德国权力制衡模式下的政府间财政关系

德国权力制衡模式下的政府间财政关系

一、问题的提出与文献综述政府间财政关系体系包括中央与地方不同财政主体之间的财政权力与收入的划分、公共事业权力与支出责任划分和政府之间的转移支付等要素，而这些要素与制度的安排却受制于各国的政治体制、经济结构、文化习俗和历史发展等因素(Wong，2007)。学术界对于政府间财政关系的关注主要局限于制度安排本身，而对于通过怎样的制度来确认相关的财政法律关系，如何在财政法律关系的执行过程中运用以及采取什么样的监督制度的探讨，相较之下并不多见。巴尔认为，确定财政支出责任的归属应当成为一个理想的政府间财政关系体系构建的首要任务，一国政府只有对各级政府的支出责任首先进行划分，才能在此框架下按照财权与事权相对应的原则，将该国的财政收入在不同政府主体之间予以分配(财权分配)，进而确立不同政府主体之间的转移支付制度，利用相应的转移支付体制帮助财政相对贫困的地方政府填补其财政缺口，解决不同财政主体之间收入水平的不均衡(Bahl，2000)。博尔德威通过对不同联邦制国家财政关系的比较分析得出，联邦制国家在国家财政关系的构建中一般赋予了地方政府主要的支出责任，通过事权带动财权的方法提出了财政分权的理念，实现地方政府财政收入与支出责任的匹配，辅以转移支付解决横向上(即不同地区之间)财力分布不均衡的问题(Boadway，2007)。大量的主流学术观点认同财政分权的理念，但是同时坚持分权必须有一定的界限。普遍言之，中央与地方政府根据一定的原则实现财政分权，分权最为基本的原则应该是，事关国计民生、国家统一市场和国家宏观发展战略的财政收入和支出权力应当归属于中央政府，而地方政府的财政自主权必须与地方经济的发展状况和发展战略相一致，政府间收入共享或者转移支付政策的使用是以不损害各级政府特别是地方政府的硬预算约束为限的(Montinolaetal.，1995；Weingast，2009；张光，2009)。不同的政府间财政关系体制影响着一国的经济发展、社会稳定和财富在国家与社会之间、中央与地方之间以及不同地区之间的分配与协同发展(张光，2009)。德国在政府间财政关系上积累了宝贵的立法、执法与司法经验，是法治国家中典型的权力制衡模式。因此，关于德国模式的研究也得到了我国学者的广泛关注。德国政府间财政关系同其他联邦制国家一样，包括了财权与事权在联邦、州与地方政府之间的三级划分(蔡玉文，2002)。财权的收入主要是对各种税收权限的划分，包括联邦和州的共享税或者特定层级的专享税，并且在税制划分的基础上建立以德国联邦政府财政计划委员会为主体的德国三级政府协调沟通机制(谭融、罗湘衡，2007)。事权的划分同样以三级政府为主体，按照不同政府层级的事权范围负责相应的财政支出(许闲，2009)。近年来，德国GDP增速、社会失业问题、财政赤字等问题的出现也为德国政府间财政关系带来了一定的问题，不过这些问题的出现为德国政府间财政关系的调整和改善提供了契机(罗湘衡，2010)。德国的政府间财政关系在实践中被证明是一套行之有效的制度体系，因而其经验也为其他国家政府间财政关系的改革提供了宝贵的德国模式。尽管我国已经有许多学者从不同的视角探讨了德国这一权力制衡模式的政府间财政法律关系，但是对于一些机制设计内在的逻辑关系却没有进行深入的关注：比如在介绍财权和事权的划分中侧重于对现有制度的介绍，缺乏从立法层面上解释这些制度的产生机制和内在的法律依据；在分权机制分析中以联邦、州和地方三级政权为主体，缺少对各个主体中相关的具体行政机构做职责和权限的探讨、界定与明晰；关注德国财政法律关系的过程中忽视了司法机构对德国政府间财政关系的监督职能，淡化了法制国家中依法监督的功能主体。本文从德国权力制衡模式的法理机制入手，梳理德国模式的立法脉络，分析机制内部的制衡机理，并且结合我国当前省级以下政府财政关系这一热点，着重探讨了德国州级以下政府间的财政关系和转移支付。