我国财政审计预警指标体系及指数的构建

我国财政审计预警指标体系及指数的构建

预警功能是国家审计“免疫系统”功能的核心。预警功能的实现需要构建一套完整的审计预警体系，包括审计预警指标体系和审计预警方法。从目前我国国家审计理论研究和工作实践来看，尚没有建立一套完整的审计预警体系来指导审计实践工作。因此，本文的研究具有重要的理论和现实意义。由于国家审计的范围较广，且财政审计是国家审计的重点。因此，我们将以财政审计为例，构建财政审计预警体系，以期为我国审计预警功能的实现提供一种思路。我国关于财政审计预警的研究起步较晚，已有的研究成果主要集中于财政审计预警指标方面。蔡春等和张庆龙等都认为应该选取财政赤字率和国债负担率两个指标来构建财政审计预警指标。肖振东认为应该从财政与经济的关系和财政内部各项目间的关系构建财政风险预警指标体系，具体指标包括赤字负担率、国债负担率、赤字依存度和债务依存度四个指标。现有研究选取指标相对较少，且都是直接显性风险指标，能否充分反映财政风险的现状，并对财政审计进行预警值得商榷。本文在已有研究成果的基础上，依据Brixi的财政风险矩阵，从财政风险预警指标人手，应用格兰杰因果检验尝试性地构建了财政审计预警指标体系，并通过构建财政审计预警指数对我国的财政审计进行了“演习式”预警。一、财政审计预警指标体系构建财政风险目前学术界还没有一个统一的概念，Brixi、张春霖、丛明等、刘尚希都从债务的角度研究了财政风险。其中刘尚希的研究最具代表性，他认为财政风险是政府未来拥有的公共资源与承担的公共责任和义务不匹配时，经济、社会系统受到损害的可能性。政府具有经济主体和公共主体的双重身份，政府债务与经济主体的身份有关，但作为公共主体，政府不仅需要承担法定的职责，还应该承担道义责任和公众推定的义务，并可以将其视为政府债务，这就在时间和空间上将债务的概念进行了延伸和拓展，由此可以在直接债务和显性债务的基础上，引入或有债务和隐性债务来对财政风险进行分析。（一）财政风险预警指标选取目前我国的财政风险主要来源于以下几个方面：国有产权制度安排下国有银行和国有企业转嫁给财政的隐性风险：地方政府财政机会主义思潮下地方政府债务“债台高筑”引发的或有风险和隐性风险；维护政治稳定条件下，政府不断增加的支出责任和义务（社会保障、“三农”问题、环境保护问题等）引发的或有风险和隐性风险。因此，在选取财政风险预警指标时，除了要考虑国债和财政收支带来的风险外，还要重点考虑国有银行的不良资产、国有企业的亏损、地方政府债务、社会保障资金缺口、支农资金缺口、未治理环境污染欠账等带来的风险。根据财政风险源，在选取财政风险预警指标时，我们遵循以下原则。1.构建财政审计大格局背景下对财政审计的要求从狭义的角度来看，财政审计只包括预算执行审计和财政决算审计。从我国目前财政风险源可以看出，财政审计应该涵盖财政风险发生的主要领域。其实，在我国财政审计大格局中，审计机关中涉及财政审计的审计职能部门除了财政审计部门外，还包括行政事业、农业与资源环境保护、社会保障等审计部门。从广义上讲，财政审计包括预算执行审计、财政决算审计、行政事业审计、农业专项资金审计、环境审计和社会保障审计。因此，在构建财政审计大格局背景下，财政审计应该从广义的角度来关注财政风险，不仅仅关注直接风险和显性风险，更要重点关注隐性风险和或有风险，确保财政审计渗透到财政风险的各个方面，维护国家财政安全，确保经济社会系统健康有序运行。2.财政风险预警指标体系的现有研究成果在构建财政审计预警指标时，依据Brixi的财政风险矩阵相关理论，并参考了裴育、丛树海等、王亚芬等、许涤龙等和张明喜等的研究，重点选择了这些研究中普遍采用的一些指标作为研究的初始指标。3.数据的可获得性由于本文要用格兰杰因果检验构建财政审计预警指标，因此需要获得较多的时间序列样本，这就给数据的可获得性带来很大困难。考虑到数据的客观性，本文尽量采用统计数据库和统计年鉴中的数据，以及能够通过统计数据库和统计年鉴直接或间接计算获得数据的指标，尽可能少地引用他人研究得出的“二手”数据。依据上述原则构建财政风险预警指标如表1。（二）财政审计预警指标体系的构建方法一般而言，财政风险越大，财政审计查出的违规金额越多。因此，本文通过每单位财政审计查出违规金额（财政审计查出的违规金额与财政审计单位数之比，用y来表示）与财政风险预警指标（表1中的指标，用来表示）两两进行格兰杰因果检验，选取同每单位审计查出违规金额具有单向格兰杰因果关系的指标来构建财政审计预警指标。