安全治理非传统安全能力建设的新范式

安全治理非传统安全能力建设的新范式

【】D80【】A【】1006-9550(2010)01-0084-13当前的世界局势对于一个主权国家来说，其被“攻城略地”的威胁正在减弱，但是各种非传统安全威胁反而显得更加复杂，问题更加棘手。这种威胁不但来自传统的国家与国家之间的竞争，同时也来自人为或自然造成的对各种平衡的破坏，且往往带有跨国性和全球性。如何有效地应对传统安全与非传统安全相互交织并日益错综复杂的威胁？这是目前摆在绝大多数国家、地区乃至国际社会的严重挑战。未来的安全保障将不可能单纯依靠国家政府的提供，而需要新的、更灵活的、切合实际的治理模式来提供保障。本文从非传统安全能力建设的视角来探讨“安全治理(securitygovernance)”的新范式。通过梳理安全治理的理论演进，分析安全治理的能力特性以及对安全治理不同模式——欧洲、拉丁美洲以及东盟——进行比较，力求探讨具有中国特色的安全治理模式。一安全治理概念及其理论脉络“安全治理”概念是“安全”与“治理”两个范畴的组合，它不仅反映了安全管理需要运用治理理论的新现实，而且表明了安全内涵的扩展与安全理论的提升。要透彻地理解什么是“安全治理”，有必要分别梳理“安全”与“治理”的各自内涵以及两者彼此相互结合的状况，这样方能揭示安全治理理论现实存在的必要性。（一）安全：从“传统”到“非传统”全球化进程的加深以及冷战的结束导致了国际社会“安全场域”①的重组：一方面，国际关系中最大的安全困境（两个超级大国对峙与竞争的局面）终止了；另一方面，显得更为复杂和难以应对的新威胁（如生态与环境的破坏、移民问题、恐怖主义、跨国犯罪等）日益凸显。换句话说，后冷战时期围绕主权安全且与军事、政治和外交直接相关的传统安全威胁日趋减弱，而与人的安全、社会安全、全球安全相关的非传统安全威胁不断扩大。这既带来了国际关系的新挑战，也产生了国家间交往的新政治空间。对安全内涵的扩大和安全概念的“再定义”始于20世纪70～80年代。②冷战期间，安全研究基本和战略研究相等同、与和平研究相对应，其研究范围还是比较特定和狭隘的。“安全威胁”一直被理解为是外来的、特别是军事的威胁，因而安全研究的本质也就局限于如何有效地运用战略性手段来应对军事冲突和战争的爆发，这就是学界称做的“狭隘的或传统的安全研究”。这是一种典型的国家中心主义的、在冷战两极架构主导下以权力为导向的“对抗与控制”相结合的安全模式。相比之下，非传统安全可以描述为一种安全问题的“非传统”景象，如恐怖主义、生态破坏、民族分裂与冲突、跨国犯罪、认同危机等，其威胁涉及的范围超越了军事和战争的领域，波及层次也跨越了国家层面（上至跨区域乃至全球、下到国内的社区乃至个人）。此外，威胁的来源呈现多样化趋势，新出现的安全事件明显带有特殊的社会复杂性，其威胁的人为性因素越来越占主要方面，宗教、文化、心理等认同因素成为安全的重要变量。如果说传统的安全威胁往往被看成是一种“客观上”存在的外来军事威胁的话，那么非传统安全则可被视为：它不仅仅是“客观”存在的，也是“主观”感受的，更是一种“主体间”互动的复杂过程。③这类威胁在全球化时代常常不同于传统安全威胁，更带有隐蔽性、不确定性、突发性等特点；其形态更难摸清、威胁波及的边界更难确定、其活动规律也更难把握。可见，传统的国际关系和国际战略已经“无法充分解释非传统安全现象”，我们需要“新的研究范式和思考角度”。④非传统安全威胁的凸显要求我们构建新的安全理念、认知以及管理模式，努力实现安全的革命。安全治理就是在这一安全环境的变化下为探索新的安全维护途径而把治理理论运用到安全领域的尝试。（二）从“治理”到“安全治理”治理尤其是全球治理的观念和目标早在19世纪后期就已经出现，但是它能自成理论框架得以发展还是在20世纪80年代后期，尤其是冷战结束后。