探讨和研究德国权力制衡模式下政府间的财政与税收关系，不仅可以为我国《预算法》修正案的讨论提供参考模式，而且德国成功的行政与司法实践也可以推动我国各级政府间财政关系的立法、政府间财政管理体系中事权与财权的分割和定位，强化政府间财政关系中的司法监督，促进我国财政法制建设的发展。二、德国政府间财政关系的权力分立制衡框架作为联邦制国家，德国实行了三级政府相对独立的财政体制，政府间财政法律关系兼顾联邦政府、州政府和地方政府的利益，保证了各级政府间的沟通与合作，有效维护了相互依存的德国政府间财政关系模式。德国政府间财政关系的权力分立模式主要包括财政立法权、财政行政权和财政司法权，运用经典的三权分立模式进行权力制约。这一模式运行的首要难度是如何通过有效的法律规范明确各级政府的事权与财权范围(财政部法条司干教中心赴德国培训考察团，2006)，通过法律制度明晰各级政府的财权、事权、转移支付等权利义务，同时利用独立的司法体系对各级政府间财政关系行使进行有效监督，运用三权分立制衡机制保证德国政府间财政关系的公平、效率与社会的和谐发展。(一)立法权为了实现有效权力制衡模式下的政府间财政关系，德国对财政关系立法权限作了明确的规定。为了体现国家对财政立法的重视，《德国基本法》专门开辟独立章节(第十章)为财政规章，对联邦和州的公共开支、税收立法权、税收分配、财政补贴和财政管理等基础事项作了明确的规定。在此基础上，联邦和地方议会可以根据法律规定，在允许的立法权限下实施对政府间财政关系的立法。作为联邦制国家，德国每个州都有自己的宪法，联邦政府和各州政府依据宪法分别在各自的范围内履行宪法赋予的职责。《德国基本法》中关于公共财政的规定是国家财政关系的立法基础，联邦议会和州议会在《德国基本法》规定的基础上进行财政立法。目前，德国政府间财政关系的重要立法主要包括《德国基本法》、《促进经济稳定和增长法》、《财政管理法》、《联邦和州预算原则法》、《联邦预算法典》、《联邦预算均衡法》、《联邦财政监督法》、《税收调整法》、《税收通则法》和《个人所得税》、《企业所得税》、《营业税》、《增值税》等50多个具体税种法。这一完备的立法体系和法律架构，既是德国政府间财政关系调整的依据和遵循的原则，也是财政行政机关间进行内部制衡和独立司法体系下实现有效监督的准则。(二)行政权在德国健全法律制度体系下，政府行政部门之间严格以法律为准绳，依法办事。作为联邦制国家，德国的财政行政级次分为联邦、州、地方三级。根据以上立法原则，德国将本国的财权和事权在三级政府之间进行划分。联邦、州和地方三级政府在财政管理上均拥有独立权力。财政管辖权在三级政府中加以分配，并且各级政府均独立设置财政管理机构，拥有明确的管辖范围和职能。联邦财政行政管理的行政主体是联邦财政部。作为第一级财政行政权行使机构，联邦财政部具体由办公厅、预算司、国有财产司、信贷司、税务司、私营化司、欧盟事务司等多个司局单位组成。各司局主管联邦各州的财政和税收政策，其行政职责包括制定财经、金融、预算、税收政策；涉及财政的欧洲和国际事务；联邦财产和经济资助管理；批准财政预算内的支出和法律、法规条款中涉及财政收支的相关内容；制订联邦预算草案；对财政计划提出建议，协调联邦、州及地区间财政计划的合作，以及履行法律赋予的特别任务。第二级财政行政权力机构是州一级的财政部及其下设的财政管理部门。德国联邦财政部在每个州都设立了其派出的高等财政管理机构，有的州也比照设立了自己的高等财政管理机构，它是联邦和州财政部的管理、执行和协调机构，管理下设的财税局、建筑局，并承担公有资产的管理职能。联邦财政部对州、地方财政部门没有领导关系，各州财政部是州财政税务的最高管理机构，中级管理机关是财政税务管理总局，财政税务管理总局主要负责向其领导下的地方财政税务局解释有关财政税收法律和指导有关的税收征管工作。较大的联邦州如巴伐利亚州可以设立几个财政税务管理总局，而柏林、汉堡等城市州只能设立一个财政税务管理总局。第三级的财政行政权力机构是分布在各地的财政税务局，财政税务局分布在每个州的各个市县乡镇，他们直接受州财政局的领导，负责承担联邦和州的各项具体税收以及规费的征收和管理。