（三）财政审计预警指标体系的构建过程1.样本数据及来源选取1984-2008年25年的数据作为样本数据，其中每单位财政审计查出违规金额的数据来源于中国审计年鉴；财政风险指标数据（除国有商业银行资本充足率；国有商业银行不良贷款率、基尼系数）主要来源于中国经济金融数据库（CCER）、中国统计年鉴、中国财政年鉴、中国金融年鉴和中国工业经济统计年鉴。国有商业银行资本充足率和国有商业银行不良贷款率1985-2005年的数据来源于袁德磊等的测算，2006-2008年数据根据袁德磊等的测算方法，依据中国工商银行、中国建设银行、中国农业银行、中国银行各行年报中相关数据测算获得；基尼系数的数据来自尹成远等的测算。2.数据预处理在构建财政审计大格局背景下，财政审计不仅仅是预算执行审计和财政决算审计组成的狭义的财政审计，还应该将农业专项资金审计、环境审计、社会保障审计和行政事业审计包括其中。本文按照广义的财政审计所包括的内容，依据《中国审计年鉴》中的相关数据来计算财政审计查出的违规金额数据。对部分缺失数据使用线性插值方法应用MATLA6.0进行插值。同时，为了消除物价变动的影响，对数据中涉及金额的数据（如财政审计查出的违规金额、国民生产总值、税收收入等）除以GDP平减指数（以1984年的价格水平计算），将其转换成1984年的价格水平。3.ADF单位根检验（编者删去此节内容）4.协整检验（编者删去此节内容）5.格兰杰因果关系检验（编者删去此节内容）需要说明的是，近年来预算外资金迅速膨胀，加剧了财政困难，削弱了财政调控能力，扰乱了财政分配秩序，增加了财政风险，因此，预算外收入占财政收入的比重和预算外支出占财政支出的比重理应成为衡量财政风险的重要指标。按照财政部关于将按预算外资金管理的收入纳入预算管理的通知，从2011年1月1日起，按预算外资金管理的收入（不含教育收费）全部纳入预算管理，预算外资金不复存在。为了使研究前后具有一定的可比性，我们将预算外收入占财政收入的比重和预算外支出占财政支出两项指标剔除，最后的财政审计预警指标如表2。二、财政审计预警指数的构建在构建财政审计预警指数之前，首先需要对数据进行标准化处理，使数据同趋势化；其次，运用主成分分析法对标准化后的财政审计预警二级指标数据进行处理，确定各财政审计预警二级指标的权重（如表3），运用这些权重并结合标准化后的财政审计预警二级指标数据，合成直接显性风险指数、直接隐性风险指数、或有显性风险指数和或有隐性风险指数；最后，对合成的各类风险指数再进行主成分分析，确定各类风险指数的权重（如表3），并运用这些权重和各类风险指数值合成财政审计预警指数（如表4）。表3中一级指标权重说明直接隐性风险对财政审计的影响较大，其次是直接显性风险和或有显性风险，或有隐性风险的影响相对较小。出现这种状况说明显性风险是财政审计日常关注的内容，审计部门已经将其列入财政审计日常审计范围，因此显性风险易于及早发现，并能够通过采取措施消除风险；而直接隐性风险对财政审计预警指数的影响较大，说明财政审计对这些风险的关注较少，审计部门较少或没有把这些风险列入日常审计范围，因此这些风险不易于发现，从而成为影响财政审计预警指数的主要因素，这说明审计机关在审计实践中，应该重点关注直接隐性风险，及早发现这些风险并采取措施，把风险消灭在萌芽状态。越是变化趋势波动频率和幅度较大的风险，其发生的不确定性就越强，也就越能给财政安全带来巨大的破坏作用。从各风险指数变化的趋势也可以说明直接隐性风险、直接显性风险，或有显性风险波动幅度较大，风险的不确定性很强，对财政安全的破坏性作用较大。因此，财政审计要重点关注直接隐性风险，再有是关注直接显性风险和或有显性风险，并对或有隐性风险适当关注。三、我国财政审计预警指标风险状态和预警警度应用财政审计指数进行预警，必须对财政审计预警警度进行设置。对于预警警度的判断标准，目前有两种方法：一是依据所有指标的国际（国内）通用警戒值，使用风险指标权重，合成预警警度判断标准；另一种是依据获得的预警指数，主观将预警警度划为“适度区间”、“轻警”、“中警”、“重警”、“巨警”。前一种计算方法，必须获得每一项审计预警指标的国际（国内）通用警戒值，且需要经过复杂的计算，这种方法往往较为繁琐；后一种方法，存在主观的臆断，但这种划分方式是基于预警指数平均分段给出的预警警度的判断标准，使用起来简单明了，能够方便达到研究的目的。