可以说，治理理论的出现体现了全球化给国际社会和人类政治生活带来的重大变革。20世纪90年代以后，治理理论被广泛应用于各个领域，相应出现了像“环境治理”、“国际金融治理”这样的概念。全球治理理论的创始人之一詹姆斯·罗西瑙(JamesRosenau)提出“没有统治的治理”的观念。他指出，治理与统治不同，是一种有共同的目标支持的活动，这种管理活动的主体未必是政府，也未必一定要依靠国家的强制力量；因而，与政府的统治相比，治理的内涵更丰富，它是一系列活动领域里的管理机制，它们虽未得到正式授权，却能有效发挥作用。⑤另一位著名的治理理论专家让－皮埃尔·戈丹(Jean-PierreGaudin)也非常强调治理区别于统治的内涵。他认为“治理从头起便需要区别于传统的政府统治概念”。⑥治理不同于统治的主要特性有：第一，从主体结构的构成看，统治的主体一定是社会的公共机构，而治理的主体既可以是政府机构，也可以是非政府的公共机构、私人机构、或公共机构与私人机构的组合。治理同时也是体现强制、自愿以及强制与自愿相结合的多种形式的合作。第二，从权力运行的向度看，在管理过程中，如果说政府统治的权力运行是一种自上而下方式的话，那么治理则是一个上下互动方式的管理过程，它主要通过合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实施对公共事务的管理。第三，从管理涉及的范围看，不同于政府统治局限于民族国家范围，治理所涉及的对象则要宽泛得多，治理的范围可以超越领土界限形成超国家的方式。第四，从权威形成的基础看，治理的权威除了法规命令之外，它更源于公民的认同和共识，带有自愿的、广泛参与的性质。可见，治理是一种以协调而非控制为基础的政治管理过程。治理不是一种静态的制度，而是持续的互动；其参与者既涉及公共部门，也包括私人部门。⑦作为一种比较规范的理论范式，“安全治理”最早由埃尔克·克拉曼(ElkeKrahmann)提出。⑧她在《安全治理的概念》一文中用此概念来解释冷战后变化中的欧洲与跨大西洋的安全关系。冷战后在新的安全环境下，面对日益复杂和难以预测的新安全威胁，欧洲的安全认知、安全管理体系以及政策安排都发生了变化，即由国家中心的和两大多边组织（北约和欧安会）全盘掌管安全政策转向一种由国家和非国家行为体广泛参与的复杂的网络型安全管理安排。埃尔克·克拉曼认为，这种新的安全合作框架和政策导向很难用以往的安全概念（如“安全共同体”或“安全机制”）来充分解释清楚，因为欧洲的安全管理出现了一种由“统治”到“治理”的变化，即“安全治理”。之后，安全治理的理论范式得到更多欧洲学者的关注并用来深入解析欧洲的安全是怎样被协调、管理、并规范的。如马克·韦伯(MarkWebber)等人以北约安全职能和作用的变化为例指出了“欧洲安全治理”现象，即一种由多种行为体参与的、权威分享的、协调性的管理模式。⑨埃米尔·柯克纳(EmilKirchner)精辟地分析了欧盟是怎样从一个“民事力量”成为安全治理行为体的进程。⑩而海纳·汉吉(HeinerHnggi)则用“安全部门治理(securitysectorgovernance)”这一术语来描述国家层面的安全治理，以区别安全治理在国际和区域层面的实施，并强调“安全部门改革(securitysectorreform)”在安全治理中的重要作用。(11)到目前为止，虽然安全治理理论主要用来解释欧洲的安全管理模式和结构，但也有一些学者已经开始用这一概念来分析欧洲以外安全管理模式。如安德烈娅·奥尔斯纳(AndreaOelsner)对安全治理在拉丁美洲地区的形成做了极为精辟的分析，她同时运用安全治理和安全化的概念来分析该地区的安全治理是怎样通过一种特殊的安全化进程来实现的。