在共享税征收以后，地方财政税务局必须按照法定的比例，分别同时上缴联邦、州和地区的财政金库。财政行政管理体系中的最高机构(主要包括联邦德国财政部和各州的财政部)同时也是税收财政政策的咨询机构。这些机构受政治家的委托，针对各项税收法律议案提供专业咨询，并委派专业人士参与议会的相关立法程序。有时联邦德国财政部甚至充当更为重要的角色，即对执政者施以影响，建议他们起草政治家们尚未考虑到的税收法律议案。某些议会成员因而常常公开表示，他们很难理解联邦德国财政部参与起草的各项税法草案，难以深入领悟这些草案将会产生的效果。值得思考的是，在这种情况下，国家权力的分权制度将产生错位，即税收行政管理部门同时充当着“替代立法者”的角色(Pezzer，2009)。各级财政管理的政府部门都必须严格遵循德国联邦议会和州议会依照相关的立法程序所制定的财政法律关系的相关规范，明确自己的职责和权限。他们的行政职权同样必须受到行政机关内部稽查部门和司法机构的审查和监督。(三)司法权财政权力是行政权中非常重要的一种，由于行政权固有的扩张性和自由裁量性，财政权力必须接受必要的限制和监督。因而司法权在德国政府间财政权力制衡模式中发挥着十分关键的作用(刘文忠，2005)。德国对财政法律关系还辅以一整套司法监督体系，用于对国家财政关系的立法和执法进行监督，保证各项立法意图和执法手段不被扭曲。财税司法权的行使是为了保证法律的公正实施和对行政权行使的制衡，通过有效、独立的司法制度保证政府间财政关系的协调①。财政司法权力的执行主体由联邦和各州两级组成。在联邦一级，国家司法权的行使构架除了联邦独立的联邦宪法法院以外，另设有五个联邦最高法院，即联邦最高法院、联邦行政法院、联邦财税法院、联邦劳动法院和联邦社会法院。这一级中负责行使德国政府间财政关系中司法权的主体是联邦财税法院，联邦财税法院总部设在慕尼黑。各州的财税法院作为第二级财政司法权行使主体。德国通过一定的司法体系对政府间财政法律关系实施监督。德国司法的管辖权主要属于各联邦州，这与《基本法》第30条中阐明的权限分配的普遍原则相符合。按照该原则，只要《基本法》没有另行规定和许可，联邦各州均需负责行使国家的权限和完成国家的任务。三、德国政府间财政关系的制衡内容与特征(一)联邦层级立法主导、地方立法补充和特定政府授权立法结合的灵活立法体系目前，德国财政制度安排的相关立法权限包括联邦财政一般原则立法权、联邦专属财政立法权、联邦竞合财政立法权、地方专属财政立法权和政府授权立法等五种形式，从而保证了联邦和地方在国家宏观调控方针指导下针对实际情况所享有的灵活多变的立法权限。五种立法形式保证了国家在涉及国计民生的重大政府间财政关系立法问题上的主导权，同时兼顾了各州或者特定情况下政府部门在具体立法问题上结合实际情况相机而行的立法权。1.联邦立法主导联邦层级对政府间财政关系立法权的主导主要体现在联邦财政一般原则立法权和联邦专属财政立法权上。联邦财政一般原则立法权是在1969年修改《基本法》后出现的一种立法权限。这一立法权限确立了德国联邦层级在政府间财政关系立法的主导地位。有关财政法律的基本原则只能通过联邦一级进行制定与修改。《基本法》第109条规定了预算法原则，对各项预算、财政计划、会计和审计等事项作出了原则性的规定。经联邦参议院批准，联邦法律对联邦和各州共同适用的预算法原则、符合经济景气发展的预算原则和多年期财政计划原则予以规范。除了联邦财政一般原则立法权外，德国《基本法》还保证了联邦的另一种主导财政立法的权限，即联邦专属财政立法权。德国的《基本法》对联邦专属财政立法权限采用列示的方法给予了明确的规定②。这是一种完全由联邦自行立法，一般不授权各州，各州也不得僭越的涉及财政领域的立法权限。《基本法》第74条明确列示的14项③联邦专属立法权，包括其中的第5项关税。《基本法》在105条中重申，联邦享有对关税和联邦专享税的专属立法权。关税是联邦财政专属收入，处理海关事务、制定关税相关的法律制度是联邦政府的专属财政立法权。2.