我们选择后一种方法作为获取预警警度判断标准的方法，把财政审计预警警度分为“适度区间”、“轻警”、“中警”、“重警”、“巨警”，具体警度设置如表5。依据表5中财政审计预警警度设置对我国各年财政审计预警警度进行判别，具体警度见表6。从表6可以看出，我国的财政审计预警指数大多数年份处于中警状态，近年来财政审计预警指数处于轻警和中警状态，且有增大的趋势。说明：我国的财政风险较大，且财政审计部门需要加大财政审计力度，通过财政审计预警及时发现财政风险，并主动或同其他部门配合把风险消灭在萌芽状态，以确保财政安全。财政审计预警警度，对财政审计具有一定的指导意义。（1）从横向来看，可以识别财政审计的关键点。以当年为例，2009年财政审计预警警度为中警，表明财政风险较大，财政审计应该加大审计力度。同时，直接显性风险和或有隐性风险的警度为中警，直接隐性风险和或有显性风险的警度为轻警，说明直接显性风险和或有显性风险是影响财政安全的主要方面，而且由各风险指数得知，直接显性风险是最主要的安全隐患。而直接显性风险主要源于财政债务风险，因此，财政审计应该及时关注中央和地方财政债务状况，分析债务结构，及时发现并降低政府的财政债务风险。（2）从纵向来看，可以判断财政审计力度和预测财政审计预警警度。2008年财政审计预警警度为轻警，2009年财政审计预警警度为中警。这说明2009年需要加大审计力度，在人力、物力、财力上2009年财政审计需要配置比2008年更多的资源，以确保财政审计能够发现财政审计中存在的问题，发挥审计的揭示和抵御职能，确保国家财政安全。同时，也可以通过2009年之前五年财政审计预警警度预测2010年的财政审计预警警度可能为中警或轻警，这可以为编制审计计划提供一定的参考。四、结论、政策含义与不足（一）研究结论第一，财政风险审计预警指标体系具体包括：财政赤字率、国债负担率、国债依存度、外债债务率、社会保障支出占财政支出的比重、支农支出占财政支出的比重、城镇登记失业率、国有商业银行资本充足率、国有工业企业亏损面、环境污染治理投资占GNP的比重、股票流通市值/GDP、M2/GDP。第二，各类财政风险审计预警指标的权重、变动趋势表明，审计部门在实施财政审计时，应重点关注直接隐性风险，再有是关注直接显性风险和或有显性风险，或有隐性风险对财政风险的影响不大，但其预警警度一直居高不下，也应给予适当关注。第三，财政审计预警警度表明目前我国财政风险较大，审计部门在实际工作中应该积极关注财政风险的变化，及早预警，横向识别财政审计的关键点，纵向确定财政审计的审计力度，并通过对财政审计预警警度的预测为财政审计计划的制订提供一定的参考。（二）政策含义首先，财政审计预警体系的构建是保证我国财政审计预警工作顺利开展的基础。依据本文构建的财政审计预警指标体系，可以在财政审计实践中通过收集财政审计预警指标的相关数据，合成财政审计预警指数，通过对财政审计预警指数及相关风险指标变动趋势的分析，发现对财政审计影响较大的风险，及时提出审计建议，提醒相关采取措施把风险化解在萌芽状态。同时，也可以通过对财政审计预警指数的分析，找出目前我国财政审计工作的薄弱环节，制定相应的财政审计计划，确定审计人力、物力、财力，调动审计资源，对存在财政风险隐患的相关领域进行重点审计。其次，财政审计预警体系的构建为确定财政审计重点，制定财政审计计划提供了依据。财政风险审计预警指标权重表明我国财政审计要更多关注财政资金的支出结构，保障民生资金的支出水平。从财政审计预警指标权重可以看出，直接隐性风险是影响我国财政审计的主要风险指标。而直接隐性风险主要由社会保障支出占财政支出的比重、支农支出占财政支出的比重组成，这两个指标都是反映财政支出结构的指标，而且这两个指标直接与我国社会保障和财政支农水平直接相关，是党和政府关注的焦点。由于社会保障资金统筹层次太低，投资制度不合理，立法缺位和管理水平不高导致目前我国社会保障资金使用中没有实行专户管理，社会保障资金被用于违规投资、弥补支付缺口、修建办公用房和弥补行政经费等现象层出不穷。而在“三农”资金使用过程中，也存在基层财政支农资金支出较少，基层政府支农资金管理体制不顺、职能交叉重叠，财政支农资金使用中存在挤占挪用等问题。这些都表明，目前我国的社会保障资金和财政支农资金在使用过程中存在较多的问题，需要国家审计把其作为工作重点，通过对被审计单位的处罚，形成威慑力，减