(12)虽然没有直接用“安全治理”一词，理查德·斯塔布斯(RichardStubbs)和海伦·内萨杜赖(HelenNesadurai)对东盟安全治理实践的理智的分析都强调了东盟的治理不同于欧洲和全球治理模式的特点。(13)二安全治理的能力特征及其实现（一）安全治理的能力特征分析安全从“传统”转向“非传统”，安全维护也将从“管制”转向“治理”。如果说管制更多体现的是一种刚性的制度设计，那么治理则更多体现的是一种柔性的能力建构。它包括调动和安排不同行为体的能力、整合并有效利用各种资源的能力、平衡与协调不同利益关系的能力以及达到特定政策结果的能力。可以说，安全治理是新的安全理念、安全体制、安全主体、安全运行与安全维护的能力总和及其实现。安全能力建设可以体现在安全治理的理念与结构、统合与实施、考核与评估诸方面。治理运用于安全领域有助于安全维护能力的提升。首先，它有助于认知能力的提升。安全治理超越了“国家中心主义”的视角局限，体现了对安全的一种“广义化”的认知，强调了要从个人、次国家、国家、地区乃至全球的多层面、多角度观察来处理安全问题，从而会帮助人们更多地从新的安全视角去理解与认知诸多的非传统安全问题。其次，它有助于实施能力的提升。安全治理在实施过程上是一种将“协调性”运用于安全维护“进程”中的“规则体系”。它通过多边的和分散的权威机构共同参与、多种行为主体都可介入的方式，有效地运用正式的和非正式的途径达到价值最大化，以体现安全保障的“综合能力”。最后，它有助于评估能力的提升。以往的安全考核在评估上大多是定性的，而安全治理作为一种可建构的能力，可以科学地分解为不同行为要素的组合，进而有助于对不同安全维护参与主体和安全维护现实进行有效评估，有助于进行量化的绩效考核与评估。安全治理实现的可能性可归纳为如下四点：第一，安全主体的多元性突现了安全治理资源全面被整合的可能性。传统意义上，面对外来的军事威胁，国家是安全的提供者。我们不能否认国家政府拥有军队、警察等机构是安全提供的主要来源，但是如今我们面临的更急迫的威胁不是大规模入侵的威胁，而是更分散、更无形和更难预测的威胁。正由于这种非传统安全威胁的多样性和国家资源的有限性，单一国家或组织已很难独立解决日益复杂的安全威胁。(14)同时，战争威胁靠军队、非战争威胁靠民事力量的两分法已经开始削弱。面对新的安全挑战，有些国家已经开始将政府的某些安全维护职能外包给私营部门，并注重建立各国政府、国际机构和私人等公私行为体之间“网络型”的合作关系。(15)第二，安全治理结构的综合性突现了安全治理制度化合作的可能性。治理本质上就是一种结构安排、由结构产生的功能、由功能导向的行为的综合。安全治理是“结构、功能、行为”制度化合作的综合性运用，是使多种不同的利益、甚至是相互冲突的利益得以调和的过程。加之安全治理又是多元主体通过网络型的合作得以持续的过程，因而有效的治理需要借助各种机制和制度来协调各种利益、满足各自的需求、促进合作、解决冲突。当然这种制度化合作既可以是一种具有法律约束力的正式制度和规则，也可以是以自愿为基础的非正式制度安排。第三，安全维护的参与性突现了安全治理价值认知共享与安全维护持续的可能性。参与性即治理过程中的多元协商与非强制的特点。安全治理要协调各方保持统一行动，不仅需要制度化的合作，而且需要参与者发自内心的意愿和对治理政策的比较一致的看法和目标。从这个意义上，罗西瑙尤其强调“规则体系”在治理过程中的作用。他认为，“治理是只有被多数人接受（或者至少被它所影响的那些最有权势的人接受）才会生效的规则体系”，“它依赖主体间重要性的程度不亚于对正式颁布的宪法和宪章的依赖”。(16)在当今的国际安全合作中，以“对话”和“参与”的方式进行国际性的安全维护就显得特别重要。