当前审计移送的违法违纪案件主要特征分析

当前审计移送的违法违纪案件主要特征分析

审计署自2010年起开始公告审计移送的已办结违法违纪案件和事项处理情况，笔者通过对其中涉及国有单位、国家公职人员的部分违法违纪问题和案件线索分析发现，财政资金管理、国有资源开发使用等领域，行政审批、行政许可等权力高度集中的部门，公共工程招标投标、土地出让、政府采购等行政权力与市场经济活动的结合部是当前违法违纪行为的高发高危领域、重点部位和重要环节。这些领域的违法违纪行为已呈现出群体性、间接性以及复杂化、隐性化等新的特征和变化趋势，应引起我们的高度关注，并认真分析把握其发展规律，以进一步加强对行政权力的监督制约，促进公权力有序、有效运行。当前违法违纪行为的主要特征随着我国经济、社会等领域的深刻变革，资源的稀缺性逐渐加大，争夺各类资源的竞争日趋激烈，而行政权力在分配公共资源、调整利益格局等方面仍然存在较大的空间，目前，各类违法违纪问题和涉嫌经济犯罪行为正逐步向组织化、智能化发展。违法违纪行为主体群体化趋势明显。为寻求运作过程的相互支持和掩护，违法违纪行为的组织化程度大幅度提高，主体的范围逐步扩大。参与者围绕相关行政权力或管理职责的履行，在纵向上寻求保护和配合，在横向上寻求支持和掩护，逐渐形成以关键人物、权力运行、利益分配为中心的同心圆或利益链。突出表现在两个方面：一是上下串通、内外勾结的有组织犯罪行为；二是在单位主要负责人主导、默许下，部分中高级管理人员组织、参与的国家利益部门化、公共权力私有化的小团体违法行为。违纪违规行为和涉案手段日趋隐蔽。在国家逐步加大对各类违法违纪问题、涉嫌经济犯罪行为治理和打击力度的背景下，意图侵占公共资源谋求私利的个人或小团体，其违法违纪行为、利益勾结关系由明转暗、由直接转为间接，用形式、程序上的合法掩盖实质上的违法，以求脱离监管、逃避打击，呈现出明显的预谋性、间接性和智能性。突出表现在三个方面：一是获取利益由直接向间接转变，通过近亲属、身边工作人员或其他特定关系人收取财物，或者回避为他人获取不正当利益和自身收受贿赂的因果关系，造成违法或犯罪构成认定中的要件缺环，将权钱交易的时间向前、向后延伸，或作出散点化、非均衡安排，或将交易的对象向其他非财物利益扩展；二是通过设立或“借道”民营经济实体，在隶属关系、产权关系上“零接触”，回避上级监管和外部监督，实现个人或小团体对公共资源和资金的“合法”控制；三是利用陪标围标、虚做项目、虚订合同和开具虚假发票等方式，通过所谓集体决策形式，以相对“合法”形式，实现资金的转移和利益的让渡。利益关系日益复杂，案中案明显增多。随着市场经济的发展，利益主体日趋多元化，在部分人员获取非法利益的过程，往往涉及不同领域、不同地区的多起案件。表现为：一是个人或小团体同时（先后）涉及多个不同性质的违法违规问题或经济犯罪案件；二是违法违规和经济犯罪相互交织，重大违纪违规问题的背后往往隐藏着性质更为严重的涉嫌经济犯罪案件线索。违法违纪行为的成因分析各类违法违纪行为和职务犯罪案件大量发生，既有复杂的社会背景因素，又有涉案个人内在的思想和动机根源。更为重要的是，对权力运行监督和制约存在的暂时性制度缺陷和薄弱环节，为违法违纪问题由动机转化为行为提供了充分机会。专项优惠政策设立之初存在监管薄弱期。国家根据经济社会发展的战略需要，在特定时期制订了行业扶持或者改善民生的税收优惠、财政补贴政策等。在政策出台初期，对其安全性、效率性等的制约、监控措施尚在逐步完善之中，这些暂时性的缺陷往往成为违法违纪人员钻营的对象。如，近年来在财力大幅改善的情况下政府安排了大量的政策性资金专门用于解决“三农”、下岗再就业、医疗保障、基础教育等发展重点和难点问题。一些政策执行部门、单位或有关工作人员，借助行使行政职权或执行国家相关政策的便利，将优惠政策或专项资金变成自己免费的资源。权力高度集中难以制约。在领导决策权缺乏有效制约和监督的情况下，主要负责人权力过于集中，“一把手”违规决策、插手干预招投标等工作为相关方面牟取不正当利益的现象屡屡发生，更有甚者，利用手中权力向个人、私营企业输送利益，或巧立名目把公共资金或国有资产纳入私囊。二级单位失去管控游离在外。部分单位内部管理结构不完善，对下级单位及重要岗位控制监督难以及时到位，有时对已经发现的问题和漏洞放任自流，听之任之，致使“黑洞”越来越大。更有甚者，人为将部分二级单位“剥离”或通过二级单位将经济资源转移，游离于内部控制和外部监管之外，形成国有资产、财政资金监管的真空地带，成为个人或小团体牟利的运作平台。法律法规不完备。在经济社会的转型和变革期，由于法制的不成熟、不完善和相对滞后性，许多方面缺少规范约束因而边界不清，或即使边界明确问责机制又不到位。于是，趁政策酝酿尚未出台的时机打“时间差”、利用法律漏洞打“擦边球”的现象大量存在，法律法规的“留白”给不法人员以可乘之机，也给定性和处罚带来了障碍，后者又进一步助长了职务性违法犯罪的滋生和蔓延。相关建议为充分应对重大违法违纪问题和涉嫌经济犯罪行为的演化升级趋势，推进惩治和预防腐败体系建设，笔者建议，在充分借助和整合各监管职能部门优势、提升发现问题的政策水平、提高揭露问题的突破能力的基础上，进一步完善对权力运行监督制约、检查机制。继续丰富违法违纪行为识别的信息源。结合国家电子政务体系和国家审计数据中心建设，逐步整合财税社保、央行银监、纪检监察、公安检察等业务监管、行政监督和司法监督等部门的资源，建立相对畅通、高效的情报信息交流机制，同时拓宽日益强大的新闻舆论和群众监督渠道，通过审计信息范围的延展和综合分析技术的升级，在更大范围内寻找不当利益外联、溢出的动向，以近年来积累的经验和目前正在逐步形成阶段性成果的反腐败指标为基础，结合违法违纪苗头演化和行为倾向，构建对国家公职人员违法违纪行为的审计预警体系。建立违法违纪行为审查年度报告制度。借鉴最高人民检察院惩防职务犯罪年度报告制度，在全面总结年度内违法违纪问题查处工作的基础上，认真分析违法违纪的总体形势、规律特点和演变趋势，深刻剖析典型案件中揭示的违法违纪行为由量变向质变演化的行为特征，汇集提炼问题查处经验和教训，为实时补充完善、修正升级违法违纪预警体系提供案例支持。进一步增强查处违法违纪行为的监管合力。逐步改善目前联合监管松散的局面，充分发挥各部门的资源优势，建立统一、高效的联合办案机制，提高监管资源利用效率和打击力度。同时，在提请纪检司法机关提前介入审计线索查处的情况下，对电子证据的合法性、间接证据链的完整性、精确性程度的判断标准做出规定，以整合审计机关的线索发现识别能力、纪检监察的侦查定性能力、公安检察的审讯取证能力，充分发挥监督体系的系统效能。逐步完善对违纪违法行为的审计治理与预防思路。一是通过加大问责力度实施威慑、