体制改革和管理水平的提高，但政府在当初长沙公交改造时的一些承诺未兑现，引起了民营公交企业的强烈反映。这在长沙创建公交都市的前期公交整合中，应予妥善处置，否则将会影响到公交都市创建的进程。例如嘉年华巴士公司就因公交改制政策不一致，政府的承诺难兑现，高成本收购中巴车而没有及时回报的问题，于2005年给市委市政府报告，要求合理解决“中巴”改“大巴”遗留问题。市委督查室于2005年12月20日，曾以“长查字（2005）50号”查办报告，经梅克保书记批示同意在城区扩容、线路新增和延长线路中按配备比例购车经营解决，由于没有得到落实，嘉年华公司于今年8月28日再次向市政府要求合理解决“中巴”转“大巴”遗留问题。公交整合还涉及众旺、雷锋两家民营企业，他们两家公司分别在外地市设有分公司，总公司如果整合后，在外地的分公司怎么办？这些问题在整合时应通盘考虑。三．准确把握我市公共交通发展面临的新形势新任务，为创建长沙公交都市打好基础城市公共交通是城市经济发展的“动脉”，是联系社会生产、流通和人民生活的纽带，是城市功能正常运转的基础和提升城市综合竞争力的关键。城市公共交通发展水平体现了一个城市的发展质量和文明程度，从一个侧面也反映了城市政府的执政能力和居民幸福指数。建设“公交都市”是以服务城市经济社会发展为目标，以满足人们群众基本出行需求为宗旨，主动去适应城市建设发展的重要举措，意义重大。因此，我们应准确把握好我市公共交通发展面临的新形势和新任务：一是长沙市城市建设范围和规模都在快速扩展，客观要求“公交都市”的建设要快步跟进；二是国家“公交都市”的政策进一步明确，市委、政府的决心已下，为长沙创建公交都市创造了很好的政策条件；三是目前长沙地铁、轻轨、城际铁路尚在建设的情况下，市内公共汽车经营体制整合是长沙创建公交都市必须要进行的一项重要工作。我会认为要从以下几个方面入手。1.要统一思想，加大宣传要将公交都市建设的定义、内涵进行广泛宣传，做到家喻户晓，让全社会的老百姓都来参与、关心、支持公交都市的建设。2.要确立公共交通的主体地位，提高城市公共交通的分担率目前，长沙公交出行分担率不足30%，与国内同类城市相比差距较大，公共交通的分担率只有大于50%，公共交通的优势才能得到充分发挥，缓解城市拥堵，降低能源消耗和空气污染等方面的重要作用才能充分体现。有关部门曾做过一个统计，小汽车的运输能力仅为公共交通运输能力的十分之一，而人均占用道路面积是公共交通的10倍至20倍；小汽车的道路负荷是公共交通运输的5至6倍，在承担相同出行量的情况下，小汽车占去的道路资源为68.9%，公共交通占10.2%；在能源消耗方面，每百公里的人均消耗，公共交通是小汽车的8.9%。如果1%的小汽车乘客转乘公共交通车，全国每年可节省燃油近1亿升。确立公共交通运输的主体地位是公共交通发展的必然趋势。3.加快推进城市枢纽站场的建设目前大规模、大容量的运输方式是城市公共交通发展的方向，长沙地铁、轻轨、城际铁路的建设，要靠交通运输枢纽站来衔接和完成。从有关部门获悉，长沙十二五期间交通运输基础设施投资将达到670亿元，为长沙的公共交通基础设施建设打下了经济基础。北京、上海的综合枢纽站的建设可供长沙学习和借鉴。在原长沙汽车西站旧址建综合枢纽站现已动工建设，为我市公共交通枢纽站的建设开启了先河。我市公共交通基础设施严重不足与公共交通行业持续发展的矛盾日益显现，仅一个公共交通枢纽站的建设不能满足长沙高速发展公共交通运输的要求，建议在规划、布局、建设等各方面要高起点、高标准，至少要30年不落伍。4.优化公交企业经营目前长沙的公交企业小而散，规模效益难体现，企业发展缺后劲。现长沙8家公交企业基本形成4大块，湖南巴士在长沙火车站，龙骧巴士在汽车南站，嘉年华、万众公交在星沙，众旺、雷锋公交在河西。据我会在调研中了解的情况看，对如何优化公交企业经营有企业提出分两步走：先整合成4家，适时再整合为2家。通过资源整合，扶持企业做大做强，使企业上规模。推行现代企业管理制度，将所有权与经营权分离。实行多种投资主体共存的新型公共交通企业经营模式。5.优化公交线网目前长沙有公交线路135条，覆盖城市建成区50%以上范围，前行500米间距公交站台区域二环线内只有80%，建议有关部门组织人员对公交线网进行梳理，按照建设公交都市的要求优化公交线路，站点设置，合理确定公共交通单线里程长度，优化重叠线路，提高公共交通线网的运行效率。6.