同时，非传统安全具有的跨国性和全球性特征要求在应对挑战时摈弃以往排他性、针对某一方的旧式安全合作模式，而采取超越国界、种族和意识形态的解决方式进行合作，唯有如此，治理才会有好的效果。第四，安全评估的可操作性突现了安全监督与反馈形成“闭环控制系统”的可能性。安全治理带有很强的政策目的导向。安全治理注重安全政策的过程和结果的评估，它研究安全治理者以何种方式来界定和实现这些政策目的、并达到预定结果。这是“安全治理”理论与以往安全研究的主要区别和可贵之处，即它不是高高地停留在决策层外“客观地”进行理论分析，而是将安全理论和政策实施与结果密切相连，因而是一种“活的”分析框架。这恰恰是国际安全研究中相对忽视的一面。（二）安全治理能力提升的国际实践1.安全治理的欧洲模式。欧洲是研究并实施安全治理模式较早的地区，同时也给其他地区提供了一种可参考和比较的经验。其特征有二：首先，通过权力共享的、自组织(heterarchical)局面的开创，(17)形成一种区域性组织为主导的多种行为体广泛参与的治理模式。2009年4月，北约发布的《联盟安全声明》强调，北约不仅要加强快速反应能力，还要强化与欧盟、联合国、非洲联盟、俄罗斯等多种行为体之间的合作和协调。(18)在这种安全合作中欧盟作为“安全治理的行为体”或者作为“有效的安全提供者(securityprovider)”，在冲突防御、危机管理、反恐合作等方面发挥着越来越重要的作用。(19)同时，各种资源的整合成了欧洲安全治理的重要组成部分，即安全治理也开始从“成本效益(cost-effective)”的视角判断如何提供更有效的安全。其结果是，欧洲的安全治理越来越依赖于非政府组织、慈善机构、环保组织以及人权监督机构的力量。同时，欧洲的安全治理还日益与风险管理结合起来。很多国家逐渐地将风险管理的职责交给私营企业，在风险社会中关于安全产品的提供出现了越来越商品化的现象。(20)其次，通过建立和健全法律、法规以及各种机制以达到安全治理的目的。在这种治理的过程中，欧盟起到了尤为突出的作用，它发挥的是一种软实力作用，即通过一种道德的权威、一种制度化的力量进行治理。这种治理的模式在食品安全领域表现得尤为突出。(21)欧盟为了创造一个有效的食品安全管理框架，于2001年专门设立了一个独立的食品风险评估的法人实体，即欧洲食品安全局（EuropeanFoodSafetyAuthority，简称EFSA）。欧洲议会和欧洲理事会还于2002年1月颁布了关于食品安全第178号管理法规（2002年2月21日生效），它填补了在欧盟层面没有总的食品法规的空白。(22)这说明欧洲已经拥有了比较严谨的食品安全法律体系和机制。2.安全治理的拉丁美洲尝试。如果说20世纪80年代的“民主化进程”和“发展”问题成了拉丁美洲地区重要的安全议题，那么从20世纪90年代中期开始，特别是“9·11”事件以后，非传统安全问题尤其是有组织犯罪在拉丁美洲地区显得尤为突出。目前贩毒活动和有组织犯罪已被公认为是构成拉美“民主稳定、经济发展以及区域和平”的最大威胁。(23)面对跨国性的有组织的安全威胁，拉丁美洲地区的安全治理在不同程度上呈现出多种行为体参与和多层次治理的现象。例如，2003年11月，联合国组织举办了拉丁美洲国家打击走私贩卖人口峰会；(24)拉丁美洲和加勒比区域各国禁毒执法机构负责人会议在联合国支持下每年召开；2002年，美国接受了“哥伦比亚计划”以打击贩毒和非法武装团体；为打击跨国犯罪，2009年初，拉美四国总统在巴拿马城发表联合声明，将建立起一个共同机制以有效打击贩毒、贩卖武器和人口、洗钱等跨国犯罪。(25)总之，拉丁美洲地区在21世纪对安全议程以及应对措施等方面出现了一种共同的认知，并已经启动了国家、各种国际性和区域性组织以及法律机构来应对日益复杂的非传统安全威胁的挑战，使之形成拉美地区一种安全治理的模式。