地方立法补充根据德国邦州竞合财政立法权和地方专属财政立法权，德国各州议会在特定情况下享有立法权限。不过，由于联邦根据上文所介绍的两项立法权限已经享有主导性的立法权力，所以各州议会对于地方财政立法仅仅发挥补充立法作用。邦州竞合财政立法权④并非指通过联邦和州共同进行立法，而是在竞合立法的范围内，只有联邦不制定法律、不行使立法权时，各州才有立法权⑤。可见，事实上各州拥有的是补递性立法权，即在联邦未行使其立法权之前才拥有立法权，而联邦在共同立法权限上拥有优先立法权。为了在联邦领域内创造同等生活条件，或出于捍卫整体国家利益、维护法制和经济统一的原因而有必要制定联邦法律时，联邦在竞合立法范围内享有立法权⑥。这一规定实际上成为联邦对财政立法的主要依据，因为财政立法在适用范围上非常广，而且各州之间不同的财政法律可能导致联邦领域内生活条件的不平等，客观上也造成了竞合立法中州一级立法的局限性。德国《基本法》第74条列示了邦州拥有竞合立法权限的33个事项，其中涉及联邦与州竞合财政立法权限的项目，比如公共福利和包括失业保险在内的社会保险等。《基本法》第105条第2项明确规定，如果税收的全部或部分属联邦所有，或者具备《基本法》第72条第2项所指条件，联邦对这些税收享有竞合立法权，也可以修改已经由州颁布的相关法律。此外，涉及各州或地区税收收入的联邦法律，必须取得联邦参议院的批准才能生效。由于政府关系中地方政府也承担了相当的事权和财权，所以在立法权限上地方也享有财政专属立法权。德国法律通过“剩余权归属原则”来确立地方专属财政立法权，即各州在《基本法》赋予联邦立法权限的范围以外拥有立法权⑦。剩余权归属原则是指各州的财政立法权既不在联邦《基本法》中规定，也不在各州的宪法中规定，而是采用排他的方法将法律明确制定立法权限以外的部分推定为地方专属的财政立法权。由于《基本法》保证了联邦拥有绝大多数项目的立法权限，剩余权归属推定后的地方专属立法权比联邦专属立法权的范围要小很多。由于基本法划分国家立法权的结果，各州议会自行立法的事项范围很窄。根据《基本法》第105条第2a项的规定，地方消费税和奢侈物品税不与联邦法律规定属同类的，各州享有立法权；各州同时还拥有对所在州房地产交易税税率的设定权。除了授权立法以外，在联邦专属财政立法权限内，州立法是不允许的，而现实中这种授权也相当少。此外，为了保持法律和税收制度的统一，避免各州制定税法时相互干扰，属于各州的专享税也一直由联邦立法。3.政府授权立法除了联邦立法主导、地方立法补充以外，德国还允许政府授权立法的特殊情况。根据《基本法》第80条第1项规定，联邦政府、联邦部长或州政府可经法律授权颁布行政法规。此法规必须规定授权内容、目的和范围；在颁布的行政法规中必须指明其法律授权依据。如果法律规定此项授权可再予以授权的，则此项授权的再授权必须由行政法规规定。除授权立法的法规以外，德国行政机构也制定行政规则。这些行政规则具有一定的法律属性，但是没有直接对外的影响力，而是通过内部行为规范间接地对外产生效应，比如通过解释不确定的法律概念或表现为实行裁量的具体化指标，间接对外产生规范作用。政府授权立法有利于及时发现政府间财政关系行使过程中可能存在的法律漏洞，同时利用政府作为行政主体在执法过程中所积累的宝贵经验和施政心得，有的放矢地完善和补充德国的政府财政关系法律体系。(二)政府间财政法律关系遵循财权与事权对应原则，并辅之以财政转移支付1.财权与事权相对应原则联邦政府、州政府和地方政府三级财政体制遵循财权与事权相一致的原则，防止财政资源分配的失衡和政府间财政关系的紧张。德国实行专享税同共享税并存，以共享税为主体的分税制，按照适度集中、相对分散的原则，赋予各级政府一定的财权。现行制度下，德国政府间财政收入的分配制度是各项来源于联邦、州、地方三级政府专属的税权由所属一级政府完全拥有，属于共享税的部分根据一定的比例在各级政府间分配(BundesministeriumderFinanzen，2008)。