提速智能交通工程建设公共交通要以建立国内领先水平的公共交通智能系统为目标。我市是交通部在全国十个城市实行公交智能化管理试点城市之一，由长沙市公共交通投资管理有限公司负责具体组织实施。我市要借助国家试点城市的优势，全面推进集成视频监控、GBS信息系统的智能公共交通系统建设，加快建设轨道交通线网控制中心（NOCE)、综合交通运输应急指挥中心（ETCC)和轨道应急指挥中心（TCC），全面提升公共交通运输服务水平和运营监管水平。7.加大慢行交通工程建设我市步行廊道和自行车专用道网络严重不足。据我会调查，我市的岳麓山风景区变成了自行车爱好者的练习场所，存在很大的交通安全隐患。岳麓山上游人如织，时常造成自行车骑行者和游客的安全事故，百姓抱怨，岳麓公园很无奈。现正在建的梅溪湖自行车专用道将提供市民使用，但不能解决长沙市民锻炼场所的需求。据深圳有关部门透露，2015年深圳市将建成500公里以上的自行车道，我市究竟建多少公里的自行车道才能够用？自行车道的布局怎样才能合理？都应统一纳入公交都市建设的蓝图。我市的步行廊道建设还非常滞后，仅有的黄兴路步行街，人流十分拥挤。在轨道及公交站点周边建设完善的步行廊道和自行车道网络已迫在眉睫，这也是我市建设公交都市的迫切需要。四．对长沙在创建公交都市中对现有公交整合的设想长沙十多年前开始的公交市场化尝试走到今天，似乎走进了一个困局。在市场化经营体制下，长沙公交经营主体过多，资源分散、竞争激烈，线路承包问题凸出，营运秩序较差，企业都想跑热线，冷线的服务跟不上。企业追求经济利益，使公交公益性得不到很好体现，难以满足市民对公交服务质量日益增长的要求。另外政府投入不足，场站建设滞后，线网布设不尽合理。在这种情况下，长沙创建公交都市，首先要对现有的公共汽车营运体系进行整合。长沙公交整合采取什么样的模式？深圳市的成本规制，济南的星级服务管理，成都的网运分离，佛山的公交联合体经营模式等，都为规范公共交通市场经营和服务质量管理积累了宝贵的经验，也都为长沙公交整合提供了模式。我会认为，根据国家政策长沙的公交整合拟以国资为主，其他经济成分共同参与的多元投资模式为宜。党的十八大报告中指出，要全面深化经济体制改革。深化改革是加快提高经济发展方式的关键。经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系，必须更加尊重市场规律，更好发挥政府作用。要毫不动摇巩固发展公有制经济，推动公有制多种实现形式，推动国有资本更多投向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域。城市的公共交通是重要的社会公益事业和重大的民生工程，是政府应当提供的基本公共服务。过去长沙的公交企业不是以公有制为主体，本土的龙骧巴士公司国有资本只占11%，湖南巴士是上海的外来企业，其余全部都是民营企业。民营资本进入城市公交领域曾积极推动了城市公交事业的发展，但民营资本的逐利性很大程度决定了长沙公共交通的公益性缺失，长沙公交的整合要回到以公有制为主体，其他经济成分共同参与的多元投资模式上来。我市的公共交通投资管理有限公司近期成功回收湖南巴士80%的股权，已为我市公交整合迈出了重要一步，他们由长沙国资委、长沙公交投资、上海浦东巴士、上海巴士集团，以及个人股权实行多元投资模式。对于国有资本收购湖南巴士股权的举措，我们采访了市公交投资公司的许琦董事长，他认为，回收湖南巴士股份绝不是简单的回收，与以往的国企经营性质有几个大的不同：一是推行现代企业管理制度，二是所有权和经营权分离，三是实行全员聘用制，同过去国企的那种大锅饭性质的体制发生了质的变化。我们认为长沙公交投资管理公司这种新的体制和管理模式为公交回归公益性打下了基础，为公交下一步整合创造了条件。我们认为以公有制为主体的经营模式在公益性上体现在如下几个方面：一是确定5%—6%的低利润率，再加上政府的油补及公益事业的其他补助，可真正实现群众可接受，企业可发展，财政可负担的公共交通价格；二是政府应当提供的基本公共服务由这些全新体制的公交企业具体来完成，可把城市公共交通服务作为公共产品向全民均等提供，不断提升人民群众的生活品质；三是可解决多家经营带来的散、乱、差和社会资源严重浪费的问题。长沙整合公交企业以1-2家为宜，以五一路为界成立南部公司和北部公司。长沙是一个发展中的中等城市，将现有的公交企业整合成1-2家后，可