但是，由于拉丁美洲自身存在的政治上和结构上的脆弱性，加之资金不足的问题使得拉美地区的安全治理没有得到很好落实。在拉丁美洲地区，虽然国与国之间、不同机构和组织之间都有意向采取一致的行动、也达成正式或非正式的协议，但往往难以实施；因而安全治理目标和政策落实之间还有相当的距离。3.安全治理的东南亚实践。亚洲金融危机以后，特别是“9·11”事件以后，非传统安全威胁在东南亚以及东亚地区突出表现在经济安全、恐怖主义、重症急性呼吸道综合征(SARS)、贩毒、非法移民、海盗等方面。为了应对这些挑战，东南亚进一步扩大了自20世纪90年代就发起的一系列的区域合作进程，呈现出一种“多层型”的和“功能性”的合作模式。当然东南亚的合作与制度化程度较高、以正式组织为主导的、以法制和条约为基础的欧洲安全治理模式还是有所不同。相比之下，东盟的安全治理可以称之为一种“软治理”模式，它是一种松散的、循序渐进的以“东盟方式”为基础的合作模式。(26)在非传统安全领域，东盟和中国（常常也包括日本和韩国）近年来的合作不仅在内容上增多了，而且在程度上也处于不断加深的态势。例如，1997年发表的《中华人民共和国与东盟国家领导人会议联合声明》就承诺了中国与东盟加强在所有领域的对话与合作。2002年11月，中国与东盟发表的《关于非传统安全领域合作联合宣言》更是标志着双方在非传统安全领域全面合作的开始。该宣言明确强调了非传统安全问题的复杂性以及综合运用政治、经济、外交、法律、科技等手段加以应对的必要性。2004年1月，中国与东盟签署的《非传统安全领域合作谅解备忘录》更具体地指明了严重关注的问题，这些问题包括贩毒、偷运非法移民（包括贩卖妇女儿童）、海盗、恐怖主义、武器走私、洗钱、国际经济犯罪和网络犯罪等非传统安全问题。中国和东盟在上述八大领域中开展了具体的互通信息和联合行动、并取得了一些成效。2005年，东盟与中日韩（“10+3”）的首都警方在北京签署了《关于加强东盟与中日韩首都警察局合作的北京宣言》，增强了东亚区域国家之间多层面、多方式的警务交流与合作，为打击跨国犯罪活动提供了更灵活的合作方式。2009年6月，首届东盟与中日韩武装部队非传统安全论坛在中国召开，该论坛尤其强调了武装部队是应对非传统安全威胁中发挥不可替代的重要力量。总之，东南亚区域全方位的非传统安全合作进程呈现出从政府主导、高层会晤、达成协议到实际性的、功能性的合作。但是，作为有效的治理，东南亚地区在合作方面还存在着问题，例如，虽然签署了很多协议，达成了诸多共识，但是在实际操作上，合作的渠道还不够畅通、还有待摸索具体的合作方式和治理规律。更重要的是，“东盟方式”的确照顾到了东南亚的历史、文化以及现实背景，以一种让大家感到舒适的方式进行合作，但是要使东南亚的安全治理达到更有效的治理还需要提高制度化程度，还需要资源更合理的协调与整合。三安全治理范式建构的启示安全治理作为非传统安全维护的一种新范式，着眼于安全维护多元行为主体的参与、着眼于安全环境的全方位改善、着眼于多种资源的有效整合和运用以及安全政策实施的现实目标。安全治理正是有了这种价值导向和政策意义，加之它探索非国家中心主义的治理模式，寻求非传统安全威胁应对的国际合作路径，故显示出其独特的特征和优势。也正因如此，安全治理的理论探索和政策实践都需要一种新的观念，即“非传统”的安全观念和思维模式。（一）对国家安全利益的再认识如何理解中国国家利益的内涵、范围及其实现的途径？学者们对此持有不同的见解。(27)笔者在这里并不想对此做全方位探讨，而是着重考察“外生变量”对国家利益的影响力。(28)换句话说，全球化的影响和非传统安全威胁的日益上升已经促使每个国家不得不重申其国家利益的内涵和范围，并试图摸索最佳的维护途径。