属于联邦政府专有的税收包括关税；不属于州政府、地方政府或者联邦与州共享的消费税；道路货物运输税；资本流通税、保险税、票据税；一次性财产税和为平衡负担而征收的平衡负担税；个人所得税和企业所得税的附加税；在欧洲共同体范围内的赋税⑧。属于州政府专享的税收包括财产税、遗产税、机动车辆税、不属于联邦所有或者联邦和各州共享的流转税、啤酒税和赌场税⑨。属于地方政府专享的税收包括地产税和工商业税、地方消费税和高档消费品税以及根据州法律属于地方政府所有的其他税收⑩。德国的共享税主要包括个人所得税、企业所得税和增值税。联邦、州与地方政府共享的各种税收来源中，工资税的个人所得税目前的划分是联邦政府与州政府分别拥有42.5%的收入，地方政府获得剩下的15%；利息税由联邦政府与州政府各拥有该项税收收入的44%，剩下的12%由地方政府所有；个人所得税则在联邦和州政府之间平均分配。企业所得税仅在联邦与州两级实现共享，各级政府分别拥有其中的50%。增值税的共享划分是按照年度进行动态调整的，以2008年为例，联邦享有的增值税收入为54.6%，州政府享有其中的43.4%，而剩余的2%则由地方政府拥有。与以上关于财权在三级政府间的划分相对应，三级政府也对事权作了相应的划分，并且各自承担其事权范围内的各项财政开支。联邦政府的支出范围主要包括联邦外交事务、联邦财政管理和国家水路与航路管理；包括医疗保险、护理保险、失业保险、养老保险和工伤事故保险的社会保险和其他社会补助；武装部队的建立和投入使用；联邦国防军的行政管理；核能；空中交通行政管理；联邦铁路的交通管理；邮政与电信；德意志联邦银行负责的联邦货币发行和管理；内政紧急状况的管理。根据高效率、低成本的管理原则，联邦政府经立法机关批准，联邦公路、水道航运、空中交通和控制能源的研究利用等任务可以委托有关的州进行执行。州政府的事权范围主要包括州政府行政事务和财政管理；社会文化和教育事业；卫生、体育事业；法律事务和司法管理；环境保护等。地方政府的事权范围主要是各种地方性事务，包括地方行政事务财政管理；地方公路建设和公共交通事务；水电和能源供应；科学文化和教育事业，包括成人教育、学校管理、博物馆和剧院等的管理和维护；社会住宅建设和城市发展规划；地方性公共秩序管理；健康和体育事业；医院管理、医疗保障和地区性社会救济等。2.分权原则下政府间协同合作与财政共担原则尽管德国政府间财政关系遵循上文所介绍的财权与事权相对应原则，但是国家机器运行中难免会出现联邦政府与州政府和地方政府之间的协同合作。在这种情况下，德国采用了财政共担的原则，即从法律层面确定了邦州政府间合作情况下的财政支出与财政责任。首先，对于各州承担完成联邦政府委托的任务，所需开支全部由联邦政府负担，但是必须专款专用(11)。这种做法体现了各级政府的财政职责，避免或减少了各级政府之间为支出负担而发生的讨价还价。其次，对于由各级政府共同承担的事权，则通过一定的分摊方法在各级政府间进行分摊。联邦与州共同承担的改善地区经济结构的事权开支，由联邦与州两级政府各自承担财政支出的50%；联邦与州共同承担的农业结构改善和海岸防护的事权开支，联邦政府最少负担其中50%的财政支出，不过联邦政府的负担比例必须以公平原则为前提在所有州之间保持一致(12)。联邦与州共同承担的高等教育和科研项目等方面的开支，则通过联邦与州之间的协商确定。为了防止整体经济的不平衡，或者为了平衡联邦领域内不同的经济实力，或者为了促进经济增长而有必要在州和地方做重要投资时，联邦政府在必要情况下可对州政府和地方政府给予财政援助。该类财政援助比如资助城市建筑或者乡村建设、全日制学校建造等。财政援助的种类可以经由联邦参议院批准，由联邦法律予以规定或者根据联邦预算法由行政协议予以规定。此外，德国法律还规定部分事权尽管由州一级政府进行承担，但是联邦层级必须给予必要的财政支持，比如德国的《联邦教育促进法》规定，该法所涉及的相应财政支出由联邦政府承担65%，州政府承担35%；《住房补贴法》规定，州政府所支出的住房补贴由联邦政府和州政府各自承担50%；而《父母金及父母休假法》(13)所产生的财政支出则全部由联邦政府承担。3.