越来越多的学者和决策者已经意识到，在新的环境下确保国家利益就必须走出传统的认知框架并以多维的视角看待国家利益，以多途径的方式实现国家利益。的确，国家利益的内涵并不是一成不变的，尤其存在着怎样“判断”的问题。简单地说，在和平时期和在战争时期，人们对国家利益轻重缓急的判断显然不会一样。例如，在中国建国初期和改革开放之前，由于国家最高领导层判断战争爆发的威胁时刻存在，因此就有了“早打、大打、打核战”的战略准备；但是改革开放以后，邓小平同志强调的国防建设要服从于经济建设和国家发展大局的战略则正是对当时国际国内形势进行正确判断后而得出的结果。进入21世纪后，“9·11”事件对国家利益的判断提供了至关重要的外生变量。恐怖主义带来的威胁大大超出了传统大国间游戏规则的方式，致使像美国这样的超级大国不得不依靠与各国和国际组织的合作来应对恐怖主义的威胁，以确保其国家安全。同样，当今的诸多非传统安全威胁，诸如世界金融海啸、全球性气候变暖、甲型H1N1流感以及跨国犯罪等都不是任何单个国家靠自身的力量所能有效应付的。这说明全球化不仅使各国在经济上变得高度相互依赖，而且在安全领域也不能例外。正是这种安全上的相互依赖将各国和国际社会的利益更多地联系在一起，因此应对和解决威胁的途径是协调与合作而不是冲突与战争，是共同治理而不是单方提供。面对全球金融危机，二十国集团(G20)的各国首脑之所以一再强调反对贸易保护主义，正是由于在全球经济高度相互依赖的今天，任何一个国家将不可能用损害国际社会的方式摆脱其经济困境。同样，中国提倡的新安全观强调摒弃冷战思维，也是一种试图摆脱狭隘的国家利益观而构建的一种以合作求和平与发展的尝试。正如王逸舟所认为的，国家民族的安危及发展与国际共同体是“唇齿相依”的关系，“各个国家不是死守传统主权界限，而是灵活掌握、进退适度，以短期利益求长期价值，以新的姿态、新的贡献在全球化的国际社会中安身立命”。(29)因此，安全治理要求学界和决策层拥有符合全球化时代的新的安全观和国家利益观，以把握新时期的复杂多变的安全环境、并采取合理的应对措施。（二）对安全内涵的再认识从安全治理的视角讲，“安全”、“国家安全”不仅仅意味着国家主权不被干涉或领土不被侵犯，而且更重要的是指国家整体的安全、国内社会的稳定状况、公民个体的安危以及人与自然的关系都保持良好的平衡、处于良性循环的状态。而“人的安全”是这种总体安全的基石和出发点，也是安全价值追求与安全实施维护的核心。从这个意义上说，从20世纪70年代开始的对安全内涵的“扩展”和“深化”，其中深化才是真正意义上的安全革命。因为“扩展”的确将传统的军事安全概念扩大到包括经济、社会、环境等诸多领域，使非传统安全的议题在更广泛的领域内得到系统研究。然而，非传统安全研究中“深化”才涉及对安全最本质的研究（即谁的安全的问题），使传统的“安全就是国家安全”的观点得以被重新认识，并将社会、人（作为个体或集体）甚至某种价值也列为安全维护的对象。而联合国提出的“人的安全(humansecurity)”概念在更大程度上超越了传统的国际关系研究范畴，走向了以人为本的非传统安全研究。“社会安全”、“人的安全”作为非传统安全理论研究中的主要领域，将“人”和“社会”作为安全的指涉对象，不仅为安全治理提供了新的主体和目标，也为非传统安全能力建设提供了具有参照意义的维度。无论是社会安全还是人的安全，它们都对以国家为中心的传统安全管理范式提出了新的挑战。如果说传统安全能力可以被理解为是“保卫国家不受攻击、侵略、征服和毁灭”的能力，那么，非传统安全能力可以被理解为是在非军事领域“关注人的安全、维护社会稳定、防止国家危机、确保国际和谐”的能力。当然，笔者也不同意某些西方学者将国家安全、社会安全和人的安全相对立起来的倾向，真正的安全环境的构建需要的是一种国家安全、社会安全和人的安全保持良好的统一与和谐的状态。（三）对“安全指数”的再认识如何看待安全指数？安全指数高是否就意味着眼前不出问题，或者即便出了问题但对问题解决得较及时和快速？从安全治理视角，安全管理不仅仅注重有效应对眼前的短期安全威胁，而且还不能忽视构建长期稳定的安全环境。这需要补充和调整传统的安全观，即“国家安全的维护”并不单单是加强国防建设和提高对外防御能力，而且更要构建和提高国家的“安全指数”。有学者曾经指出，在全球化新条件下，“国家安全”的维护应考虑怎样提高一个国家的——包括民族融合与团结程度、社会安定与稳定程度、经济发展与开放程度等——“健康指数”。(30)这和约翰·加尔通(JohanGaltung)提倡的“积极的和平(positivepeace)”概念相吻合。约翰·加尔通指出，和平可以被定义为暴力的不存在，但只是暴力的不存在未免也太消极了。借助于医学和健康研究，他强调真正的健康不单单是没有疾病，而是锻炼出有抵抗力的健壮身体。同样真正的和平也应该是构建一个可以长久的和平环境。(31)余潇枫和徐黎丽在探讨边疆安全维护实效时也提出，“政治认同比军事认可更为有效，而文化认同又比政治认同更为长久”。(32)的确，中国是一个多民族、多元文化融合聚居发展的国家，如果没有多元文化间的互动和平衡发展的基础，安全治理将会永远处于“漏一块补一块”的被动局面。偶发性、零散性的安全事件会转向密集型、连带性的危机事件；国际安全因素可能影响国内的安全形态；国内安全问题的处理也会带来国际共振。安全维护的短期应对与长期构建的结合是非传统安全能力建设的着眼点所在，也是建构“积极的安全(positivesecurity)”的关键。（四）对维护途径与方法的再认识传统的安全或战略研究常常把国际无政府状态下的安全维护看成是一种“零和游戏”，国家的安全最终是依靠“自助”的方式来实现的。因此，提高国家的军事力量成了防御威胁的主要手段。相比之下，非传统安全的威胁发生的形态及蔓延的层次更加复杂多样，因此构建安全治理机制需要的不是如何“自助”，而是如何“合作”（尤其是跨层次、跨领域的合作）。从这个意义讲，安全治理应注重如下几点：第一，安全治理提倡的安全维护途径和方法已经超越了“冲突”和“自助”的逻辑，它提倡的是以“和合”为前提的“优态共存”的理念，是一种“共同治理”的模式，即以追求和合、共建安全的方式获得良好的生存及发展环境。(33)第二，超越国家提供安全的观念，有效调动多种行为体的参与，并最大限度地整合多种资源。第三，建构没有共识认同的安全治理将很难达到有效治理的效果，因为治理不可能仅靠强制性的命令来完成，治理更需要自愿的参与。第四，安全的维护途径和方法需要制度和体制的支撑。有了合理的体制就可以更有效地整合不同行为体的参与并对资源进行调配，防止人力和资源等的浪费。第五，从实际操作层面看，安全治理要准确把握安全威胁引发危机的触发点、临界点，尽可能将安全维护控制在导致非常态危机（如社会解组、民族分裂、政权倒台、战争爆发等）的临界点之前。而最为理想的状态则是提高安全的指数以确保良好的安全环境。四结语不同于以往安全研究聚焦于纯理论的概念，安全治理关注的重点是安全管理，它是一种政策目的和政策结果导向的理论。尽管它在理论上尚不够成熟，在经验研究上还没有完全走出欧洲和北美区域的地区实践，但欧洲经验已经初步证明了安全治理是非传统安全管理的一种新的观念和新的实践。安全治理用新的——超越“国家中心主义”和多种资源整合的——思维方式试图摸索出一种更合理的安全管理模式。在中国，非传统安全威胁的严重性已经受到决策层和学界的高度关注，非传统安全能力建设的任务已经成为当务之急。笔者认为，安全治理理论不仅是当代国际安全研究中一种新的研究方法和模式，也是中国非传统安全治理模式与非传统安全能力建设的一种可借鉴的理论范式。［收稿日期：