政府间横纵双向转移支付原则为了保证德国境内大体相同的生活条件，德国法律规定各个州都应该为公民提供水平相同的公共服务。联邦德国通过适度集中、相对分散的原则确定各级政府的支出范围，并且赋予各级政府特定的税收权限以保证各级政府享有充足的财政收入，在此基础上采用横纵两向转移支付制度对各级政府间的财力收入进行再分配，进而实现联邦、州和地方三级政府之间的财政平衡(BundesministeriumderFinanzen，2009)。德国政府间纵向转移支付与财政平衡是指上一级政府向下一级政府提供财政资助，主要分为两个层面：第一个层面是联邦政府对经济发展落后的州提供财政资金转移支付，第二个层面是各州向辖区范围内财政困难的地方政府提供财政资金转移支付。以第二个层面为例，当地方政府依靠其税收收入难以应付政府开支时，由州政府予以补贴，这一转移支付又被称为垂直财政平衡。垂直财政平衡分为一般性分配金平衡和非凡需要分配金平衡两类，也就是通常所称的无条件拨款和有条件拨款，前一类没有限定用途，地方政府可自由支配，一般性分配金平衡约占垂直财政平衡转移支付总额的70%；后一类平衡金必须按州政府指定的领域使用，主要用于道路、交通、停车场、水资源和环保、文化及体育设施、医院与学校、养老及社会救济等方面。联邦政府对地方政府转移支付主要以特别需要金的形式进行发放。德国政府间横向转移支付与财政平衡是指通过在各州之间对税收收入进行调节性的分配，并通过财力雄厚的州向财力薄弱的州进行补偿性拨款，以及通过联邦政府的追加拨款实现政府间的财政平衡。现行制度下政府间横向财政平衡包括两个层面，即调整增值税共享比例和直接由财政富裕的州向财政薄弱的州划拨资金，本文以第一个层面为例进行说明。增值税共享比例的调整是指通过调整各州的增值税，由经济实力强的州从增值税总额中拿出一定的资金支援经济落后的州，使经济落后州的财政实力首先达到各州平均财政实力的约95%。具体操作方法是联邦提取规定比例后，剩余部分的3/4先按人口进行分配，即用这部分增值税除以各州居民总人数，得出全国统一的人均增值税收入的份额，然后用某州的居民人数乘以人均增值税分配份额，得到某州按居民人数分配到的增值税税额。联邦政府通过“增值税预先平衡”的方法，从富裕州政府财政的增值税收入抽出25%用于资助财力较弱的州，使受援助州的税收能力达到各州平均税收能力的95%。如果可供分配的增值税还有剩余，则对财力比较弱的州可继续进行平衡分配，但是分配的平衡比率将随着分配后财力落后州的财政实力与联邦各州之间的财政实力的接近逐渐递减至60%。如果以上用25%的增值税进行补助以后仍有剩余，则多余的部分按人口在所有各州中再次进行平均分配(刘剑文，2001)。(三)财政机关内部制衡与独立司法外部监督相结合，最大限度地体现公平与效率1.财政机关内部制衡为了节省司法监督成本，德国允许财政行政管理机关通过自我协调机制解决执法过程中可能存在的行政纷争，及时制衡各级政府的内在关系。作为对三级财政政府关系的平衡，德国于1968年建立了“财政计划委员会”，用以适时调整各级政府间的财政权力关系。财政计划委员会由联邦财政部长、联邦经济部长、各州财政部长、地方政府和地方联合体代表以及德意志联邦银行的代表共同组成。财政计划委员会每年举行4次会议，讨论和协调各级政府财政计划的落实情况，并且针对各级政府的财政状况提出指导性建议。财政计划委员会的协调机制使得三级政府间保持着财政关系的动态平衡，增强三级政府财政管理的灵活性和适应性，使得三级政府财政关系更为紧密和协调。2.独立司法外部监督为了更好地保障德国政府间财政关系的良好运行和维护制度的公平合理，德国还通过司法监督体系予以外部监督，任何政府机关、单位和公民在其权利受到公权力侵害时，均可以提起诉讼(参阅德国《基本法》第19条第4项)。财政司法权的首要任务在于监督财政税收行政权，比如监督税收征管部门对纳税人开具的纳税通知书是否符合税法的相关规定。若发现纳税通知书违法，财税法院有权宣布其无效，并重新确定应纳税额。如果财税法院无法根据自己拥有的材料重新确定应纳税额，而需要税收征管部门作进一步